曾土花

（中共賀州市委黨校，廣西 賀州 542800）

地方協(xié)商民主的制度設計與公民參與

曾土花

（中共賀州市委黨校，廣西 賀州 542800）

中國特色社會主義協(xié)商民主作為一種重要的民主形式，是確保公民有序參與的應然選擇。盡管在我國現(xiàn)行體制中的協(xié)商民主制對公民的有序參與具有作用，但是制度設計主體單一、制度規(guī)范性供給不足、監(jiān)督制度的缺位和信息公開制度不充分制約公民參與，所以，要在充分發(fā)揮現(xiàn)有制度作用的基礎上，從協(xié)商民主的文化、主體、程序、空間和實體五個維度破解制度供給的現(xiàn)實制約。

協(xié)商民主；公民參與；制度設計

建國以來，我國的協(xié)商民主就開始作為國家基本政治制度的重要組成部分并且在公民有序參與中發(fā)揮著重要作用?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)”。［1］近年來，我國在國家層面不斷完善協(xié)商民主的制度，如黨的十八大報告中明確提出了“健全社會主義協(xié)商民主制度”的新論斷。許多地方對協(xié)商民主在基層的實現(xiàn)形式進行探索，如浙江溫嶺的民主議事會等?？梢?，當前我國地方協(xié)商民主有效地推動了公民的有序參與，協(xié)商民主制作為一種民主范式，是確保公民有序參與的應然選擇。

一、地方協(xié)商民主制度：確保公民有序參與的應然選擇

協(xié)商民主指在政治共同體中自由、平等的政治團體和公民，通過參與政治過程，提出自身觀點并充分考慮其他人的偏好，根據(jù)條件修正自己的理由，實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，批判性地審視各種政策建議，在達成共識的基礎上賦予立法和決策以合法性。［2］協(xié)商民主制在培育公民政治參與能力，調(diào)動公民參與能力，以及實現(xiàn)公民參與等方面發(fā)揮了重要的作用。

（一）協(xié)商民主的本質(zhì)是人民當家作主，它注重培育公民的政治參與能力

中國特色社會主義民主的兩種基本形式是：一是公民可以通過選舉、投票行使權利，二是公民就人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，并盡可能達成共識。這兩種民主形式與協(xié)商民主制的民主形式是不謀而合的，它們本質(zhì)上都是人民群眾當家作主。因為協(xié)商民主主要從各個層次、各個領域引導廣大人民群眾有序的政治參與，尊重多數(shù)人的共同意愿，并且照顧少數(shù)人的合理要求，盡可能地使各種利益訴求得以充分表達，是個人理性與公共理性的結合，堅持了多數(shù)與少數(shù)相統(tǒng)一。除此之外，協(xié)商民主可以為公民提供參與國家政治活動和公共事務的管理的平臺，使得公民在參與的過程中行使政治權利。并在政治協(xié)商的參與的過程中，不斷提高公民的政治參與能力，調(diào)動公民參與到公共事務治理的積極性。

（二）協(xié)商民主是參與型民主，它充分調(diào)動公民參與的積極性

近年來，我國諸多社會問題頻發(fā)且數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢，其中一個原因是政府與當事人之間缺乏有效的溝通、交流，當事人的訴求缺乏正常、合法、有效的渠道表達渠道，更缺乏有效的制度保障他們參與決策的過程。地方協(xié)商民主正好滿足了公民參與社會發(fā)展的需求，體現(xiàn)了參與型民主。參與型民主的重要價值在于通過吸納和擴大民眾參與，征求廣大人民群眾的意見建議，提高決策質(zhì)量，有助于解決社會轉(zhuǎn)型期“群體性事件”頻發(fā)高發(fā)問題，有助于治療群眾的社會疏離感和壓抑感，培育群眾對社會信任。可見，協(xié)商民主不僅能夠充分體現(xiàn)公民參與的訴求，并提供有效的機制調(diào)動公民參與的積極性。在國家層面協(xié)商民主的類型有人民代表大會制、政治協(xié)商和基層民主制等，公民可以通過一個或多個渠道來表達自己的利益訴求，行使自己的權力。在地方層面協(xié)商民主中公民參與的形式眾多，發(fā)展出了如公民聽證會、愿景工作坊、網(wǎng)絡參與、民主懇談、社區(qū)議事會等多種參與形式。這些鮮活的協(xié)商民主的形式，大大拓展了公民有序政治參與的渠道，調(diào)動了公民參與的積極性。

