張 悅

(中共浙江省委黨校，杭州31112)

中共十八大以后，我國進(jìn)入大力反腐模式。目前我國反腐的矛頭集中于高層，而處于基層的村官干部群體，在管理鄉(xiāng)村事務(wù)過程中利用自己手中的自由裁量權(quán)、信息的不對稱、制度監(jiān)管的漏洞及政策實施的復(fù)雜性盜取國家財富。村官腐敗就像一顆毒瘤一樣極大地阻礙了城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，嚴(yán)重?fù)p壞黨和政府在農(nóng)民心中的形象，可謂千里之堤毀于蟻穴。

一、村官腐敗原因探析

據(jù)調(diào)查，2013年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處農(nóng)村基層黨員干部違紀(jì)違法案件8．3萬件，給予黨政紀(jì)處分或組織處理8．7萬人，貪污腐敗金額高達(dá)數(shù)千萬，村官的腐敗行為直接侵害了中國總?cè)丝?4．3%的廣大農(nóng)民的切身利益?？梢?，村官腐敗較之于高官腐敗，有過之而不及。然而，在既有外部監(jiān)管，又有內(nèi)部監(jiān)督的情況下，“小官巨貪”現(xiàn)象仍然屢見不鮮，筆者以為，探究其腐敗的內(nèi)在機(jī)理對整治農(nóng)村腐敗現(xiàn)象具有重要意義。

(一)村官權(quán)力缺乏有效的制約監(jiān)督

在推進(jìn)中國特色農(nóng)村基層民主建設(shè)過程中，村民自治制度發(fā)揮重要作用。但是，近年來村干部利用手中的自治權(quán)力貪污腐敗，給農(nóng)村社會帶來了極大的危害。一個至關(guān)重要的原因就是對村官權(quán)力缺乏有效性的制約，而不受制約的村官權(quán)力導(dǎo)致了絕對的村官腐敗。其實，在制約監(jiān)督村官權(quán)力方面，我國在很早以前就已形成縱向的國家權(quán)力制約監(jiān)督、橫向的村級權(quán)力之間制約監(jiān)督和村民制約監(jiān)督三種形式，但是，隨著政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化、社會的變遷，其弊端日益顯現(xiàn)。

1．國家權(quán)力制約監(jiān)督的失控。村民自治制度建立之前，制約村官權(quán)力的主要舉措是自上而下的上級制約。然而，在當(dāng)前村民自治的獨(dú)特背景下，縱向國家權(quán)力制約產(chǎn)生了其他后果。2010年《中華人民共和國村民委員會組織法》修訂案第二條規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。”第五條規(guī)定:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項?！庇纱丝梢钥闯?，在基層實行村民自治改變了人民公社時期的國家政權(quán)與農(nóng)村組織的關(guān)系，尤其是鄉(xiāng)政府與村委會之間的行政隸屬關(guān)系，將過去的那種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系改變?yōu)楝F(xiàn)在的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系［1］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能對村民自治的事務(wù)性工作提供指導(dǎo)，如計劃生育、換屆選舉等，很難對村集體資產(chǎn)的處置、招商引資等村務(wù)上進(jìn)行監(jiān)督，因而村級權(quán)力就缺乏了國家權(quán)力的制約。此外，基層法律法規(guī)及制度安排沒有落到實位，對村官權(quán)力的監(jiān)管出現(xiàn)了真空，權(quán)力運(yùn)行過程中監(jiān)督形同虛設(shè)，村官成了黨、政、法“三不管”干部。由此營造出來的“三不管”村官干部隊伍，成為中國“官員腐敗”系統(tǒng)的一個十分隱蔽的“終端”，甚至直接充當(dāng)更高級別官員腐敗的“源頭”。

