李維宇，楊基燕(1．云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明650091;2．云南中醫(yī)學(xué)院人文與管理學(xué)院，云南昆明650500;．中國勞動關(guān)系學(xué)院文化傳播學(xué)院，北京100048)

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民族地區(qū)基層政府治理能力提升的困境與進路

李維宇1，2，楊基燕3
(1．云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明650091;
2．云南中醫(yī)學(xué)院人文與管理學(xué)院，云南昆明650500;
3．中國勞動關(guān)系學(xué)院文化傳播學(xué)院，北京100048)

摘要:基層政府治理是國家治理的基石，其重要性在民族地區(qū)尤為突出。受特定的行政環(huán)境制約，民族地區(qū)基層政府面臨著政府“空殼化”、人員素質(zhì)不高、公共事務(wù)復(fù)雜化以及政府異化等困境，治理能力嚴(yán)重弱化。基層政府必須不斷健全機制、轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化治理體系、夯實服務(wù)隊伍，致力于提高治理能力以實現(xiàn)區(qū)域治理目標(biāo)。

關(guān)鍵詞:民族地區(qū);基層政府;治理能力;困境;對策

新中國成立以后，黨和政府始終高度重視民族工作，采取了財政、金融、稅收、對外開放、人才培養(yǎng)、資源開發(fā)等一系列措施支持民族地區(qū)加快發(fā)展。進入新世紀(jì)以來，民族地區(qū)各項事業(yè)得到較快發(fā)展。然而，由于長期的歷史欠賬，加之受自然、經(jīng)濟、社會等多方面因素的制約，民族地區(qū)發(fā)展仍相對滯后。當(dāng)前，加快民族地區(qū)實現(xiàn)現(xiàn)代化是增強中華民族凝聚力、全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”的必然要求。在此過程中，民族地區(qū)地方政府尤其是基層政府發(fā)揮著關(guān)鍵作用。本文旨在通過對民族地區(qū)基層政府治理的重要性、行政環(huán)境的特殊性以及面臨的困境進行梳理，進而提出民族地區(qū)基層政府治理能力提升的基本思路。

一、加強民族地區(qū)基層政府治理能力建設(shè)的重要意義

民族地區(qū)的發(fā)展直接關(guān)系著國家的安全穩(wěn)定和繁榮富強。與我國其他地區(qū)一樣，民族地區(qū)發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)在農(nóng)村。推進民族地區(qū)發(fā)展首先要解決農(nóng)村發(fā)展的問題，而作為直接面向農(nóng)村的基層政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在民族地區(qū)發(fā)展中扮演著尤為重要的角色。加強民族地區(qū)基層政府能力建設(shè)具有十分重要的意義。

(一)加快民族地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的需要

我國民族地區(qū)現(xiàn)代化整體起步晚、起點低，“內(nèi)源性”發(fā)展動力和發(fā)展能力先天不足。在新的歷史時期，民族地區(qū)現(xiàn)代化戰(zhàn)略必須從追趕式發(fā)展轉(zhuǎn)向跨越式發(fā)展。地方政府作為民族地區(qū)跨越式發(fā)展的主導(dǎo)力量應(yīng)弱化“遲發(fā)展效應(yīng)”的不利影響，挖掘民族地區(qū)的比較優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢，發(fā)揮好為民族地區(qū)發(fā)展創(chuàng)造良好外部條件的“輸血”功能和增強民族地區(qū)“內(nèi)源式發(fā)展”能力的“造血”功能。這就要求地方政府必須將自身治理現(xiàn)代化擺在首要位置。在民族地區(qū)政府治理現(xiàn)代化的過程中，基層政府治理現(xiàn)代化是重要的前提，因為國家政策的落實、群眾利益的實現(xiàn)作為民族地區(qū)現(xiàn)代化的出發(fā)點和落腳點，在很大程度上取決于基層政府的治理能力以及由此決定的治理效果。

