佘玉春

（江蘇警官學(xué)院 公安管理系，江蘇 南京210031）

凡組織都有與基本職能相應(yīng)的活動。通常情況下，組織借助于規(guī)則和程序來履行職責(zé)，是趨于穩(wěn)定、模式化的活動，這被稱為組織的“常規(guī)性活動”。少數(shù)情況下，組織需要應(yīng)對一些突發(fā)性問題，開拓性地完成工作，這被稱為組織的“非常規(guī)性活動”。[1]隨著社會的復(fù)雜性和不確定性的增長，非常規(guī)性活動越來越成為組織活動的重要組成部分。這類情況在公安機(jī)關(guān)尤其明顯。如公共安全危機(jī)中社會治安秩序的維護(hù)與恢復(fù)、平息大規(guī)模的群體性事件、特殊賽會的安全保衛(wèi)等等。這些任務(wù)在目標(biāo)要求、執(zhí)行難度、社會意義等方面都與常規(guī)警務(wù)有著顯著差異，稱之為非常規(guī)警務(wù)。正如帕森斯所指出的：“取得實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)或發(fā)揮組織功能所需要的資源，是組織的當(dāng)務(wù)之急?！盵2]非常規(guī)警務(wù)能否順利執(zhí)行，關(guān)鍵是公安機(jī)關(guān)獲取執(zhí)行資源的能力。由于非常規(guī)警務(wù)不同于日常警務(wù)工作，其所需資源也具有一定的特殊性。同時，因非常規(guī)警務(wù)一般都受到上級的重視或具有特定的政治意義，具有“特事特辦”的色彩，因而可能突破一般資源配給的程序和規(guī)定，通過更靈活、更快捷的方式，挖掘、整合執(zhí)行任務(wù)所需的資源。

一、非常規(guī)警務(wù)的執(zhí)行資源需求

杰伊﹒巴尼將組織資源分為三類：物質(zhì)資本資源、人力資本資源和組織資本資源。物質(zhì)資本資源包括物力資源、財力資源；人力資本資源包括組織成員及成員與工作相關(guān)的所有經(jīng)驗、知識、判斷、風(fēng)險承擔(dān)傾向和個人智慧；組織資本資源則包括組織的歷史、關(guān)系、信用、組織文化及其協(xié)調(diào)控制系統(tǒng)等。[3]非常規(guī)警務(wù)的緊迫性、問題的非結(jié)構(gòu)性、任務(wù)情境的不確定性等特征直接影響了其執(zhí)行資源需求的結(jié)構(gòu)和大小，對權(quán)力資源、警力資源、社會資源、物質(zhì)資源具有特別的要求。

（一）權(quán)力資源

權(quán)力是“施動者影響受動者的能力的度量尺度”。這里的“影響”是一個寬泛的概念，它既指施動者對受動者直接的命令、指揮、控制等，也指受動者內(nèi)心對施動者的認(rèn)可、敬仰和遵從。[4]非常規(guī)警務(wù)需要在短時期內(nèi)集中力量達(dá)成目標(biāo)，所以，執(zhí)行者有必要享有一定的特事特辦的權(quán)力。首先，非常規(guī)警務(wù)主要是依托現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)來執(zhí)行的，所以應(yīng)根據(jù)非常規(guī)警務(wù)的需要，靈活運(yùn)用組織內(nèi)部的權(quán)力。非常規(guī)警務(wù)的執(zhí)行需要確保執(zhí)行者在組織內(nèi)部擁有明確的強(qiáng)制權(quán)、獎賞權(quán)、法定權(quán)、專業(yè)指導(dǎo)權(quán)。其次，由于非常規(guī)警務(wù)往往是涉及社會安全與秩序的跨域性、復(fù)雜性的公共治理問題，涉及與政府其他職能部門以及企業(yè)等非政府部門的合作。為了保證在非常規(guī)警務(wù)中的主導(dǎo)地位，公安機(jī)關(guān)應(yīng)享有協(xié)調(diào)不同部門、不同行業(yè)打破隔離、共同參與的權(quán)力。