2．村級權(quán)力組織內(nèi)部制約的失靈。村級權(quán)力組織內(nèi)部的制約是村級權(quán)力橫向制約的一種方式，通常表現(xiàn)為村務(wù)監(jiān)督委員會對村委會及村黨支部成員的制約監(jiān)督。但是，目前我國大部分的農(nóng)村地區(qū)的村級權(quán)力結(jié)構(gòu)在蘇聯(lián)模式的影響下，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)通常高度集中在一名或幾名村干部手中，即使存在村監(jiān)會這樣監(jiān)督村官權(quán)力的重要機(jī)構(gòu)，也因其成員的配備、監(jiān)督活動的組織與召開多在“村兩委”的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，致使其缺乏制約監(jiān)督的權(quán)威。此外，村監(jiān)會的監(jiān)督工作缺乏程序性和懲戒性的制度作為保障，致使村監(jiān)會的監(jiān)督活動具有較大的彈性，可依據(jù)組織成員主觀意愿有選擇地進(jìn)行監(jiān)督等問題。導(dǎo)致其對村干部制約的低效率，甚至無效率，最終成為流于形式的監(jiān)督工具。

3．村民制約監(jiān)督的失效。村民制約監(jiān)督主要是通過村民代表大會(特殊情況下也有村民個人)的監(jiān)督來實現(xiàn)，是維護(hù)村民自治、增加基層權(quán)力透明的保障。但是在村民自治過程中，村民代表大會缺乏明確的議事規(guī)則、章程及程序等制度上保障，現(xiàn)實中大多數(shù)村莊的村民代表大會除了選舉日召開之外，很少甚至幾乎不召開，與《村民委員會組織法》規(guī)定的權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位相差甚遠(yuǎn)。相比之下，村民對村官自下而上的監(jiān)督更是疲軟乏力，且高成本、高代價。當(dāng)村民的權(quán)利受到村官惡意侵犯時，不知道甚至是不敢運(yùn)用手中的權(quán)利制約村官，任由村官利用手中權(quán)力貪污腐敗、欺壓百姓。

(二)公共權(quán)力的特性

村官是從事基層公務(wù)的人員，法律上不屬于國家公務(wù)隊伍，卻因其手中的權(quán)力是由《村民委員會組織法》規(guī)定的，而且運(yùn)用的好壞直接關(guān)系到鄉(xiāng)村公共資源的分配、公平正義、基層民主。因而，在某種程度上村干部手里的權(quán)力可以看作是特殊的公共權(quán)力。縱觀當(dāng)前村官腐敗現(xiàn)狀，腐敗無不是與村官權(quán)力的運(yùn)作息息相關(guān)。阿克頓曾經(jīng)說過，“在所有使人腐化墮落和道德敗壞的因素中，權(quán)力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素”［2］。這句話道出了權(quán)力具有腐蝕人性的“功效”。因此，筆者認(rèn)為，弄清楚當(dāng)前村官腐敗的深層次原因應(yīng)該從公權(quán)力特性中找出能夠腐蝕掌權(quán)者人性，進(jìn)而促使其走上貪污腐敗道路的因素。

權(quán)力猶如一柄雙刃劍，運(yùn)用得當(dāng)則可以成為推動政治民主化、造福人民的強(qiáng)大力量;運(yùn)用不當(dāng)則可能會成為少數(shù)人謀取私利、侵犯人民利益，進(jìn)而成為阻礙民主政治發(fā)展的工具。在所有公權(quán)力特性中，能使權(quán)力行使者違背人民意愿、鋌而走險的是以下幾種因素在作祟:

1．腐蝕性。腐蝕性原意是指一種化學(xué)變化，在這里腐蝕性是指在權(quán)力的作用下，人性所發(fā)生的變化，意指人的腐化墮落和道德淪喪。權(quán)力本身作為一種稀缺資源而存在，能給掌權(quán)者帶來常人難以享有的榮譽(yù)和地位，因而對人具有本能的腐蝕和天然的誘惑作用［3］。尤其是近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，政府在農(nóng)村的財政投入也日年增加，農(nóng)村征地、拆遷在一些城中村以及城鄉(xiāng)接合部大規(guī)模的開展，這一切都給權(quán)力與金錢的“聯(lián)姻”提供了良好的契機(jī)。在金錢的催化下，村官很容易被權(quán)力所腐蝕，進(jìn)而誘發(fā)腐敗行為。