（三）協(xié)商民主是制度化、規(guī)范化、程序化的公民參與實現(xiàn)的重要渠道

確保公民有序參與需要保障公民知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，但是在現(xiàn)代社會中，公民多元利益并存是客觀且不可回避的事實，如何在多元公眾的多元利益中，保障公民知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，關鍵就是需要有一種合理的利益整合機制。協(xié)商民主的制度則正好提供了這種利益整合機制并保證公民在協(xié)商的過程中充分享有知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。所以說，協(xié)商民主是確保公民的有序參與制度化、規(guī)范化、程序化的重要渠道。協(xié)商民主不僅為公民有序參與的實現(xiàn)提供保障機制，還搭建起公民參與的公共訴求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的橋梁?？梢?，協(xié)商民主與公民參與二者之間具有一種天然的正相關性：協(xié)商民主的構建過程，就是公民參與的實現(xiàn)過程；協(xié)商民主發(fā)展的過程，就是黨和政府傾聽公民呼聲和了解公民需求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公民各種利益訴求的過程，從而也是確保公民有序參與的過程。

二、地方協(xié)商民主制度的現(xiàn)實供給不足制約公民參與

我國協(xié)商民主的制度建設主要形成了三種相互聯(lián)系的人民民主的重要形式，它們分別是人民代表大會制度、政治協(xié)商制度，基層民主制度。盡管現(xiàn)行的這三種協(xié)商民主制度對公民有序參與具有一定的作用，但是隨著我國現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型帶來的矛盾集聚，協(xié)商民主現(xiàn)行體制中的各種制度在應對公共問題的過程中仍然暴露出一些明顯的缺陷和問題，這也在一定程度上制約了公民參與社會的發(fā)展。

（一）制度設計重自上而下約束制約公民參與

我國現(xiàn)有具備協(xié)商民主功能的大多數(shù)制度主要是以自上而下的約束為主，缺乏對橫向主體間的約束。表現(xiàn)為以政府為主體，缺乏對社會力量的關注。協(xié)商民主更多依賴自上而下的權利極差解決問題，沒有充分發(fā)揮公眾組織在化解社會沖突方面的一些作用，自上而下的約束容易出現(xiàn)主導方操控協(xié)商民主的過程的行為，這種行為容易危及協(xié)商的真實性。具體表現(xiàn)為在協(xié)商過程中故意拉開領導與群眾之間的距離；或者是出現(xiàn)協(xié)商小問題，回避大問題的現(xiàn)象；或者是出現(xiàn)事先內(nèi)定議題或方案，事先暗中安排提問題的人，事先不發(fā)放材料，甚至壓縮公眾參與討論的時間等。這些現(xiàn)象在一定程度上都會制約公民參與的深度和廣度。

（二）制度供給規(guī)范性不足制約公民參與

制度的規(guī)范化要求制度具有剛性和長期性，特別是制度包含的內(nèi)容不因地方領導人的變更而改變、也不因領導人的好惡改變而改變。而我國有些地方的協(xié)商民主制度在這方面表現(xiàn)出明顯的隨意性。主要表現(xiàn)在：一是協(xié)商形式缺乏相應的法定地位。如有的地方的協(xié)商的內(nèi)容形式因地方領導人的去留或意見不同而存在或廢止，缺少穩(wěn)定性。二是協(xié)商的過程缺乏規(guī)范性。如協(xié)商的問題、多少法定人數(shù)提出來的意見才能提交會議討論，特別是在基層，現(xiàn)有的程序基本上是在公眾討論后，直接由基層的領導班子集體討論一下然后就決定了，缺少明確的制度規(guī)范。三是協(xié)商的結果缺乏規(guī)范性。特別是當政府的預定方案與公眾的傾向性意見發(fā)生明顯沖突時，政府對協(xié)商后的意見的處理程序等相關方面都缺乏明確的規(guī)定。