（二）警力資源

盡管公安機(jī)關(guān)普遍面臨警力不足的問題，但為了保證非常規(guī)警務(wù)的順利執(zhí)行，需要挖掘、集結(jié)盡可能多的警力參與。警力表現(xiàn)在數(shù)量和質(zhì)量兩個方面。從數(shù)量看，首先是根據(jù)需要，為非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)和崗位配足民警。因非常規(guī)警務(wù)的復(fù)雜性、艱巨性，處置過程需要不同警種的配合，所以需要來自不同警種的警察協(xié)同作戰(zhàn)。非常規(guī)警務(wù)不僅要求足夠量的警力，對參與人員的專業(yè)、能力、經(jīng)驗等也有特別要求。除了專業(yè)素養(yǎng)，還需要參與非常規(guī)警務(wù)的人員有高度的責(zé)任心、隨機(jī)應(yīng)變的靈活性以及溝通、合作意識。所以，非常規(guī)警務(wù)的執(zhí)行人員應(yīng)該是經(jīng)過精挑細(xì)選的，是各自領(lǐng)域的專家和能手，有豐富的工作經(jīng)驗，富有較強(qiáng)的責(zé)任心和奉獻(xiàn)精神。

（三）社會資源

非常規(guī)警務(wù)往往牽涉到一定范圍內(nèi)社會公眾的生活，與社會生活的其他領(lǐng)域有著千絲萬縷的聯(lián)系。又由于非常規(guī)警務(wù)問題往往背景復(fù)雜、意義重大，其成功處置需要調(diào)動一切可以調(diào)動的社會力量和資源，形成有各種社會力量緊密協(xié)作、廣泛參與的社會支持系統(tǒng)。非常規(guī)警務(wù)的社會支持系統(tǒng)包括社會支持主體、社會支持行為等若干要素。在社會支持主體方面，包括一切可能參與的社會組織和社會公眾。社會支持行為既包括來自社會的物質(zhì)援助、志愿服務(wù)等直接參與行為，也包括社會公眾對公安機(jī)關(guān)執(zhí)行非常規(guī)警務(wù)的理解、信任、認(rèn)同、服從等社會心理。

（四）物質(zhì)資源

物質(zhì)資源是非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行資源中基礎(chǔ)性的要素，對任務(wù)的開展有著基礎(chǔ)保障作用。非常規(guī)警務(wù)的物質(zhì)資源分為物力和財力。物力包括辦公場所，如現(xiàn)場指揮室、專項任務(wù)辦公室等，也包括指揮調(diào)度平臺、通信系統(tǒng)等一般的警用裝備，還包括防彈車、排爆車、登高車等特種裝備。財力則是非常規(guī)警務(wù)必不可少的資金支持，用于支付參與者的工資、津貼、獎金，購買所需的設(shè)備等等。

二、非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行資源的獲取方式

公共組織獲取組織資源的途徑大致可以概括為法律的、政治的、行政的和社會的四條途徑。[5]其中，法律途徑、行政途徑是正式途徑，政治途徑、社會途徑是非正式途徑。由于法律途徑主要是規(guī)定組織資源配給的確定、常規(guī)方式，而非常規(guī)警務(wù)恰恰需要在一定程度上突破相關(guān)法律規(guī)定的常規(guī)方式，在最短時間內(nèi)聚集所需資源，所以法律途徑對于非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行資源的獲取不具有針對性。一般來說，非常規(guī)警務(wù)為了獲取權(quán)力資源、警力資源、社會資源、物質(zhì)資源，會綜合運(yùn)用正式的行政途徑和非正式的政治途徑、社會動員途徑，表現(xiàn)出一定的靈活性。