2．?dāng)U張性。擴(kuò)張性是指權(quán)力的擴(kuò)張傾向，正如孟氏所說，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止……”［4］154正是公權(quán)力的這種傾向，使得權(quán)力主體在行使權(quán)力過程中不斷的集中權(quán)力進(jìn)而為形成專斷的權(quán)力而不懈努力。然而，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，不受制約的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”［4］154。一定程度上講，目前，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，村民自治權(quán)力往往集中在村黨支部書記或村委會主任手中，其他成員及委員甚至村民群眾很難染指，結(jié)合上文的所述，村官權(quán)力不受制約是導(dǎo)致村官腐敗的主要原因，而權(quán)力的這種擴(kuò)張本性也是造成村官腐敗的原因之一。

3．可交換性。公權(quán)力的交換性主要體現(xiàn)在以下兩個方面:一方面，公共權(quán)力是外在于權(quán)力行使者的對象，是建立在一定的職位基礎(chǔ)上，一旦他與這一職位相分離，便不再擁有公共權(quán)力的行使權(quán)，而將這一權(quán)力交由其他人，這時掌權(quán)者可能會形成這樣一種觀念，“權(quán)力不用，過期作廢”，因此在任期內(nèi)利用手中職權(quán)謀利就在所難免;另一方面，掌權(quán)者為了達(dá)到自己的某些目的，將手中的權(quán)力作為一種資源與他人進(jìn)行交換，一旦進(jìn)入流通領(lǐng)域，權(quán)力的這種可交換性就為權(quán)錢交易奠定了基礎(chǔ)，掌權(quán)者通過“出賣”這種資源可收獲高額的“租金”或“賄款”，必然導(dǎo)致腐敗。

二、構(gòu)建村域權(quán)力制約機(jī)制的思路及模式設(shè)計

早在18世紀(jì)孟氏就曾一針見血地指出，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，“要防止權(quán)力濫用，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”［4］154。歷史和現(xiàn)實的經(jīng)驗也證明，治理權(quán)力腐敗方面，以權(quán)力制約權(quán)力始終是最基本也是最主要的手段。在我國鄉(xiāng)村地區(qū)，理論上能對村官權(quán)力形成有效制約的主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、同級村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu)和村民三個權(quán)力主體。然而，在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府卻無權(quán)干預(yù)村民自治范圍內(nèi)的事項，只能給予工作上的指導(dǎo)、支持和幫助，而且制約村官權(quán)力非但不能起到預(yù)期效果，還有可能削弱已經(jīng)建立20多年的基層民主。所以，對村官權(quán)力的制約只能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和支持下，在村域內(nèi)部開展，即通過《村民委員會組織法》中規(guī)定的村務(wù)監(jiān)督委員會、村民代表大會及村民的監(jiān)督使村官權(quán)力充分發(fā)揮出來，破除村民自治權(quán)力過分集中的現(xiàn)狀，在村域內(nèi)構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)制約的監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范村級權(quán)力運(yùn)作。

(一)構(gòu)建村域權(quán)力制約機(jī)制的思路

實現(xiàn)對公權(quán)力有效制約，以下幾個條件必須同時具備:首先，公權(quán)力必須根據(jù)功能進(jìn)行合理劃分，且由2個或2個以上的權(quán)力主體分別行使;其次，權(quán)力進(jìn)行合理劃分后，各權(quán)力主體的法律地位或?qū)嵙Ρ仨毱降然蛱幱谕瑢哟危谛姓喜淮嬖谙嗷ル`屬關(guān)系、經(jīng)濟(jì)上不存在依附關(guān)系;再次，權(quán)力主體間的制約是雙向的，是不同權(quán)力主體間相互限制和約束來防止權(quán)力運(yùn)行脫軌［5］;最后，雙方的制約必須有法律和制度作為保障，確保制約的強(qiáng)制性和規(guī)范性。以上述四條標(biāo)準(zhǔn)來審視我國村民自治現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)村級權(quán)力結(jié)構(gòu)的安排僅滿足了對權(quán)力有效制約第一項，即對村民自治權(quán)力進(jìn)行劃分。沒有滿足權(quán)力有效制約的其他三項，導(dǎo)致對村官權(quán)力只有制約之名，而無制約之實。