(二)推進民族地區(qū)公共服務(wù)均等化的需要

民族地區(qū)各項事業(yè)能否全面、快速、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，很大程度取決于民族地區(qū)基層政府的服務(wù)能力和服務(wù)水平。基層政府是民族地區(qū)大多數(shù)基本公共服務(wù)的直接提供者，其服務(wù)水平直接影響民族地區(qū)人民群眾的國家認(rèn)同感?；竟卜?wù)供給不足將導(dǎo)致整個公共服務(wù)體系的失效，民族地區(qū)人民群眾的不滿情緒和失衡心理由此上升，政府公信力和合法性被削弱。此外，基本公共服務(wù)不足難以吸引各種生產(chǎn)要素進入，使民族地區(qū)陷入貧窮落后的惡性循環(huán)。更為嚴(yán)重的是，基本公共服務(wù)不足可能成為境內(nèi)外民族分裂勢力制造民族矛盾、煽動民族分裂的借口，成為社會不穩(wěn)定的主要誘因。因此，增強基層政府治理能力是實現(xiàn)民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的重要保障，為促進民族地區(qū)社會公平正義，維護民族地區(qū)安定團結(jié)奠定可靠的群眾基礎(chǔ)和物質(zhì)保障。

(三)維護良好社會秩序、安民固邊的需要

我國正處于改革攻堅期、發(fā)展機遇期、社會風(fēng)險期“三期疊加”階段，機遇與挑戰(zhàn)并存，影響社會團結(jié)穩(wěn)定的不利因素日益增加。在諸多因素中，“民族因素始終是一個無法繞開的、帶有根本性、長期性的因素?！保?］和諧穩(wěn)定的社會秩序作為民族地區(qū)最核心利益之一理應(yīng)是中央政府向社會提供的“最大的公共物品”，但是在這個公共物品的提供過程中，地方政府尤其是基層政府必須完成大量的社會矛盾糾紛化解、社會治安綜合治理、突發(fā)公共事件應(yīng)急處置等基礎(chǔ)性工作?；鶎诱幱趪遗c社會的交匯面，是政府治理與社會治理的接點，在民族地區(qū)發(fā)揮著社會穩(wěn)定的“兜底”性作用。

二、民族地區(qū)基層政府行政環(huán)境的特殊性

任何層級的政府都是開放系統(tǒng)，其治理活動受到特定的自然、經(jīng)濟、政治、文化以及歷史等因素和條件的影響。這些因素和條件構(gòu)成了政府的“行政環(huán)境”。與漢族地區(qū)相比，民族地區(qū)作為我國特殊的治理單元，其行政環(huán)境主要體現(xiàn)出四個方面的特殊性:

(一)惡劣的自然生態(tài)環(huán)境

民族地區(qū)大多位于交通不便、區(qū)位閉塞、生產(chǎn)要素缺乏貧瘠、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱以及資源環(huán)境承載能力弱的邊疆欠發(fā)達(dá)地區(qū)。近年來，在片面追求經(jīng)濟增長速度和規(guī)模的GDP沖動驅(qū)使下，部分礦產(chǎn)資源豐富的民族地區(qū)也由于涸澤而漁的粗放型資源開發(fā)模式而陷入“資源詛咒”(resource curse)的困境。由于資源開發(fā)“脫嵌”于當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、制度環(huán)境及文化環(huán)境［2］，忽視了民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的脆弱性、外部性以及與當(dāng)?shù)鼐用裆嫷囊惑w性，大多數(shù)礦產(chǎn)資源豐富的民族地區(qū)面臨水體惡化、土地退化、礦產(chǎn)資源枯竭以及生物多樣性遭到破壞等不可持續(xù)發(fā)展問題。

(二)虛弱的經(jīng)濟環(huán)境

民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展依賴的生產(chǎn)要素十分稀缺，市場發(fā)育程度低、工業(yè)化相對滯后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、粗放式經(jīng)濟增長等特征十分明顯，資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。一些生產(chǎn)條件和生存環(huán)境較差的民族地區(qū)經(jīng)呈現(xiàn)出貧困面大、發(fā)生率高、影響程度深的特征，整體性貧困、“慢性貧困”(chronic poverty)現(xiàn)象十分普遍。目前，我國14個集中連片特困區(qū)所屬的680個縣中，有332個位于民族八省區(qū); 592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣中，有232個位于民族八省區(qū)。脆弱的自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)與經(jīng)濟系統(tǒng)之間的耦合效應(yīng)則進一步加劇了民族地區(qū)“經(jīng)濟落后——經(jīng)濟開發(fā)——生態(tài)環(huán)境惡化——經(jīng)濟發(fā)展更落后——生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化”的累積惡性循環(huán)。