（一）行政途徑

公安機(jī)關(guān)首先是通過行政途徑獲取非常規(guī)警務(wù)的執(zhí)行資源。行政途徑是指在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，通過強(qiáng)制性的行政命令或教育、動員、獎懲等引導(dǎo)性措施，挖掘、整合現(xiàn)有的資源，以滿足執(zhí)行非常規(guī)警務(wù)的需要。組織都擁有一定量的合法資源，另外還存在著一定量的“閑置資源”，以“允許組織工作負(fù)擔(dān)的突然增加；減少內(nèi)部摩擦及與其他部門的緊張狀態(tài)；導(dǎo)致分權(quán)化，從而增加組織的靈活性；可執(zhí)行某些非程序性的活動；應(yīng)對環(huán)境中的不確定性”。[6]由于非常規(guī)警務(wù)常常有明確的完成期限，往往被安排在公安機(jī)關(guān)優(yōu)先完成的目標(biāo)序列。這種優(yōu)先性保證了非常規(guī)警務(wù)在資源應(yīng)用上的優(yōu)先性。當(dāng)執(zhí)行非常規(guī)警務(wù)時，執(zhí)行部門首先是從組織的合法資源及“閑置資源”中抽取一部分進(jìn)行應(yīng)對。比如挪騰現(xiàn)有的辦公場所、警車、警用裝備及辦公經(jīng)費(fèi)等物質(zhì)資源供執(zhí)行非常規(guī)警務(wù)使用。通過行政途徑解決物質(zhì)資源的需求相對比較簡單，一般能較快地配置到位，更為重要也更難組織的是警力資源的調(diào)集。

各級公安機(jī)關(guān)一直面臨警力不足的問題，加之行政機(jī)關(guān)人力資源管理制度下一人一崗的“超穩(wěn)定”結(jié)構(gòu)，一般來說并沒有閑置警力參與非常規(guī)警務(wù)。但由于非常規(guī)警務(wù)的特殊性，公安機(jī)關(guān)會以行政命令的方式要求相關(guān)警種或下屬部門抽調(diào)警力，組建臨時性的任務(wù)小組。湯姆·彼得斯將類似的任務(wù)小組命名為“達(dá)拉斯組織”，這種組織“為了一個活動的順利舉行，幾十個具有不同專業(yè)背景、分布在不同區(qū)域的人在短時間內(nèi)被召集到一起，見面之后很快投入工作，任務(wù)完成之后又各奔東西”。[7]臨時任務(wù)小組一般由任務(wù)執(zhí)行單位的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，并形成一個獨(dú)立的指揮管理體系，享有一定程度的特權(quán)。在整個任務(wù)期內(nèi)，任務(wù)小組成員的組織協(xié)調(diào)、工作安排、考核評價等可繞開組織體系內(nèi)原有的層級管理模式，由任務(wù)小組直接管理。

組建臨時任務(wù)小組還只是初步的，非常規(guī)警務(wù)的成功執(zhí)行還有賴于執(zhí)行人員的責(zé)任心和自主性，這是警力資源的潛在要素。由于非常規(guī)警務(wù)往往是民警常規(guī)工作之外的臨時性、突發(fā)性任務(wù)，雖然上級機(jī)關(guān)重視、部門領(lǐng)導(dǎo)施壓，但對民警而言，打破了其工作的慣常狀態(tài)，因而會在不同程度上產(chǎn)生“非正式排斥”，具體表現(xiàn)為對任務(wù)的不以為然，甚至消極怠工、敷衍塞責(zé)。因此，需要展開集中動員。通過宣傳、動員，使參與非常規(guī)警務(wù)的民警統(tǒng)一思想認(rèn)識，對任務(wù)目標(biāo)達(dá)成高度認(rèn)同。在任務(wù)推進(jìn)過程中采取特殊的管理模式、獎懲制度和考核制度。目標(biāo)管理責(zé)任制是常用的管理模式。通過將非常規(guī)警務(wù)的總目標(biāo)逐次進(jìn)行分解和細(xì)化，形成具體到人、細(xì)化到崗的指標(biāo)體系，以保證非常規(guī)警務(wù)各環(huán)節(jié)任務(wù)的落實(shí)。

