任 蘭

(中共蚌埠市委黨校，安徽蚌埠233044)

切實(shí)推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展是治國理政的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。繼黨的十八大提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”之后，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主作出全面部署，十八屆四中全會(huì)再一次重申協(xié)商民主廣泛、多層、制度化的發(fā)展要求。在慶祝人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)、慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記分別發(fā)表了重要講話，對(duì)選舉民主、協(xié)商民主作了深刻闡述。2014年12月29日，中共中央政治局會(huì)議審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，就加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)作出了總體部署和頂層設(shè)計(jì)。至此，發(fā)展中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主已進(jìn)入全面實(shí)施階段。

新形勢(shì)下，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展目標(biāo)，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步加快推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)，開展工作創(chuàng)新、豐富民主形式、暢通民主渠道，真正把協(xié)商民主落到實(shí)處。課題組以安徽省蚌埠市為例，對(duì)其協(xié)商民主發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行跟蹤調(diào)研，通過走訪、問卷等調(diào)查形式，對(duì)干部群眾協(xié)商民主意識(shí)進(jìn)行了解，研究分析了蚌埠協(xié)商民主發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)障礙，結(jié)合中央政策精神，研究改革落實(shí)方案，力求為地方推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展提供參考。

一、地方協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展中存在的短板

(一)協(xié)商民主開展范圍不廣

中央對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主提出廣泛、多層、制度化的發(fā)展要求，協(xié)商民主包括立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商五大協(xié)商。目前蚌埠市協(xié)商民主范圍還較為單一，主要開展的是民主協(xié)商、參政協(xié)商，以及黨委政府在新常態(tài)下提出的重大決策協(xié)商。雖然市政協(xié)在協(xié)商民主方面進(jìn)行了制度化的創(chuàng)新，發(fā)揮著重要渠道作用，市委市政府也制定了協(xié)商民主的規(guī)程或意見，但立法協(xié)商、社會(huì)協(xié)商還未有序開展。調(diào)查中，認(rèn)為人大的立法協(xié)商能有力地推動(dòng)中國民主發(fā)展的占36．4%，分別高于行政協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、政黨協(xié)商及社會(huì)協(xié)商14、24、8和22個(gè)百分點(diǎn)，而蚌埠市人大長期以來沒有開展過立法工作，無法滿足與群眾強(qiáng)烈的立法協(xié)商需求。而社會(huì)協(xié)商需要社會(huì)組織、人民團(tuán)體及基層組織的參與，但皆因能力、體制、觀念等各種約束，協(xié)商工作很難開展。調(diào)查中，認(rèn)為公民參與民主的能力不強(qiáng)是發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主阻力的占63．2%，理論儲(chǔ)備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足形成阻力的占41．6%，官本位和權(quán)力至上的價(jià)值觀構(gòu)成阻力的占38．5%，現(xiàn)行政治體制形成的桎梏占22．5%。這說明人們對(duì)協(xié)商民主開展條件心存疑慮。目前，在縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一些協(xié)商實(shí)踐，但由于平臺(tái)單一、規(guī)范匱乏，協(xié)商民主隨意性較大。加之有的領(lǐng)導(dǎo)有家長制作風(fēng)，容不下不同意見，對(duì)協(xié)商民主輕而視之，參與協(xié)商的主體就容易產(chǎn)生“多一事不如少一事”的心理，對(duì)協(xié)商工作只能被動(dòng)應(yīng)付、敷衍塞責(zé)，協(xié)商成果不佳。地方政府，尤其是縣、鄉(xiāng)基層政府，決策協(xié)商機(jī)制不健全，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府為了化解矛盾、完成工作，愿意協(xié)商，但由于缺乏制度安排和經(jīng)費(fèi)保障，無法開展協(xié)商，協(xié)商民主難以付諸實(shí)踐。