（三）監(jiān)督制度缺位制約公民參與

在我國，一些地方的基層協(xié)商民主制度缺乏普通公眾和人大對操控協(xié)商者的監(jiān)督，缺乏對協(xié)商民主過程和結果的監(jiān)督。使得協(xié)商民主的過程沒有充分體現(xiàn)出民主、公開、平等，甚至出現(xiàn)了操縱、決而不行、漠視民意等情況，使得協(xié)商民主沒有真正體現(xiàn)出實質(zhì)的民主。究其原因主要如下：一是在地方的協(xié)商民主制度中，特別是基層，法律并沒有明確授權任何機構或個人對協(xié)商民主的過程與結果進行監(jiān)督。二是在地方協(xié)商民主中，人大主要是對政府的組成人員進行監(jiān)督，缺少對參與協(xié)商的人員的監(jiān)督，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只能監(jiān)督鎮(zhèn)政府的組成人員，對懇談會的過程和結果以及其他人員沒有監(jiān)督權。三是公眾只有參與協(xié)商的權利，沒有監(jiān)督協(xié)商結果議而不決的權利。所以，監(jiān)督制度的缺位一定程度上打擊了公民參與的積極性，制約了公民的有序參與。

（四）信息公開不充分制約公民參與

信息公開是民主協(xié)商必不可少的環(huán)節(jié)，也是確保公民的知情權的重要渠道。信息時代，雖然政府能掌握大量的信息，但不意味著政府就擁有了信息權力，如果政府壟斷信息、封鎖信息，那么政府在處理群體性事件或者是突發(fā)事件的時候，不易取得公眾的理解和支持而陷入被動的局面。特別是在民主協(xié)商的過程中，一方面由于公眾了解信息的渠道相對多元化，更需要政府及時傳播真實的信息，讓公眾能夠在第一時間了解到真實的信息。另一方面，由于受到文化因素的制約和網(wǎng)絡信息量大增的影響，部分公眾極易受到錯誤信息的誤導，存在被別有用心的人的利用的風險。信息的不透明，不利于公眾更加理性的解決問題，不利于和諧政府與公眾之間的關系。政府與公眾不和諧的關系一定程度上會制約公民參與。

三、彰顯公民參與的地方協(xié)商民主的制度設計

用制度來保障公共決策訴諸公共領域和公共討論，暢通不同公民政治參與的渠道，為公民的有序參與提供制度平臺，有利于培育公民精神，公民精神的培育，反過來又會助推協(xié)商民主制度的發(fā)展。因此，要在充分發(fā)揮現(xiàn)有制度作用的基礎上，從協(xié)商民主的文化、主體、程序、空間和實體五個維度，設計完善、協(xié)調(diào)、縱橫交織的協(xié)商民主制度體系。

（一）協(xié)商文化：協(xié)商民主制的文化之維

文化是一項制度的靈魂，良好的制度設計必須以正確的文化為先導。我國在發(fā)揮協(xié)商民主作用的過程中應該重視培育協(xié)商文化，營造良好的協(xié)商文化氛圍，培育公眾的民主意識與協(xié)商作風，凝聚更多力量平等地參與協(xié)商。一是建構“真”協(xié)商的文化。“真”協(xié)商主要是指提倡協(xié)商過程的真實性，體現(xiàn)的是自由、不受支配的協(xié)商而不是操縱、壓迫與形式主義。要實現(xiàn)協(xié)商過程的真實性，要嚴守“以人為本”的理念，必須用制度去規(guī)范協(xié)商議題的產(chǎn)生、規(guī)范協(xié)商的過程、厲行對協(xié)商的監(jiān)督、問責協(xié)商結果的執(zhí)行等，并把“公主為民、公開透明、公平利民”作為價值追求。二是建構“善”協(xié)商的文化?！吧啤眳f(xié)商是指參與協(xié)商的公眾尊重別人的觀點，充分表達自己的訴求，并且理性地分析各方的意見，最終達到共識。要達此目的，要在大力倡導在承認不同的前提下，擴大公眾之間的共識，以追求公共利益為目標，重視協(xié)商、崇尚協(xié)商、積極參與協(xié)商，熟悉協(xié)商，學會協(xié)商，并做到自重自律、平等待人。