（二）政治途徑

非常規(guī)警務(wù)由于其臨時性或者突發(fā)性，其所需執(zhí)行資源往往是“預(yù)算”外的資源，所以非常規(guī)警務(wù)需要在常規(guī)的制度化程序以外謀求資源。在組織與其資源供給者的關(guān)系上，組織獲取資源的能力是由它的貢獻(xiàn)所決定的。組織的貢獻(xiàn)越大，它用以交換資源的“資本”也就越雄厚。也就是說，組織的資源獲取能力是包含在貢獻(xiàn)中的，貢獻(xiàn)是資源獲取能力的基礎(chǔ)和根據(jù)，同時也是資源獲取能力的展現(xiàn)。由于非常規(guī)警務(wù)具有特殊的重要性或緊迫性，承載著廣泛的社會關(guān)注，有時還具有特殊的政治意義，因而能獲得所屬黨委、政府及上級公安機(jī)關(guān)的高度重視。這成為非常規(guī)警務(wù)天然的政治環(huán)境基礎(chǔ)，也成為非常規(guī)警務(wù)謀求執(zhí)行資源的充分理由。

詹姆斯·Q·威爾遜認(rèn)為，一個成功的組織必須解決好三個問題，其中之一是“取得行動的充分自由和外部政治支持(或者至少不招致反對)，以允許該組織以自己認(rèn)為最好的方式重新定義任務(wù)，并給該定義注入使命感”。[8]非常規(guī)警務(wù)自始至終都把政治支持作為重要的執(zhí)行資源來加以認(rèn)識、開發(fā)和利用。在輿論宣傳中，公安機(jī)關(guān)會廣泛宣傳各級領(lǐng)導(dǎo)人的政治支持，獲取因領(lǐng)導(dǎo)人的重視而“默認(rèn)”的彈性很大的權(quán)力空間，從而為具體的執(zhí)行權(quán)力奠定政治基礎(chǔ)。公安機(jī)關(guān)還吸納上級領(lǐng)導(dǎo)到非常規(guī)警務(wù)指揮系統(tǒng)中來，增強(qiáng)非常規(guī)警務(wù)的政治權(quán)威。非常規(guī)警務(wù)一般會根據(jù)其規(guī)格搭建臨時性的上至國家下至執(zhí)行單位的多級指揮體系，由所在政府領(lǐng)導(dǎo)或上級機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任總指揮，以協(xié)調(diào)全國各地不同政府職能部門或公安系統(tǒng)各區(qū)域、各警種之間開展協(xié)作。在任務(wù)執(zhí)行過程中打破常規(guī)組織的官僚層級，直接向高層領(lǐng)導(dǎo)匯報工作，列陳工作困難，尋求領(lǐng)導(dǎo)的政治支持。

除了將上級領(lǐng)導(dǎo)吸納進(jìn)指揮系統(tǒng)外，公安機(jī)關(guān)會憑借非常規(guī)警務(wù)的特殊性，與上級領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)談判，在更高的權(quán)力層級中獲得各種執(zhí)行資源。這些資源既可以是物質(zhì)資源，如劃撥專項經(jīng)費(fèi)，配置任務(wù)所需的裝備，也可以是政策資源，如批準(zhǔn)出臺有助于非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行的規(guī)定、方案等。但最主要的是權(quán)力資源，包括協(xié)調(diào)不同部門、行業(yè)配合、協(xié)作的權(quán)力，非常態(tài)下的簡化審批程序等等，甚至借機(jī)獲準(zhǔn)推行某些方面的警務(wù)改革、解決久拖未決的困難等。