(二)協(xié)商民主的制度化、程序化水平不高

協(xié)商民主要想得到長期發(fā)展，必須實(shí)現(xiàn)制度化。調(diào)查中86．6%人的支持發(fā)展協(xié)商民主要以制度建設(shè)為根本。蚌埠當(dāng)前的協(xié)商制度較為原則，適用范圍相對(duì)有限，在推進(jìn)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化發(fā)展方面還顯不足。尤其到縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，仍缺乏實(shí)質(zhì)性的規(guī)范，仍然存在政府想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商，想?yún)f(xié)商什么就協(xié)商什么，想在什么范圍協(xié)商就在什么范圍協(xié)商的現(xiàn)象。協(xié)商存在隨意性和形式化問題。協(xié)商效果主要依賴相關(guān)部門協(xié)商意識(shí)強(qiáng)弱和基層領(lǐng)導(dǎo)(如政協(xié)領(lǐng)導(dǎo))個(gè)人在本地區(qū)的影響力。從縣區(qū)級(jí)政協(xié)協(xié)商民主的情況來看，在協(xié)商過程中缺少充分的對(duì)話、討論、交流，有時(shí)礙于情面較難發(fā)表不同意見甚至反對(duì)意見。協(xié)商形式比較呆板，不夠活躍，往往僅限于人民政協(xié)范圍內(nèi)的會(huì)議協(xié)商，有時(shí)變成政協(xié)“唱獨(dú)角戲”。對(duì)協(xié)商意見辦理和協(xié)商結(jié)果反饋缺乏應(yīng)有的保障機(jī)制，存在依靠政協(xié)主席的威信加以推進(jìn)的現(xiàn)象，有時(shí)不了了之或領(lǐng)導(dǎo)一批了之，協(xié)商意見與建議得不到及時(shí)有效采納。由于制度不明晰，一些領(lǐng)導(dǎo)干部還把列席、出席會(huì)議看作協(xié)商，甚至以通報(bào)代替協(xié)商，有的以個(gè)別問題交流代替重大問題協(xié)商。調(diào)查中，認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)政黨協(xié)商民主制度化建構(gòu)的達(dá)67．1%，加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)協(xié)商民主制度化建構(gòu)的達(dá)58%，加強(qiáng)國家行政機(jī)關(guān)協(xié)商民主制度化建構(gòu)的達(dá)58．4%，加強(qiáng)社會(huì)基層協(xié)商民主制度化建構(gòu)的達(dá)54．1%，加強(qiáng)大眾網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主制度化建構(gòu)的達(dá)41．6%，這表明人們對(duì)協(xié)商民主開展制度化的強(qiáng)烈期盼。

(三)基層協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商開展不足

基層是各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)、各種社會(huì)矛盾的集聚點(diǎn)，這在客觀上要求完善民主協(xié)商機(jī)制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)或通過人民團(tuán)體、社會(huì)組織建立民主協(xié)商平臺(tái)，表達(dá)群眾利益訴求，反映群眾政治主張。蚌埠市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及人民團(tuán)體協(xié)商民主活動(dòng)開展得較少，即使開展協(xié)商，也存在許多問題和不足。在街道和社區(qū)和企事業(yè)單位工作中，渠道比較單一，形式不多，一些信息化的協(xié)商渠道群眾或者不了解，不熟悉，不會(huì)用，用起來不方便或者難以對(duì)決策形成影響，導(dǎo)致群眾的協(xié)商需求不足。調(diào)查中，對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主完全了解的僅占4．3%，體驗(yàn)不足影響了人們對(duì)協(xié)商民主的關(guān)注。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村的協(xié)商中，受村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足的約束，開展協(xié)商民主無經(jīng)費(fèi)支持，缺乏利益平衡的協(xié)商事項(xiàng)，干部有協(xié)商意愿，卻無協(xié)商的必要條件，有些村僅限于一事一議聽取代表意見，或是在處理棘手問題時(shí)，才把協(xié)商民主當(dāng)作征詢意見、接受監(jiān)督、減少矛盾的機(jī)會(huì)和手段。協(xié)商開展非常有限。在程序缺失、經(jīng)費(fèi)保障不足、制度細(xì)化程度不高的情況下，對(duì)“重要”、“重大”問題不同主體理解和執(zhí)行存在差異，難以確保協(xié)商質(zhì)量。加之決策權(quán)力主要集中在上級(jí)黨委和政府手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道只有執(zhí)行權(quán)，人民團(tuán)體、社會(huì)組織的協(xié)商條件尚不具備，多元化的社會(huì)利益表達(dá)與綜合仍然無法由社會(huì)結(jié)構(gòu)承擔(dān)。即使參與建議的公民也是各行各業(yè)的精英人物，多數(shù)普通公民或是間接參與或被動(dòng)接受，缺乏協(xié)商實(shí)踐。

二、影響地方協(xié)商民主發(fā)展的因素分析

(一)協(xié)商主體存在平等性危機(jī)