（二）多元公眾：協(xié)商民主的主體之維

任何一種制度設計都不能缺少主體，協(xié)商民主的主體是公眾。世界銀行發(fā)展報告《變革世界中的政府》指出：幾乎在所有的社會中，有錢有勢者的需要和偏好在官方的目標中得到優(yōu)先考慮和充分體現(xiàn)，但是對于窮人和處于社會邊緣的人們以及其他影響力弱小的集團來說，即便他們最應當從中受益，但也很少能從公共政策和服務中受益。［3］這個殘酷的事實表明：不同力量的公眾在公共事務中所起的作用和所能獲取的公共資源是完全不同的。在參與主體力量極不平衡的今天，既要限制強勢主體的影響力，又要擴大弱勢主體的力量，才能實現(xiàn)力量的平衡，真正實現(xiàn)不同主體有序參與的目的。十八屆三中全會明確提出“要推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，這里的廣泛主要是指協(xié)商民主橫向主體的覆蓋范圍，也就是最大限度地吸引更廣泛的社會成員參與協(xié)商，特別是保證新的社會組織、新社會組織以及弱勢群體在協(xié)商民主過程中的代表性。政府要扶持非政府組織發(fā)展，壯大其實力，并保障他們的相對獨立性。要通過提高公民基本的認知能力、有效利用資源的能力、明確表達真實偏好的能力等提高公民參與公共生活的能力。而“多層”主要是指縱向的覆蓋層級，主要是指從中央到村的協(xié)商層級之間的有效配合。將“廣泛”與“多層”相結合，就是最大限度地吸納國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織和以及弱勢群體這些不同主體運用和拓寬民主渠道的作用，充分發(fā)揮協(xié)商民主的多元主體“智囊團”的作用。

（三）規(guī)范民主：協(xié)商民主制的程序之維

十八屆四中全會明確提出“制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障”，這給我們的協(xié)商民主制度設計提供了一個良好的方向。為實現(xiàn)協(xié)商民主的制度化，做好制度供給規(guī)范化要求做到：一是建立獨立的協(xié)商機構。應在人大和政協(xié)中專門建立協(xié)商咨詢委員會，啟動、主持民主協(xié)商會議。二是確定協(xié)商人員、議題、形式、范圍、過程、責任等。首先需要對參加協(xié)商人員的條件、產(chǎn)生方式以及構成作具體規(guī)定。其次需要對議題的界定、議題提出的權力主體、議題接納的義務主體、議題提出與處理的時效等做出制度性規(guī)定，避免協(xié)商議題的不確定性、協(xié)商范圍的隨意性。再次需要明確政協(xié)全體會議、常委會議、專題協(xié)商等會議的啟動、時間、議程安排、會議機制并形成制度化的規(guī)定。并對基層新型的協(xié)商民主形式通過文件或者法規(guī)的形式進行規(guī)范。三是協(xié)商制度法制化。法制化是政治體制改革的重要一環(huán)。有必要根據(jù)憲法精神制定一部公民有序參與組織法，把有關政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的性質(zhì)、作用、內(nèi)容、形式、程序等重要規(guī)定上升為法律，使公民參與的工作不僅具有政策依據(jù)，而且具有法律依據(jù)。