(三)滯后的社會環(huán)境

項目水資源論證依據(jù)水資源條件，確定項目實施布局和規(guī)模，明確了項目區(qū)用水總量、開發(fā)布局和用水效率控制管理要求；凡不符合管理政策要求的項目，實行一票否決。據(jù)統(tǒng)計，目前已批復(fù)的150個項目中，累計調(diào)整實施方案中地塊面積493.02 萬 畝 （32.87 萬 hm2），核 減 地下水井?dāng)?shù)5.57萬眼，水資源論證節(jié)水3.86 億 m3。

從歷史的角度看，民族地區(qū)具有先天發(fā)育不足的特征。以云南為例，直到解放初期，大多數(shù)少數(shù)民族仍停留在刀耕火種的原始農(nóng)業(yè)或游耕游獵階段，生產(chǎn)工具十分簡陋，生產(chǎn)水平相當(dāng)落后，社會分工不明顯。新中國成立以后，民族地區(qū)才得到前所未有的發(fā)展。由于民族地區(qū)大多曾長期處于偏遠(yuǎn)、閉塞的生存環(huán)境，受大民族統(tǒng)治階級壓迫，加之一些“直過區(qū)”的少數(shù)民族大多是跨越了原始社會、奴隸社會、封建領(lǐng)主社會等社會形態(tài)直接過渡到社會主義社會的，這類地區(qū)社會發(fā)育一直比較遲緩，直到現(xiàn)在仍保留著受舊有觀念、陳規(guī)陋習(xí)以及精英人物深刻影響的原生型社會形態(tài)。

(四)復(fù)雜的人文環(huán)境

我國少數(shù)民族“大雜居，小聚居”的分布格局形成了各民族相對分隔、“插花式”交錯分布的特征。民族地區(qū)由于長期處于封閉、半封閉狀態(tài)，缺乏與外界的文化聯(lián)系和交流，形成了獨具特色的民族文化，在語言文字、生活習(xí)俗、民族心理、道德倫理、宗教信仰以及社會治理制度等方面與漢族地區(qū)相比均有較大分殊。在公共事務(wù)治理方面，各少數(shù)民族在治理本民族事務(wù)的實踐中，歷史上形成了具有本民族特色的政治制度和社會治理制度，例如，瑤族的石牌制度、苗族及侗族的寨老制度、苗族及布依族的議榔制度、侗族的侗款制度等。這些制度在當(dāng)今仍具有一定的影響。

三、當(dāng)前民族地區(qū)基層政府治理面臨的主要困境

受前述行政環(huán)境的制約，民族地區(qū)基層政府治理能力弱化現(xiàn)象較為突出，主要表現(xiàn)在公共服務(wù)能力不足、政府形象凝聚力不足、資源整合能力不足、公共政策執(zhí)行力不足、危機處理能力不足、回應(yīng)力低效等方面。［3］總體而言，民族地區(qū)基層政府治理能力提升主要面臨以下幾個方面的困境:

(一)基層政府嚴(yán)重“空殼化”

我國于2001年開啟了農(nóng)村稅費改革，并于2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，在一定程度起到了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、改善農(nóng)村干群關(guān)系、維護農(nóng)村穩(wěn)定的作用。然而，這場改革也帶來了以財政“空心化”為主要特征的基層政府“空殼化”現(xiàn)象。實際上，地方政府財政“空心化”趨勢早在1994年以“財權(quán)上移、事權(quán)下壓”為主要特征的分稅制改革時就逐漸凸顯。農(nóng)村稅費改革進一步抽空了基層政府的財政來源，加劇了基層政府對縣級政府的依附性［4］，這一趨勢在民族地區(qū)尤為明顯。以2013年為例，民族八省區(qū)各級地方政府均有不同程度負(fù)債，縣級政府占債務(wù)的比例最大，大多在40%以上。［5］在我國下管一級的政府間財力分配格局下，越來越多的縣級政府由“吃飯財政”淪為“討飯財政”，普遍負(fù)債的民族地區(qū)縣級政府更難以保障基層政府的財力供給。另外，與我國大多數(shù)基層政府一樣，民族地區(qū)基層政府的行政權(quán)力、人員隊伍、服務(wù)職能均不同程度地虛化、弱化，有的已經(jīng)成為事實上的“行政空殼”，儼然縣級政府的執(zhí)行機構(gòu)。后稅費時代的基層權(quán)力已經(jīng)“懸浮”起來，基層治理的能力嚴(yán)重弱化。［6］這樣的情形在經(jīng)濟落后、條件艱苦的民族地區(qū)較為普遍。