平等性是協(xié)商民主的核心要素和重要理論內(nèi)涵之一。從各地實(shí)踐看，凡是有實(shí)效的，共同之處就是讓所有參與協(xié)商的人意見充分表達(dá)，觀點(diǎn)充分辯論，矛盾充分暴露。黨委政府作為組織協(xié)調(diào)者，以中立平等的姿態(tài)，聽取各方面的意見和批評(píng)。我國的歷史和現(xiàn)實(shí)國情決定了共產(chǎn)黨執(zhí)政和政府主導(dǎo)社會(huì)的模式，協(xié)商民主中，執(zhí)政黨始終會(huì)處于主導(dǎo)地位，政府部門也在協(xié)商對(duì)話的過程中掌握主導(dǎo)權(quán)。這就導(dǎo)致了我國協(xié)商民主的各個(gè)主體地位懸殊大、權(quán)力配置不平衡，信息掌握不對(duì)等，主體與主體之間制約機(jī)制有限甚至匱乏，協(xié)商民主的平等性前提難以確立。

地方協(xié)商組織主要有地方黨委、政府、人大、政協(xié)，還有民主黨派、人民團(tuán)體、基層社會(huì)自治組織等。其中，黨委政府掌握著公共權(quán)力，主導(dǎo)著地方發(fā)展，是進(jìn)行決策的主體。從理論上說，政協(xié)是地方協(xié)商的主渠道，但事實(shí)上從屬于地方黨政組織。民主黨派是參政黨，承擔(dān)著決策協(xié)商、權(quán)力監(jiān)督、獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策等涉及政權(quán)運(yùn)作的重要任務(wù)，但由于是合作黨，要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，缺乏政治上的權(quán)力制衡，因此其參與協(xié)商民主的深度往往取決于地方領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)協(xié)商議事的態(tài)度。如地方領(lǐng)導(dǎo)具有開闊的胸襟、平等的心態(tài)、民主的作風(fēng)，協(xié)商民主就能較好發(fā)展，否則，政黨協(xié)商就易流于形式。而作為基層協(xié)商、社會(huì)協(xié)商，其權(quán)力及信息的不對(duì)等也使協(xié)商民主很難開展?；鶎咏M織、人民團(tuán)體和社會(huì)組織，盡管具有一定法律上的獨(dú)立性，但人、財(cái)、物沒有完全獨(dú)立，權(quán)力配置不對(duì)等，常常要執(zhí)行上級(jí)黨委政府下達(dá)的工作任務(wù)，雙方關(guān)系具有行政化色彩，無法實(shí)現(xiàn)平等談判，難以開展平等協(xié)商。農(nóng)村自治組織雖具有自治性，但能力有限，也難以為民眾利益與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行談判溝通。普通農(nóng)民信息閉塞、能力不足，其利益受到侵害，更難以表達(dá)訴求，更談不上與地方黨委、地方政府進(jìn)行對(duì)話。即使組織村民大會(huì)，民眾的話語與意見也難以聚合。

(二)協(xié)商民主內(nèi)容不夠細(xì)化

蚌埠市出臺(tái)的一些協(xié)商制度在表述上較為原則，缺乏細(xì)節(jié)支撐，操作性不強(qiáng)。地方協(xié)商民主其主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大舉措、重大工程，也包括關(guān)系人民群眾切身利益的重大決策及其調(diào)整、事關(guān)人民群眾生產(chǎn)生活的重要政策的出臺(tái)和修訂，如教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、物價(jià)、房價(jià)等各類民生問題，這些問題如不具體細(xì)化，不采用分類列舉的方式加以明確，很難操作執(zhí)行。

另外蚌埠市協(xié)商民主相關(guān)文件還缺乏完善的執(zhí)行程序。發(fā)展協(xié)商民主，必須設(shè)定類似生產(chǎn)線式的規(guī)范程序，對(duì)協(xié)商議題的提出和確立、協(xié)商活動(dòng)的安排和準(zhǔn)備、協(xié)商過程的步驟和要求、協(xié)商意見的整理和報(bào)送、協(xié)商結(jié)果的反饋和運(yùn)用等操作環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范和細(xì)化。尤其市級(jí)及市級(jí)以下組織，迫切需要結(jié)合本地實(shí)際，抓好貫徹落實(shí)，這就要求制度要更加具體細(xì)化，便于參照?qǐng)?zhí)行，但現(xiàn)有文件尚未明確。協(xié)商民主是否開展，成果能否落實(shí)更多的還是依靠領(lǐng)導(dǎo)的觀念和威信加以推進(jìn)，有時(shí)不了了之或領(lǐng)導(dǎo)一批了之，協(xié)商意見與建議得不到及時(shí)有效采納。