（三）社會動員

資源動員理論認(rèn)為，資源總量的大小及其組織化程度是決定一項運(yùn)動成敗的關(guān)鍵。資源總量越大、資源組織化程度越高，成功的可能性越大。[9]非常規(guī)警務(wù)的公共性決定了除公安機(jī)關(guān)以外的政府部門、非政府組織以及公民參與必不可少。除了通過政治途徑謀得必要的外部資源，還可以通過社會動員，將社會的人力、物力、財力等各種潛在資源調(diào)動起來，成為執(zhí)行非常規(guī)警務(wù)的重要的外部力量。

社會動員是通過各種形式的宣傳、發(fā)動、組織，促使特定對象形成或改變一定的價值觀念、態(tài)度與期望，從而產(chǎn)生持續(xù)性的參與行為或其他預(yù)期行為的過程。[10]作為一種有計劃的集結(jié)社會資源的策略，社會動員充分發(fā)揮社會各相關(guān)主體在非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行中的作用，其實(shí)質(zhì)就是公安機(jī)關(guān)的警務(wù)目標(biāo)轉(zhuǎn)化成社會行動的過程。公安機(jī)關(guān)在處置非常規(guī)警務(wù)的過程中，既要發(fā)揮自身在非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行中的主體作用，也要注意調(diào)動和發(fā)揮媒體、民間組織、各企事業(yè)單位、社區(qū)等方面的積極作用。由于非常規(guī)警務(wù)任務(wù)目標(biāo)明確、承載著社會期望，往往是社會各界關(guān)注的中心，這使非常規(guī)警務(wù)的社會動員具備了良好的基礎(chǔ)，經(jīng)過適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，就能夠為非常規(guī)警務(wù)贏得強(qiáng)大的社會心理支持。

社會動員的對象包括一切可能參與的社會組織和社會公眾。政府其他職能部門是非常規(guī)警務(wù)必要、可靠的外部力量，也承擔(dān)著協(xié)助非常規(guī)警務(wù)處置的義務(wù)和職責(zé)。非政府組織貼近民間和公眾，便于集結(jié)各種社會力量，以彌補(bǔ)公安機(jī)關(guān)在人力、物力方面的短缺。社會公眾人數(shù)眾多，覆蓋社會各個層面，可以對非常規(guī)警務(wù)決策及實(shí)施情況提供及時的民意反饋，對非常規(guī)警務(wù)行動方案起到監(jiān)督和激勵的作用。新聞媒體、各種民間組織與志愿者團(tuán)體、各企事業(yè)單位、社區(qū)乃至個人都能夠在不同程度上，以不同的方式支持、配合、協(xié)助非常規(guī)警務(wù)。

社會動員有各種策略。如采用宣傳動員，通過與不同形式媒體的合作與互動，向社會公眾解釋非常規(guī)警務(wù)的性質(zhì)、意義、任務(wù)及擬采取的措施，獲得公眾對非常規(guī)警務(wù)的理解、配合。借助微博、微信等網(wǎng)絡(luò)媒體，把公眾的關(guān)注、擔(dān)憂、要求、建議等信息收集起來，提高非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行方案的社會認(rèn)同度和可行性。還可以采用參與動員，指導(dǎo)企事業(yè)單位結(jié)合自身情況，落實(shí)行業(yè)安全管理責(zé)任，發(fā)揮自律自治功能。組織志愿者參加鄰里守望、街面巡防等。這些輔助性的工作有助于警方將主要精力投放到非常規(guī)警務(wù)主體任務(wù)中。

廣泛的社會動員有助于將作為“旁觀者”“中立者”“評判者”的社會公眾轉(zhuǎn)化為非常規(guī)警務(wù)思想上的認(rèn)同者、情感上的支持者、行動上的參與者，為非常規(guī)警務(wù)創(chuàng)造有利的社會心理、輿論資源以及直接的行為配合。

三、非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行資源獲取方式的潛在問題

非常規(guī)警務(wù)突破制度約束，越過程序羈絆，以靈活的策略爭取執(zhí)行資源，為成功完成非常規(guī)警務(wù)提供了基礎(chǔ)性保障。但恰恰是非常規(guī)警務(wù)本身的“非常規(guī)”特征帶來了資源獲取方式上的潛在問題。