由于我國國情的特殊性，在借鑒西方權(quán)力制約理論完善我國基層治理結(jié)構(gòu)時，必須準(zhǔn)確把握村黨支部在村域權(quán)力制約機(jī)制中的角色定位。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定:“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村黨支部，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)。”《村民委員會組織法》第四條規(guī)定:“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)。”村黨支部除了履行法律規(guī)定的職責(zé)外，在具體實踐中，對“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”往往有不同的理解。有人認(rèn)為強(qiáng)調(diào)黨支部的“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”其實就是讓其直接領(lǐng)導(dǎo)村民自治;還有人認(rèn)為村民自治應(yīng)由村委會直接領(lǐng)導(dǎo)，村黨支部只發(fā)揮思想上、組織上領(lǐng)導(dǎo)。這在實踐中嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主化進(jìn)程。筆者以為，黨支部發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)核心”作用并不等同于“直接領(lǐng)導(dǎo)”或者“絕對領(lǐng)導(dǎo)”。實際上，黨支部可以通過對村民大會的決策過程、村委會的執(zhí)行過程及村監(jiān)會的監(jiān)督過程進(jìn)行嚴(yán)格、全程的領(lǐng)導(dǎo)控制與監(jiān)督，保證村民自治不偏離法治軌道，更能夠體現(xiàn)出“領(lǐng)導(dǎo)核心”的作用。因此，在構(gòu)建村級權(quán)力制約機(jī)制時，將黨支部與其他權(quán)力機(jī)構(gòu)的關(guān)系界定為代表國家利益的政治權(quán)利對村民自治權(quán)力的制約與監(jiān)督。

要實現(xiàn)對村官權(quán)力進(jìn)行有效制約，第一步就是要在貫徹十八大提出“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”思路的基礎(chǔ)上，將村民大會、村委會，連同村務(wù)監(jiān)督委員會，構(gòu)建三權(quán)制衡的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。其次，要在法律上明確規(guī)定各權(quán)力主體間不存在行政上的隸屬關(guān)系和經(jīng)濟(jì)上的依靠關(guān)系，法律地位平等或處于同一層級。最后，各權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的制約是雙向的且制約監(jiān)督的結(jié)果必須有法律和制度作為保障，進(jìn)而在各權(quán)力主體間形成相互制衡、相互約束，避免在鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)權(quán)力過分集中和權(quán)力濫用現(xiàn)象。

(二)村域權(quán)力制約機(jī)制的模式設(shè)計

根據(jù)近幾年全國各地的實踐經(jīng)驗和筆者的實地調(diào)查，村級權(quán)力制約機(jī)制的模式設(shè)計應(yīng)從以下幾個方面著手:

1．構(gòu)建分權(quán)制衡的村級權(quán)力組織結(jié)構(gòu)。權(quán)力制約機(jī)制的理論來源是政治學(xué)中的“分權(quán)制衡”理論。所謂的“分權(quán)制衡”，是指將國家權(quán)力分為行政、立法、司法權(quán)，分別由獨(dú)立的國家機(jī)關(guān)行使，并使這些國家機(jī)關(guān)之間相互約束、牽制，在彼此制約的基礎(chǔ)上達(dá)到權(quán)力的平衡。其中，分權(quán)只是制衡的手段，制衡是分權(quán)的最終目的。構(gòu)建分權(quán)制衡的村級權(quán)力組織結(jié)構(gòu)就是指將《村民委員會組織法》規(guī)定的村民自治權(quán)分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，分別由村民大會、村民選舉產(chǎn)生的村委會及村民監(jiān)督委員會行使，并在各權(quán)力主體間形成制約與平衡，建構(gòu)和完善了由村黨支部領(lǐng)導(dǎo)、村民代表大會決策、村委會辦事、村監(jiān)會監(jiān)督的基層分權(quán)制衡結(jié)構(gòu)。其中，村民代表大會行使決策權(quán)，綜合了鄉(xiāng)村治理中黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位和村民的主體地位，村內(nèi)重大事項必須首先經(jīng)過其討論方可付諸實施;村委員會延續(xù)原來村委會的職能和權(quán)力，行使執(zhí)行權(quán);村監(jiān)會行使監(jiān)督權(quán)，負(fù)責(zé)對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)實施制約和監(jiān)督。