(二)公共服務(wù)人員素質(zhì)普遍不高

(三)面臨更加復(fù)雜的公共事務(wù)

受前述的特殊的行政環(huán)境影響，民族地區(qū)基層政府面臨的公共事務(wù)有別于內(nèi)地和漢族地區(qū)，處理難度更為復(fù)雜。首先，一些民族由于宗教信仰、文化習(xí)俗的差異，形成了特定的生活禁忌和公共服務(wù)需求。例如，信仰穆斯林的少數(shù)民族有禁食豬肉生活習(xí)俗，對清真食品的生產(chǎn)、銷售有嚴(yán)格要求，一旦出現(xiàn)假冒偽劣商品、違規(guī)生產(chǎn)等現(xiàn)象，少數(shù)民族群眾就會歸咎于政府監(jiān)管不力，而首當(dāng)其沖的就是基層政府。其次，民族地區(qū)由于受制于落后的生存環(huán)境，生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，貧困問題突出，人口資源環(huán)境關(guān)系緊張?；鶎诱l(fā)展經(jīng)濟、保護生態(tài)環(huán)境的壓力日益增加。再次，一些位于邊疆的民族地區(qū)面臨黃賭毒泛濫、艾滋病蔓延、偷越國境以及過耕、過牧等日益復(fù)雜的跨境問題。最后，邊疆民族地區(qū)也是當(dāng)前境內(nèi)外三股勢力及國際反華勢力重點滲透和破壞的區(qū)域。民族地區(qū)面臨著政治、經(jīng)濟、文化、社會的多重風(fēng)險，這些風(fēng)險又潛伏著多種顯性和隱性的危機［8］。在此背景下，日益復(fù)雜的公共事務(wù)對民族地區(qū)基層政府治理能力提出了更高要求。雖然從政府能級和職責(zé)劃分上看，上述事務(wù)并不完全屬于民族地區(qū)基層政府，但是在這些問題處理中，基層政府往往處于第一線，發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。

(四)政府行為“異化”現(xiàn)象突出

政府行為異化是指政府行為背離公共利益和公共目標(biāo)的趨勢及其表現(xiàn)。民族地區(qū)基層政府行為異化主要有四個方面:一是權(quán)力異化。民族地區(qū)由于經(jīng)濟待遇低、晉升機會少，一些基層干部就可能濫用手中的權(quán)力欺壓百姓，謀取個人、家族或小團體的私利。另外，寨老、族長等傳統(tǒng)勢力和家族勢力有時也會對基層政府的運行產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，使基層政府權(quán)力運行偏離公平正義。二是評價標(biāo)準(zhǔn)異化。在現(xiàn)有評價機制下，基層政府的考核評價主體主要是上級政府，考核內(nèi)容和指標(biāo)主要體現(xiàn)在與上級政府簽訂的目標(biāo)責(zé)任書中。在民族地區(qū)，社會治安綜合治理的艱巨性和重要性更加突出，成為考核評價民族地區(qū)基層政府的重中之重，與計劃生育工作一道被列為“一票否決”事項。三是職能異化。在我國“壓力型”行政體制下，上下級政府之間通過目標(biāo)管理、檢查考核的方式確保各項政策和工作任務(wù)得以貫徹和落實。民族地區(qū)基層政府由于工作條件艱苦、財力人力有限，在應(yīng)付各種檢查考核之余已無暇顧及本應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展等重要職責(zé)，其核心職能已經(jīng)異化為“維穩(wěn)”和計劃生育。四是手段異化。由于長期以來的歷史、經(jīng)濟、社會以及文化因素的制約，一些民族地區(qū)的干部固守民族習(xí)慣和傳統(tǒng)的現(xiàn)象仍然存在，人治色彩濃厚，法治意識淡薄。在公共事務(wù)治理中，非法的、合法但不合理的手段也經(jīng)常被使用。