（一）資源侵占影響常規(guī)警務(wù)的正常開展

組織行政資源總量是有限的、額定的。在一個管理成熟的組織內(nèi)，資源都有規(guī)定的專門用途。即使有一定存量的“閑置資源”，但畢竟有限，這就有可能導(dǎo)致非常規(guī)資源挪用或占用組織其他工作所需的人力、物力、精力等資源，從而影響常規(guī)警務(wù)工作的開展。在公安機(jī)關(guān)常見的非常規(guī)警務(wù)結(jié)束后，常規(guī)警務(wù)工作質(zhì)態(tài)的下滑，在一定程度上與非常規(guī)警務(wù)占用組織資源不無關(guān)系。更嚴(yán)重的情況是透支組織資源，比如為了激勵民警積極投入非常規(guī)警務(wù)，采用特殊的考核、激勵機(jī)制，如立功受獎、“火線入黨”“火線提拔”等。非常規(guī)警務(wù)對組織資源的透支打亂了組織資源的使用計劃，導(dǎo)致非常規(guī)警務(wù)后的“沉寂期”，影響民警的工作積極性。

（二）執(zhí)行資源非常規(guī)獲取方式可能導(dǎo)致的浪費(fèi)

組織資源應(yīng)合理使用，使有限的資源發(fā)揮最大效用。非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行資源往往是“預(yù)算”外爭取來的，對這類資源的獲取和使用往往是采取事后審查的方式去保證其合法性。在非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行過程中，臨時任務(wù)小組有較大的資源使用權(quán)，特別是政治權(quán)力資源、警力資源及社會資源基本是由非常規(guī)警務(wù)任務(wù)小組自行支配的。由于對資源使用的審批較為寬松、審查滯后，有可能導(dǎo)致執(zhí)行資源使用中的浪費(fèi)現(xiàn)象。如非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行成員人浮于事，未經(jīng)充分論證購置特種警用裝備，對志愿者的工作內(nèi)容未作精心安排而是搞人海戰(zhàn)術(shù)等等。

（三）執(zhí)行資源非常規(guī)獲取方式對常規(guī)資源配給制度的破壞

常態(tài)下行政組織依據(jù)常規(guī)化的制度和程序獲取行政資源，而非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行資源獲取方式具有靈活性、應(yīng)急性等特征，這些特征有助于非常規(guī)警務(wù)在短時間內(nèi)有效整合各種資源，但降低了制度控制對非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行資源供給的效力，損害了資源配給制度的穩(wěn)定性和權(quán)威性。非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行資源獲取的便利會誘導(dǎo)公安機(jī)關(guān)把非常規(guī)警務(wù)“泛化”，借助于各種專項警務(wù)行動，形成對資源獲取非常規(guī)方式的慣性思維和路徑依賴，削弱組織資源配給相關(guān)制度的權(quán)威，對公安機(jī)關(guān)依法行政和組織管理的制度化建設(shè)帶來潛在的消極影響。

獲取充分的資源是非常規(guī)警務(wù)得以順利完成的基礎(chǔ)保障?；诜浅Ｒ?guī)警務(wù)的偶然性、迫切性、重要性等特征，資源獲取的正式途徑——行政途徑和非正式途徑——政治途徑和社會動員的綜合運(yùn)用顯示了非常規(guī)警務(wù)執(zhí)行資源來源的豐富性和靈活性。但不得不承認(rèn)，非常規(guī)的資源獲取途徑增加了資源配給和使用不合理的風(fēng)險。隨著非常規(guī)警務(wù)在各級公安機(jī)關(guān)越來越常見，有必要提高對包括獲取執(zhí)行資源在內(nèi)的執(zhí)行機(jī)制的理性認(rèn)識，提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)行非常規(guī)警務(wù)的有效性。

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