(三)基層協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商缺乏理念、制度和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

目前，我國多元化的社會(huì)利益表達(dá)與綜合還未形成常態(tài)，權(quán)力集中的決策機(jī)制使一些黨員干部習(xí)慣于自己拍板做決定，認(rèn)為協(xié)商沒必要，降低效率，節(jié)外生枝。另外，公民也缺乏參與積極性。在鄉(xiāng)村協(xié)商民主實(shí)踐中，農(nóng)民考慮自身利益，在鄉(xiāng)村活動(dòng)中存在普遍的政治冷漠心理，如沒有費(fèi)用給付，則不愿參與公共事務(wù)討論。另外，鄉(xiāng)村協(xié)商需要包括人力、物力、財(cái)力等多方面的費(fèi)用，如浙江溫嶺的民主懇談會(huì)組織一次的費(fèi)用少則數(shù)千元，多則上萬元，而位于不發(fā)達(dá)地區(qū)的蚌埠市，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村無力提供經(jīng)費(fèi)保障，協(xié)商民主開展起來舉步維艱。而人民團(tuán)體協(xié)商由于在協(xié)商主體、程序、協(xié)商議題設(shè)置等，還沒有制度和程序規(guī)范，使得一些人民團(tuán)體只得對(duì)協(xié)商民主觀望等待。在社會(huì)組織協(xié)商方面，一些黨政干部認(rèn)識(shí)不到位，存在不知、不愿、不會(huì)的問題，要么是不愿意給社會(huì)組織參與協(xié)商民主的空間和機(jī)會(huì)，要么是不知道通過什么渠道、采取什么樣的方式進(jìn)行規(guī)范運(yùn)作。目前，蚌埠市各級(jí)政府及其工作部門未普遍建立與社會(huì)組織的對(duì)口協(xié)商機(jī)制，社會(huì)組織反映訴求、意見找不到正式的渠道和機(jī)制。當(dāng)然，不少社會(huì)組織缺乏職業(yè)化、專業(yè)化領(lǐng)軍人才，參與協(xié)商民主的意識(shí)和能力不足也是地方重視不夠的一個(gè)重要原因。

三、確立重點(diǎn)，分類發(fā)展好地方協(xié)商民主

中共中央政治局審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中提出，要繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、基層協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商，逐步探索社會(huì)組織協(xié)商。十八屆三中全會(huì)提出要發(fā)展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商。社會(huì)主義協(xié)商民主體系是多層次、多主體、多領(lǐng)域的完整體系。大體劃分一下，可以分為制度層面的協(xié)商民主和非制度化層面的協(xié)商民主兩類，其發(fā)展內(nèi)容及實(shí)踐形式都有著較大的差異。一些層面成功的協(xié)商民主制度、經(jīng)驗(yàn)，另一個(gè)層面往往無法復(fù)制。所以，各地在協(xié)商民主的發(fā)展上應(yīng)根據(jù)本地情況，找到重點(diǎn)，分類實(shí)施，針對(duì)不同的協(xié)商需要采取針對(duì)性的發(fā)展策略。

(一)重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商制度及機(jī)制建設(shè)

政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商屬于制度層面的協(xié)商，對(duì)協(xié)商民主發(fā)展起決定性作用。當(dāng)前，發(fā)展協(xié)商民主亟須加強(qiáng)制度或機(jī)制上的“硬約束”，把“協(xié)商于決策之前和決策之中”的重要原則具體化、規(guī)范化、制度化，加強(qiáng)程序設(shè)計(jì)。

1．統(tǒng)一制定實(shí)施年度協(xié)商計(jì)劃。應(yīng)由黨委、政府、政協(xié)聯(lián)合制定并組織實(shí)施年度協(xié)商計(jì)劃，使協(xié)商活動(dòng)有“硬抓手”，為各主體有序開展協(xié)商民主提供統(tǒng)一的政策依據(jù)。通過黨委、政府、政協(xié)聯(lián)合發(fā)文形式，明確協(xié)商內(nèi)容、時(shí)間安排以及牽頭領(lǐng)導(dǎo)，確定承辦單位和參加人員，為協(xié)商準(zhǔn)備、協(xié)商成果報(bào)送、協(xié)商意見處理反饋和組織實(shí)施等提供政策支持。構(gòu)建計(jì)劃共同制定、課題共同確立、實(shí)施共同組織、人員共同參與、責(zé)任共同承擔(dān)的協(xié)商活動(dòng)格局，實(shí)現(xiàn)協(xié)商成果的無縫對(duì)接，快速轉(zhuǎn)化。