四、民族地區(qū)基層政府治理能力提升的對策建議

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總目標(biāo)。政府在國家治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，是國家治理的第一主體［9］，國家治理現(xiàn)代化主要體現(xiàn)為政府治理現(xiàn)代化。如前所述，民族地區(qū)的基層政府整體治理能力嚴(yán)重弱化，績效不佳。針對我國基層政府弱化、虛化現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界就鄉(xiāng)鎮(zhèn)的去留進行了廣泛討論。例如，徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換模式，主張將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣級政府的派出機構(gòu)［10］;于建嶸主張“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織”，將國家政權(quán)從鄉(xiāng)村撤出，實行全面的鄉(xiāng)村自治［11］。吳理財提出了“鄉(xiāng)政自治”的觀點，主張實行直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，建立和擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會的新型民主合作機制。［12］民族地區(qū)由于地廣人稀、鄉(xiāng)村社會發(fā)育滯后，不具備鄉(xiāng)村自治的現(xiàn)實條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不能削弱，更不能撤銷，而需要進一步加強。必須把治理的“共性”要求同民族地區(qū)的“特殊”性結(jié)合起來，不斷提升民族地區(qū)基層政府治理能力，使其真正從“管理型政府”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”，從而有效推進民族地區(qū)各項事業(yè)全面、快速、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

(一)建立健全民族地區(qū)基層政府規(guī)范化運行機制

要提高民族地區(qū)地方政府治理能力，應(yīng)建立健全規(guī)范政府運行的機制，確保其全面正確履行職能。首先是權(quán)責(zé)劃分機制。目前，僅有《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對地方政府權(quán)責(zé)進行了籠統(tǒng)的劃分，且各級地方政府職權(quán)高度同構(gòu)，政府間職責(zé)邊界不清，政府職能轉(zhuǎn)變難以到位。在“壓力型”行政體制下，基層政府已經(jīng)成為承擔(dān)“無限連帶責(zé)任”的一級政府。我國民族自治地方各級政府的職權(quán)除民族鄉(xiāng)外未見專門的法律法規(guī)予以規(guī)定，基層政府法定職權(quán)并未體現(xiàn)出特殊之處。當(dāng)前，權(quán)責(zé)清單制度成為理順政府間關(guān)系，明確政府職責(zé)的重要制度，但也存在各地標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，隨意性大的缺陷。因此，必須按照《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的要求，推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化。就民族地區(qū)基層政府而言，基于行政環(huán)境和公共事務(wù)的特殊性，可以參照《民族鄉(xiāng)行政工作條例》制定相應(yīng)法規(guī)，對其職權(quán)進行特殊規(guī)定。其次是考核評價和激勵機制。長期以來，我國地方政府在“以GDP論英雄”導(dǎo)向下，重視經(jīng)濟發(fā)展，忽略民生建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護，導(dǎo)致一系列不可持續(xù)發(fā)展問題。另外，基層政府過多的“一票否決制”事項轉(zhuǎn)移了工作重心，使其難以將有限的精力和資源投入到基本公共服務(wù)中去。在民族地區(qū)考核評價機制中，不再單純追求GDP增長，要將民生類、生產(chǎn)類以及社會發(fā)展類基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品作為重要的政績考核指標(biāo)和依據(jù)。最后是監(jiān)督約束機制。當(dāng)前，基層政府慵懶、不作為、亂作為現(xiàn)象較為普遍，在民族地區(qū)更為突出。就民族地區(qū)基層政府而言，應(yīng)進一步嚴(yán)格工作紀(jì)律，重點完善上下班考勤制度、工作去向告知制度、值班制度和請銷假制度。同時切實推行權(quán)力清單和職能清單制度以及問責(zé)制度，做到用權(quán)有規(guī)范，事事有人管，責(zé)任有追究。

(二)強化教育培訓(xùn)，全面提升基層公共服務(wù)人員綜合素質(zhì)

提高行政效能，改善公共服務(wù)，關(guān)鍵在人。當(dāng)前，推進民族地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化、社會以及生態(tài)“五位一體建設(shè)”，對民族地區(qū)基層政府公共服務(wù)人員的綜合素質(zhì)提出了新的更高要求。針對民族地區(qū)基層政府公共服務(wù)人員素質(zhì)普遍不高的實際情況，應(yīng)切實加強人力資源開發(fā)和思想政治教育，打造一支精干、高效的公共服務(wù)隊伍。通過繼續(xù)教育提高公共服務(wù)人員的學(xué)歷層次;通過短期培訓(xùn)等方式提高公共服務(wù)人員的文化素養(yǎng)、管理水平、業(yè)務(wù)技能和服務(wù)能力;通過思想政治教育，改造民族地區(qū)基層政府公共服務(wù)人員的世界觀、價值觀、奮斗觀和績效觀，不斷提升他們的道德品質(zhì)和思想作風(fēng)，培養(yǎng)“為民、務(wù)實、清廉”的公共精神。在這些方面，中央和地方政府應(yīng)加大對民族地區(qū)經(jīng)費、師資等方面的扶持力度，同時予以政策傾斜。