眾所周知，自古以來掌權(quán)者都希望自己的權(quán)力越來越大，受到的約束越來越小，而后將權(quán)力高度集中于自己手中。然而，“沒有制約監(jiān)督的權(quán)力是危險的，沒有權(quán)力的制約監(jiān)督也是無效的”［6］，賦予制約主體以超然于制約客體之上的獨(dú)立性和平等性，且從法律上保證制約活動的獨(dú)立性以及制約雙方的平等性是監(jiān)督發(fā)揮效力的保障。

2．以制度創(chuàng)新提高村民代表會議制度效能。在我國，大多數(shù)村莊都設(shè)有村民代表會議，用來討論村民會議授權(quán)事項，進(jìn)而在村民會議閉會期間，行使村民自治的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及部分選舉權(quán)，理論上村民代表會議是村莊的權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、議事機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。然而，在村民自治制度運(yùn)作過程中，村民代表會議各項職權(quán)的發(fā)揮受到很多因素的制約，使得村民自治往往成了村委會自治，甚至村黨支部自治。筆者在對安徽某村進(jìn)行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，該村的村民代表大多是由村黨支部或村民委員會指派，即使不由他們指派，也必須經(jīng)過他們審定才能擔(dān)任。在一些宗族勢力比較強(qiáng)大的地方，村民代表的人選往往由這些強(qiáng)宗巨族把持。這樣一來，村民代表就失去了他們的代表性，不再是村民利益和要求的代表者，反而成了村官們或者宗族利益的應(yīng)聲蟲和代言人。另一個制約村民代表大會職權(quán)發(fā)揮的是有關(guān)《村民委員會組織法》規(guī)定，《村民委員會組織法》明確規(guī)定“村民代表大會與村民委員會是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系”，然而在第26條又規(guī)定“村民代表會議由村民委員會召集”。在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，一些村莊村民代表的提議需通過村委會的同意才能列入村民代表會議?？梢姡@一規(guī)定使得村委會成了村民自治過程中實際的領(lǐng)導(dǎo)人，民主決策也體現(xiàn)不出半點(diǎn)民意，違背了村民自治的邏輯，嚴(yán)重制約了村民代表會議各項效能的發(fā)揮。

現(xiàn)如今，通過構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機(jī)制防治村官腐敗，充分發(fā)揮村民代表會議在村務(wù)處理過程中決策主體地位以及對村官的制約監(jiān)督功能，就必須通過具體制度和機(jī)制的創(chuàng)新來彌補(bǔ)立法的不足。例如，修改《村民委員會組織法》對村民代表召集權(quán)由村委會決定、有五分之一以上的村民代表提議即可召開的規(guī)定。根據(jù)廣東某村的做法，可在村民代表會議制度之下創(chuàng)立召集組制度，該組由從村民代表中選出的5人擔(dān)任，主要負(fù)責(zé)村民會議和村民代表會議的召集召開，相當(dāng)于村民代表大會的常務(wù)委員會。在村民代表會議閉會期間，召集組負(fù)責(zé)收集村民意見，遇有腐敗或不作為村官，召集組可以召開村民代表會議，合法罷免不稱職村官。由此，新機(jī)制不但理順了村委會與村民代表會議的關(guān)系，也解決了作為監(jiān)督對象的村官領(lǐng)導(dǎo)與作為監(jiān)督主體的村民代表會議之間的邏輯矛盾，進(jìn)而提高了村民代表會議的效能。另一方面，在村民自治過程中，要改變以往村民大會形同虛設(shè)的狀態(tài)，就必須設(shè)立村民代表會議的常設(shè)組織，該組織由一名主任和兩名副主任組成，均由村民大會選舉產(chǎn)生，且不能是村兩委成員兼任。在村民代表會議閉會期間，常設(shè)委員會具有與其相當(dāng)?shù)臋?quán)力，與村委會是決策與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這樣一來，村民代表會議就可以在閉會期間通過常委會將民主決策權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)和民主管理權(quán)牢牢掌握在手中，成為村民意志而不是村官意志的代表。村民代表會議這一村民自治的權(quán)力機(jī)構(gòu)，通過對其組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)有效的設(shè)計，就能夠?qū)Υ骞倨鸬綇?qiáng)有力的制約監(jiān)督功能。