2．完善協(xié)商成果的采納、落實(shí)和反饋機(jī)制。完善協(xié)商成果的采納、落實(shí)反饋機(jī)制是中央對(duì)政黨協(xié)商、立法協(xié)商、行政協(xié)商及政協(xié)協(xié)商機(jī)制建設(shè)提出的一項(xiàng)重要要求?？梢酝ㄟ^以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)機(jī)制的完善。

一是明確反饋形式。將批示反饋、書面反饋、會(huì)議反饋、當(dāng)面交流、電話告知、網(wǎng)絡(luò)溝通等方式作為成果反饋形式。政協(xié)相關(guān)會(huì)議和民主黨派向黨委、政府提出的建議案、調(diào)研報(bào)告、視察通報(bào)、視察建議等，由黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)閱批或分管領(lǐng)導(dǎo)閱批，提出處理意見，并由有關(guān)部門辦理落實(shí);政協(xié)、民主黨派向黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)報(bào)送的社情民意信息，黨委、政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)及時(shí)閱批，并轉(zhuǎn)交相關(guān)部門參考;各承辦單位在時(shí)限內(nèi)要將落實(shí)情況以書面形式向黨委、政府、政協(xié)和民主黨派反饋。政協(xié)委員在政協(xié)全體會(huì)議上討論政府工作報(bào)告、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃報(bào)告、財(cái)政預(yù)決算報(bào)告、人民法院和人民檢察院工作報(bào)告時(shí)提出的意見和建議，政協(xié)收集整理后形成意見建議要綜述上報(bào)黨委、政府，黨委、政府及相關(guān)部門應(yīng)將吸納情況及時(shí)函告政協(xié)。政府主要領(lǐng)導(dǎo)或委托政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在政協(xié)全體會(huì)議期間要通報(bào)上年政協(xié)全會(huì)大會(huì)發(fā)言的辦理落實(shí)情況;在參加政協(xié)常委會(huì)議、主席會(huì)議、提案辦理會(huì)議或其他會(huì)議時(shí)，政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)部門負(fù)責(zé)人要就有關(guān)議題作表態(tài)性發(fā)言;政府分管領(lǐng)導(dǎo)每年要在政協(xié)常委會(huì)議上通報(bào)一次提案辦理工作情況以及政協(xié)其他履職成果辦理落實(shí)情況;政協(xié)全體會(huì)議組織委員大會(huì)發(fā)言，黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人應(yīng)到會(huì)聽取委員意見建議，必要時(shí)可就一些意見建議現(xiàn)場(chǎng)答復(fù)。各承辦單位對(duì)辦理落實(shí)情況，也可采取當(dāng)面交流、電話告知、網(wǎng)絡(luò)溝通等多種方式反饋。

二是加強(qiáng)督辦。黨委、政府辦公室應(yīng)及時(shí)將領(lǐng)導(dǎo)批示意見和辦理情況向政協(xié)、民主黨派書面反饋，并督促有關(guān)部門辦理落實(shí)。黨委、政府有關(guān)部門的落實(shí)反饋意見必須翔實(shí)，不僅要包括成果的采納落實(shí)情況，而且要說明暫時(shí)未采納、今后要采納以及不采納的情況，并注明理由。

三是建立聯(lián)系制度。建立由黨委牽頭的人大、政府、政協(xié)、民主黨派的聯(lián)席會(huì)議制度，黨委、人大、政府、政協(xié)、民主黨派每年召開1至2次聯(lián)席會(huì)議，研究協(xié)調(diào)提案、建議等有關(guān)議題。暢通黨委、政府及其職能部門與政協(xié)、民主黨派的文件、信息交流渠道。黨委要通過政協(xié)組織密切與各民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士和人民團(tuán)體的聯(lián)系，加強(qiáng)與政協(xié)專門委員會(huì)的對(duì)口聯(lián)系，互通情況，建立協(xié)商議政、咨政議事、咨詢服務(wù)的合作共事機(jī)制。