(三)進一步優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置，健全治理體系

“治理能力現(xiàn)代化”是“治理體系現(xiàn)代化”的出發(fā)點和落腳點。因此，提高民族地區(qū)基層政府治理能力，首先要建立靈活、高效的政府機構(gòu)。當(dāng)前，我國對基層政府機構(gòu)設(shè)置未作統(tǒng)一要求，各地基層政府機構(gòu)設(shè)置靈活性較大。例如，甘肅省甘南藏族自治州某鄉(xiāng)共設(shè)置了黨政綜合辦公室、經(jīng)濟社會發(fā)展辦公室、人口和計劃生育辦公室、社會治安綜合治理辦公室等4個行政機構(gòu)以及農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、農(nóng)經(jīng)財政服務(wù)中心、社會事務(wù)綜合服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、植物疫病防控和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管服務(wù)中心等5個事業(yè)機構(gòu);云南省西雙版納傣族自治州某鎮(zhèn)共設(shè)置了黨政辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務(wù)辦公室等3個行政機構(gòu)以及村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理所、統(tǒng)計和農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站、文化站、計劃生育服務(wù)所等4個事業(yè)機構(gòu)。目前我國基層政府已經(jīng)按照《中央機構(gòu)編制委員會辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》的要求進行了改革。從上述兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況可以看出，機構(gòu)設(shè)置按“大部制”改革的思路進行了職能優(yōu)化整合，但仍然存在機構(gòu)名稱、機構(gòu)數(shù)量自主性、隨意性較大的不足。建議從全國“一盤棋”的角度出發(fā)，進一步明確基層政府的職能職責(zé)，強化對機構(gòu)設(shè)置和人員編制的監(jiān)管，并結(jié)合民族地區(qū)的特殊情況對民族地區(qū)基層政府機構(gòu)設(shè)置和人員編制予以特殊規(guī)定。另外，民族地區(qū)傳統(tǒng)治理機制和習(xí)慣法大多是十分有效的，基層政府充分挖掘民族地區(qū)民間社會資本，探索政府、社會、公民、市場多元協(xié)同治理的良好局面。

(四)賦權(quán)增能，使其成為一級職能完備、行動有力的政府

前已述及，“空殼化”是我國基層政府存在的普遍現(xiàn)象，在民族地區(qū)尤為突出。要使其成為一級職能完備、行動有力的政府，需要體制上的重大變革，至少涉及政府職能劃分、財稅體制、事業(yè)單位改革以及干部管理體制等方面的系統(tǒng)性變革。而這一局面在短期內(nèi)難以改變，有的改革尚未啟動，有的正在進行之中或即將進行。在改革尚未完成的情形下，可以以民族地區(qū)基層政府作為試點先行先試，通過改革賦予其充分的決策權(quán)、人事權(quán)和財政權(quán)，徹底改變權(quán)力弱化、機構(gòu)裂化、職能破碎化的現(xiàn)狀。

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責(zé)任編輯:胡曉

作者簡介:李維宇(1980－)，男，四川武勝人，主要研究方向為地方政府治理;楊基燕(1981－)，女，白族，云南大理人，主要研究方向為政府治理。

基金項目:國家社科基金青年項目“社會管理復(fù)雜性視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織結(jié)構(gòu)變革研究”階段性研究成果(項目編號: 12CGL084);云南省民族研究院課題“云南民族團結(jié)進步示范區(qū)建設(shè)中的民族鄉(xiāng)治理能力提升研究”(項目編號: 2015YB006);國家民委民族問題研究基地項目“民族鄉(xiāng)的治理與發(fā)展研究”(項目編號: 2015－GM－201)。

收稿日期:2015－08－26

文章編號:1004－941(2015)05－0005－05

文獻標(biāo)識碼:A

中圖分類號:D633．1