3．強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督委員會作用。村官之所以容易發(fā)生腐敗問題，一個很重要的原因就是村民很難參與到村務(wù)決策過程中，而且在決策后更難進(jìn)行有效的制約監(jiān)督。而村級民主監(jiān)督作為村民自治的重要一環(huán)，是為了防止個別利益危害整體利益，維護(hù)村莊正常治理秩序，實現(xiàn)有效的村務(wù)管理而對村莊公共權(quán)力實施的一種必不可少的調(diào)整和控制措施。實踐中，實施近30年的村民自治制度并沒有培養(yǎng)出對村官形成制衡的強(qiáng)有力的監(jiān)督主體，而是造就了一大批無視村民利益及監(jiān)督權(quán)威、濫用職權(quán)肆意貪腐的村干部。為了強(qiáng)化對村官的監(jiān)督，根據(jù)《村民委員會組織法》第32條規(guī)定:“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實?！睋?jù)此，村務(wù)監(jiān)督委員會是為了解決村級民主監(jiān)督流于形式的且獨(dú)立于村委會的村級“第三委”，即是與村黨支部、村民委員會并駕齊驅(qū)的三駕馬車之一。村監(jiān)會以獨(dú)立主體身份參與村務(wù)決策商討、監(jiān)督?jīng)Q策實施、評議實施結(jié)果，對村官的權(quán)力行為進(jìn)行事前、事中、事后全程監(jiān)督，彌補(bǔ)了村民自治運(yùn)作過程中缺乏監(jiān)督的制度缺陷，健全了村民自治制度，使得在村級建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約的權(quán)力機(jī)制成為了可能，破除了長期以來對村務(wù)和村官缺乏有效制約監(jiān)督的難題，同時保障了村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，使村官權(quán)力時刻在制約與監(jiān)督下運(yùn)行。

權(quán)威是權(quán)力的必要條件，但是有權(quán)力未必有權(quán)威。任何缺乏權(quán)威的監(jiān)督都是徒勞無益的，因而要想權(quán)力所有者能夠?qū)?quán)力的行使者進(jìn)行有效的制約監(jiān)督，就必須保證前者對后者擁有至高無上的權(quán)威。本文通過構(gòu)建“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制來治理村官腐敗，就必須賦予監(jiān)督主體對村官至高無上的權(quán)威。在重構(gòu)村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督權(quán)威的過程中首先要保證其成員作為監(jiān)督主體地位的獨(dú)立性及其監(jiān)督活動的獨(dú)立性，行政上、經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立于作為監(jiān)督客體的村“兩委”。其次，在其成員構(gòu)成上與其他村“兩委”互不重疊，且不存在依附關(guān)系。再次，完善村務(wù)監(jiān)督委員會制度相關(guān)法律體系，保證監(jiān)督活動及結(jié)果有法可依。最后，賦予監(jiān)督主體強(qiáng)制性的監(jiān)督手段，方能迫使權(quán)力的行使者無論愿意與否都必須接受權(quán)力所有者的制約，保證人民賦予的權(quán)力在為人民謀利的軌道上合理地行使。

［1］于建嶸．村民自治:價值和困境——兼論《中華人民共和國村民委員會組織法》的修改［J］．學(xué)習(xí)與探討，2010，(4)．

［2］［英］阿克頓．自由與權(quán)力［M］．北京:商務(wù)印書館，2001:342．

［3］王壽林．權(quán)力制約和監(jiān)督研究［M］．北京:中共中央黨校出版社，2007:65．

［4］［法］孟德斯鳩．論法的精神:上冊［M］．北京:商務(wù)印書館，1961．

［5］陳國權(quán)，黃振威．論權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型:從集權(quán)到制約［J］．經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2011，(3)．

［6］葉皓．西方國家權(quán)力制約論［D］．南京大學(xué)，2004:102．

［7］盧福營．農(nóng)民分化過程中的村治［M］．?？?南方出版社，2000:178．