3．建立健全決策咨詢制度。通常來說，決策咨詢機(jī)制應(yīng)包括機(jī)構(gòu)、制度和程序等方面的內(nèi)容。

一是成立決策咨詢聯(lián)絡(luò)網(wǎng)。將現(xiàn)有的社科聯(lián)、黨校等咨詢機(jī)構(gòu)、顧問組織的智力資源進(jìn)行整合，成立決策咨詢機(jī)構(gòu)或顧問組織聯(lián)絡(luò)網(wǎng)，形成統(tǒng)一信息渠道、統(tǒng)一聯(lián)系管理、資源共享、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、便捷高效的政府決策咨詢工作機(jī)制。

二是集中各方面的智力資源，建立專家?guī)臁母鞔髮Ｔ盒?、科研院所，以及全國的專家中，選擇確定專家入庫。專家?guī)鞂?shí)行動(dòng)態(tài)管理，隨時(shí)根據(jù)專家變動(dòng)情況，進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充。

三是加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)與專家之間的雙向交流。決策咨詢智力支撐體系建成后，要隨時(shí)向?qū)＜彝▓?bào)蚌埠市立法規(guī)劃、重點(diǎn)工作、中長期規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)和群眾關(guān)注的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題;要隨時(shí)把專家提出的決策咨詢建議提供給黨委及政府領(lǐng)導(dǎo)，使專家建議一站直達(dá);要及時(shí)將建議采納情況向?qū)＜冶救?、所在單位、專家?guī)焖袑＜液吐?lián)絡(luò)網(wǎng)各咨詢機(jī)構(gòu)通報(bào)。

4．建立社會(huì)公眾廣泛參與機(jī)制?？赏ㄟ^優(yōu)化現(xiàn)有制度、增加程序規(guī)范等方式加強(qiáng)并引導(dǎo)好社會(huì)公眾參與民主生活。

一是落實(shí)信息公開制度。政府應(yīng)在自身獲取或形成信息的第一時(shí)間向公眾公開該信息，可以通過公報(bào)、政府網(wǎng)站、報(bào)刊、廣播、電視、電子信息屏、信息公告欄、公共查閱室、資料索取點(diǎn)、服務(wù)指南、公告通告等方式，也可以通過新聞發(fā)布會(huì)、政務(wù)信息公開熱線以及政府行政文件查閱中心、檔案館等綜合方式。政府應(yīng)盡量集中一次性公開信息。

二是完善聽證制度。合理定位決策聽證的適用范圍，即在決策方案存在較大爭議時(shí)適用。聽證時(shí)要讓公眾展開充分的陳述與辯論;決策方案草案、制定決策的背景資料、前期調(diào)研所作的成本效益分析、決策社會(huì)影響評(píng)估報(bào)告、公眾意見采納情況和理由都應(yīng)向社會(huì)公開;取消聽證代表制度，允許公民自由報(bào)名。建立公眾意見反饋機(jī)制，決策部門應(yīng)當(dāng)將決策是否采納公眾意見及理由反饋給聽證參加人和公眾。

三是建立信息交互平臺(tái)。實(shí)行開放會(huì)議制度，政府會(huì)議要邀請(qǐng)相關(guān)專家現(xiàn)場(chǎng)陳述意見，也可邀請(qǐng)公眾參加旁聽;實(shí)行網(wǎng)絡(luò)直播或網(wǎng)上新聞發(fā)布，即將政府會(huì)議在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行直播，或行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人召開網(wǎng)上新聞發(fā)布會(huì);建立重大決策公開平臺(tái)，圖書館設(shè)立重大決策事項(xiàng)征求意見點(diǎn)，在黨務(wù)政務(wù)網(wǎng)開設(shè)新聞發(fā)布欄目。

四是建立公眾參與的問責(zé)制度。把對(duì)公眾參與權(quán)利的維護(hù)情況納入當(dāng)年干部績效考核和干部任用的重要內(nèi)容，對(duì)切實(shí)維護(hù)公眾參與權(quán)利、創(chuàng)造性開展公眾參與活動(dòng)的干部給予表彰與嘉獎(jiǎng)，對(duì)執(zhí)行公眾參與制度不力的干部給予行政問責(zé)和相應(yīng)懲罰。

(二)加強(qiáng)基層協(xié)商民主規(guī)范化建設(shè)

1．設(shè)計(jì)并改進(jìn)基層協(xié)商治理的制度和程序。細(xì)化抽簽制度、主持人制度、參會(huì)人員隨機(jī)選拔制度、事先信息發(fā)布制度、問卷調(diào)查制度等。