（四）監(jiān)督民主：協(xié)商民主制的空間之維

強化協(xié)商民主的監(jiān)督功能對于實現(xiàn)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化，對于協(xié)商民主制度的建設具有特殊的意義。強化監(jiān)督功能須做到：一是完善監(jiān)督的立法機制。賦予基層民主監(jiān)督的法律地位，特別是對于一些新興的民主監(jiān)督形式如民主懇談會、社區(qū)協(xié)調(diào)會等各類監(jiān)督的性質(zhì)、內(nèi)容、形式、程序等作出明確規(guī)范，確保公民對協(xié)商的過程和結果進行監(jiān)督的監(jiān)督權。二是健全民主審議制。即健全人事的民主審議制、政府考核的民主審議制和政府立法行為審議制。健全人事的民主審議制主要是指在政府的組成人員任職之前召開民主協(xié)商大會，協(xié)商大會的投票結果成為是否向人大提名的最后依據(jù)。健全政府考核的民主審議制主要是指即定期舉行政府行政工作民主評議會，對行政過程與結果進行民主評議，并對于民主評議較低的部門必須要進行整改。健全政府立法行為的民主審議制主要是指政府機關在制定部門規(guī)章前必須經(jīng)過廣泛的咨詢或聽證并形成草案，然后遞交給民主協(xié)商會審議，獲得通過后，政府才頒布實施相應的部門規(guī)章。三是完善監(jiān)督體系的問責機制。將民主監(jiān)督的結果納入政府的績效考核當中，重視民主監(jiān)督作用的發(fā)揮，把新興的媒體問責與傳統(tǒng)的紀委問責結合起來，形成對行政權力強大的制約。

（五）公開民主：協(xié)商民主制的實體之維

政府通過暢通的信息渠道主動將一些公共事務的內(nèi)容、協(xié)商的過程等公開。而且公開的渠道要多元化、公開的形式要通俗易懂，特別是要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的作用，實施網(wǎng)絡問政，以保證公眾能夠及時獲取充分的信息。一是明確政府和公民在信息公開中的角色定位。政府應作為中介人、傾聽者、調(diào)停者和裁判員，廣發(fā)征集民意，實現(xiàn)與公民的有效互動，共同解決公共問題。公民要提高對公共事務的關注度，掌握獲取信息的新技能，切實保障自己的知情權。二是建立民主信息公開制度，健全信息公開渠道，提高公民參與的透明度。構建政協(xié)與人大的互動暢通機制，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、廣播、電視、報刊、手機短信等渠道及時、主動地搜集、發(fā)現(xiàn)并澄清涉及本單位行政職責范圍內(nèi)的虛假或不完整信息；政府信息的發(fā)布由以往的“單方灌輸”向與民眾的“多方互動”轉(zhuǎn)變；改變以往單純的宣傳靜態(tài)的政策、法律法規(guī)和協(xié)商結果，而是充分利用網(wǎng)上訪談、網(wǎng)上議事廳、網(wǎng)上征詢意見等方式與公眾進行互動協(xié)商。這樣，政府與公民之間真實的關系因為透明度的放大也才會更加和諧。

從社會實踐層面上講，新形勢下地方確保公民參與的協(xié)商民主制度實行的方式以及實現(xiàn)的范圍都非常廣泛，如包括各種聽證會、咨詢會、民主懇談會、社區(qū)協(xié)調(diào)會、互聯(lián)網(wǎng)上政府與群眾的對話與交流等等，通過社會公眾與政府間的社會協(xié)商，實現(xiàn)制度化過程逐步由不規(guī)范發(fā)展到規(guī)范、由不健全發(fā)展到健全、由非正式發(fā)展到正式，提升協(xié)商民主制度的規(guī)范性、科學性和可操作性。［4］因此，需要通過對協(xié)商民主進行具體的制度設計、不斷完善公民參與政府協(xié)商的渠道，通過將協(xié)商民主制度以法律、法規(guī)的形式固定和規(guī)范下來，使公民參與逐步實現(xiàn)制度化、法制化、程序化和規(guī)范化，使協(xié)商民主成為公民在參與政治決策過程中更加科學合理的必要程序，更具操作性，真正實現(xiàn)實質(zhì)的民主，而不是形式民主，真正確保公民的有序參與。

［1］新華網(wǎng)，中共中央關于深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/2013 -11/15/c.

［2］陳家剛：協(xié)商民主：概念要素與價值［J］.中共天津市委黨校學報，2005，（3）.

［3］世界銀行：變革世界中的政府［R］.北京：中國財政與經(jīng)濟出版社，1997：110.

［4］鐘曉渝：發(fā)展協(xié)商民主的關鍵是制度化、規(guī)范化和程序化［J］.團結，（6）.

（責任編輯：朱小寶）

D621

A

1009 -2293（2015）03 -0036 -04

曾土花，中共賀州市委黨校教師。

【DOI】10.3969/j.issn.1009 -2293.2015.03.011