2．創(chuàng)新基層協(xié)商治理的實(shí)踐載體和形式。通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及其他電子媒介，快速組織和吸收參與協(xié)商的人員，傳遞協(xié)商議題和議程等信息?？梢試L試在試點(diǎn)社區(qū)、鄉(xiāng)村建立健全例會(huì)制度，定期召開，主題可涉及社區(qū)管理、環(huán)境污染、公共衛(wèi)生和安全、基礎(chǔ)設(shè)施保障等。議題要廣泛收集、提前公告。開會(huì)時(shí)，與會(huì)者自由發(fā)言。會(huì)后，應(yīng)及時(shí)通過網(wǎng)站、書面通知等有效形式公布協(xié)商結(jié)果。協(xié)商過程由專人負(fù)責(zé)記錄?；鶎游瘑T會(huì)及時(shí)公布協(xié)商結(jié)果實(shí)施進(jìn)度，暫時(shí)無法解決的問題也應(yīng)公告說明。

3．應(yīng)由政府財(cái)政提供專項(xiàng)資金用于基層協(xié)商治理。要整合各級(jí)財(cái)政，治理資金不要全由縣區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政承擔(dān)。建立政府購買社會(huì)服務(wù)機(jī)制。要整合社會(huì)資源，建立政府主導(dǎo)下的社會(huì)公益資源供需對(duì)接平臺(tái)，以政策、資金鼓勵(lì)和支持各類社會(huì)服務(wù)組織開展符合城鄉(xiāng)居民需要的微公益活動(dòng)。

4．建立企事業(yè)單位協(xié)商機(jī)制。健全政府、企事業(yè)單位、工會(huì)三方協(xié)商機(jī)制，強(qiáng)化職工代表大會(huì)審議、評(píng)議、監(jiān)督職能。加強(qiáng)管理人員與職工代表的互動(dòng)交流，發(fā)展民主對(duì)話會(huì)、民主懇談會(huì)、民主質(zhì)詢會(huì)、民主議事會(huì)等協(xié)商形式。完善投票式協(xié)商，開展專題式協(xié)商，豐富個(gè)體式協(xié)商，推進(jìn)群體式協(xié)商。

(三)做好立法協(xié)商的制度準(zhǔn)備

1．建立人民政協(xié)參與地方立法的協(xié)商機(jī)制?？梢酝ㄟ^以下幾個(gè)方面進(jìn)行架構(gòu):

一是建立聯(lián)席會(huì)議制度。每年召開1至2次立法協(xié)商聯(lián)席會(huì)議，主要征求通報(bào)年度立法項(xiàng)目建議、總結(jié)年度立法協(xié)商工作情況、溝通立法協(xié)商計(jì)劃及工作進(jìn)度、共同協(xié)商解決問題。

二是明確立法協(xié)商的內(nèi)容和形式。市人大在研究年度立法計(jì)劃時(shí)邀請(qǐng)政協(xié)參加，年度立法計(jì)劃擬定后抄送市政協(xié);人大在討論立法協(xié)商立法項(xiàng)目前，提前將地方性法規(guī)草案及其說明函告市政協(xié)。市政協(xié)通過各種形式征求委員意見后將意見反饋給市人大。

三是對(duì)開展重點(diǎn)立法協(xié)商的立法項(xiàng)目，市政協(xié)應(yīng)制定立法協(xié)商方案，建立立法協(xié)商小組，并在調(diào)研的基礎(chǔ)上召開立法協(xié)商座談會(huì)。對(duì)重點(diǎn)立法協(xié)商的立法項(xiàng)目，市政協(xié)可通過座談會(huì)或書面形式征求市政協(xié)委員意見，也可就立法項(xiàng)目中的個(gè)別或若干問題征求市政協(xié)委員意見。市人大采納市政協(xié)委員的意見建議情況要以書面形式反饋市政協(xié)。

2．建立公民參與立法機(jī)制。調(diào)查中，希望通過人大代表參與協(xié)商的比例達(dá)58．4%，高于通過其他渠道參與協(xié)商。因此，要完善人大代表聯(lián)系選民制度。代表在每次會(huì)議前廣泛征求人民群眾意見，對(duì)意見進(jìn)行分析和歸納，并可作為建議或議案提出。對(duì)人大代表聯(lián)系人民給予時(shí)間、方式、物質(zhì)等方面的保障。建立代表履職的約束激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督、考核、分工機(jī)制。

3．健全立法信息公開制度。建立負(fù)責(zé)立法信息公開的專門機(jī)構(gòu)。將立法項(xiàng)目、立法規(guī)劃、立法草案及其說明、立法議事過程及其記錄、公眾參與立法的意見及其反饋、公眾參與立法情況報(bào)告、審議結(jié)果等重要立法信息納入法定的立法信息公開范疇。確立意見說明反饋制度，立法主體依照法定的程序、方式與時(shí)限明確告知公眾其意見處理的情況及理由，就意見是否采納做出統(tǒng)一的說明和反饋。

4．完善立法聽證制度。在立法聽證中，立法聽證參加人一種是應(yīng)邀的與法案相關(guān)的機(jī)關(guān)、組織、團(tuán)體、公民等利害關(guān)系人以及有關(guān)專家等;另一種為自愿申請(qǐng)參加的人員。除了涉及國家安全、國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等必須采取秘密聽證方式的情況以外，聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行，允許公眾旁聽和媒體報(bào)道。聽證陳述人應(yīng)有平等的機(jī)會(huì)出席聽證會(huì)，并享有平等的發(fā)言權(quán)利。形成的聽證筆錄應(yīng)當(dāng)是立法者進(jìn)行立法決策的重要參考資料。

5．利用現(xiàn)代化技術(shù)手段拓寬參與渠道。通過網(wǎng)絡(luò)開展經(jīng)常性的征集活動(dòng)，建立立法項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫;創(chuàng)辦立法網(wǎng)站、設(shè)置立法網(wǎng)頁，可以就某項(xiàng)立法主題設(shè)置專門的專題主頁，供公眾查詢和發(fā)表意見向或公眾進(jìn)行專題實(shí)證問卷調(diào)查，以取得量化的分析數(shù)字。社會(huì)公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)快速、便捷地就法律草案、立法項(xiàng)目建議等提出意見和建議，可以針對(duì)公告的立法議題直接在公眾參與的電子信息系統(tǒng)內(nèi)發(fā)表意見、交換意見、進(jìn)行討論。此外，公民可以通過電子信箱、電話等電信技術(shù)和手段直接參加立法起草，或者把已經(jīng)形成的草案通過電子媒體交由公眾討論、修改甚至進(jìn)行預(yù)表決。

此外，立法調(diào)研、書面征求意見、公布法律草案征求意見、召開座談會(huì)、舉行論證會(huì)、聽證會(huì)、公開征集立法項(xiàng)目建議、委托起草法案、聘請(qǐng)立法顧問和立法研究員也是公民參與立法的現(xiàn)實(shí)路徑。

(四)開拓人民團(tuán)體、社會(huì)組織參與協(xié)商的方式與渠道

按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，剝離人民團(tuán)體的行政管理職能，增強(qiáng)社會(huì)管理和服務(wù)功能，走向政社分開，是人民團(tuán)體的發(fā)展趨勢(shì)。因此，人民團(tuán)體要明確自己紐帶和橋梁的定位，探索運(yùn)用行政管理的方式以外的方法推進(jìn)工作。要加強(qiáng)與所屬界別群眾的聯(lián)系與溝通，利用自身獨(dú)特的政治和組織優(yōu)勢(shì)，做好維護(hù)群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等方面的民主協(xié)商工作;通過民主溝通會(huì)、談心會(huì)、座談會(huì)、民主理財(cái)會(huì)、民主議事會(huì)等協(xié)商形式，協(xié)調(diào)群眾利益和關(guān)系等;通過建立讓群眾和相關(guān)利益方表達(dá)意見、協(xié)商討論的制度化平臺(tái)，暢通和拓寬民主協(xié)商渠道。

在探索社會(huì)組織協(xié)商過程中，最為緊迫的是開創(chuàng)社會(huì)組織參與協(xié)商的多樣化渠道，讓社會(huì)組織參與立法協(xié)商、決策協(xié)商，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)向政府部門提建議。引導(dǎo)社會(huì)組織積極參與社會(huì)公共事務(wù)治理，嘗試街道黨委+居委會(huì)+社區(qū)社會(huì)組織的基層治理模式，支持社會(huì)組織承擔(dān)協(xié)調(diào)群眾工作。另外，要大膽破除社會(huì)組織發(fā)展面臨的一些制度瓶頸，在注冊(cè)、運(yùn)行、資金、人才、技術(shù)等方面，給予法制化、制度化的規(guī)范和支持。