楊江瀅

(中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱150080)

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，對深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府作出了周密部署，適應(yīng)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，直面當(dāng)前法治政府建設(shè)領(lǐng)域的突出問題，回應(yīng)人民群眾對政府工作的期待，為實現(xiàn)黨的十八大確定的2020年基本建成法治政府目標(biāo)設(shè)定了明確的方向和實施路徑。

一、加快建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國的重大戰(zhàn)略任務(wù)

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。全面推進(jìn)依法治國的重點是保證法律得到嚴(yán)格實施，做到“法立，有犯而必施;令出，唯行而不返”。政府是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)、國家行政機關(guān)，是實施法律法規(guī)的重要主體，負(fù)有嚴(yán)格貫徹實施法律法規(guī)的重要職責(zé)。我國現(xiàn)行80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有行政法規(guī)都由各級政府來執(zhí)行，不能實現(xiàn)政府的法治化，法治國家、法治社會都無從談起。因此，法治政府建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治中國的核心任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要把法治政府建設(shè)放在更加突出的地位。

從政府權(quán)力運行角度看，政府行使國家行政職權(quán)，管理國家行政事務(wù)，最經(jīng)常、最直接、最廣泛地與公民和組織打交道。政府與社會是面對面的關(guān)系，對社會生活的變遷較為敏感，政府擁有和行使的行政權(quán)力具有隨著社會事務(wù)變化而發(fā)生變化的潛能。當(dāng)前，全面建成小康社會進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，國際國內(nèi)形勢復(fù)雜多變，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有，政府要面對和解決的問題呈現(xiàn)急劇上升的態(tài)勢，加之行政權(quán)本身具有擴張潛能，行使中易于異化，脫離其公共性本質(zhì)，從而使得國家權(quán)力系列中對行政權(quán)力的規(guī)范和制約變得更為困難，也決定了對政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和制約變得更為必要和緊迫。

從市場經(jīng)濟規(guī)律來看，法治政府是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢、克服政府有限理性的必然邏輯。生發(fā)于市場經(jīng)濟條件下的“經(jīng)濟人”假設(shè)理論認(rèn)為，每個人都在經(jīng)濟活動中追求個人的利益和個人的安樂，追求自身利益的最大化。政府由人組成，作為政府組織中的人在追求自身利益最大化時，不可避免地與其他公民和社會組織發(fā)生利益沖突，并可能濫用所掌握的國家權(quán)力，以政府的名義損害其他公民、組織的合法權(quán)益。因此，要充分發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制在宏觀調(diào)控和政府治理方面的優(yōu)勢，克服政府有限理性的弊端，使政府在法律之內(nèi)而不是在法律之外、在法律之下而不是在法律之上活動，實現(xiàn)政府的法治化狀態(tài)，使法治在政府行為上現(xiàn)實化。正如《決定》所要求，各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作。

二、加快建設(shè)法治政府是推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托，法治政府是在政府層面實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要舉措。現(xiàn)代法治政府是在法治原則指導(dǎo)下，按照法定程序、法定方式組織和運作的政府，其主要特征在于有限性，這是法治政府與傳統(tǒng)人治政府和專制政府的關(guān)鍵性區(qū)別。有限政府要求政府在組織體系上實現(xiàn)“小政府”的規(guī)模有限，在治理能力上體現(xiàn)“有所為有所不為”的職能有限以及在治理方式上貫徹“法無授權(quán)不可為”的權(quán)力有限，這些構(gòu)成了法治政府的核心理念和基本要求。

法治政府要求政府在規(guī)模上是個“小政府”，這一要求主要通過完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)政府機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化來實現(xiàn)。要以明確的法律規(guī)定來優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，進(jìn)而完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。要按照大部制改革的方向，理順政府部門之間的職責(zé)關(guān)系，探索推進(jìn)省直管縣(市)體制改革。規(guī)模上要嚴(yán)格控制政府機構(gòu)編制，按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，控制財政供養(yǎng)人員總量，實現(xiàn)政府機構(gòu)編制管理的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化。

法治政府要求政府在職能上是“有所為有所不為”，這一要求主要通過全面正確履行政府職能來實現(xiàn)。政府要有所為首先要有所不為，核心是要處理好政府與市場、政府與社會以及政府內(nèi)部的關(guān)系。黨的十八屆三中全會將政府職能明確定位于宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理和環(huán)境保護(hù)。十八大以來，各級政府以行政審批制度改革為突破口，通過探索實行權(quán)力清單制度、負(fù)面清單制度、責(zé)任清單制度等一系列制度簡政放權(quán)，減少對微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的管理職能。政府行為從重審批向重監(jiān)管轉(zhuǎn)變，對于市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動取消審批，對于保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率。在對待社會問題上，政府要尊重社會的主體地位及其自治性，為社會留出必要的、足夠的自治空間。在政府內(nèi)部要科學(xué)確定中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)、地方事權(quán)，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，下放地方和基層管理。

法治政府要求政府在權(quán)力上是“法無授權(quán)不可為”，這一要求主要通過創(chuàng)新行政管理方式來實現(xiàn)。法治政府要求行政管理方式創(chuàng)新，破除政府權(quán)力萬能的迷信，充分運用法治思維和法治方式，從行為到程序、從內(nèi)容到形式、從決策到執(zhí)行都在法律框架內(nèi)進(jìn)行。要更加善于采取間接管理、動態(tài)管理和事后監(jiān)督管理等手段對經(jīng)濟和社會事務(wù)實施管理。推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性的管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用，提高政府辦事效率，降低管理成本，方便人民群眾。

三、加快建設(shè)法治政府要堅持問題導(dǎo)向，切實解決當(dāng)前法治政府建設(shè)方面存在的現(xiàn)實問題

問題是時代的聲音，是改革的突破口。建設(shè)法治政府是一項系統(tǒng)工程，既要立足全局和長遠(yuǎn)，又要回應(yīng)現(xiàn)實關(guān)切、解決實際問題。習(xí)近平總書記指出，“中國共產(chǎn)黨人干革命、搞建設(shè)、抓改革，從來都是為了解決中國的現(xiàn)實問題?？梢哉f，改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化”［1］。當(dāng)前加快建設(shè)法治政府務(wù)必要本著求真務(wù)實的科學(xué)態(tài)度，增強問題意識，堅持問題導(dǎo)向，切實解決法治政府工作中存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。

(一)行政文化方面，破除“官本位”、“權(quán)力本位”等傳統(tǒng)行政文化弊端，強調(diào)“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的價值理念和剛性導(dǎo)向

行政文化是在長期的行政活動實踐中形成并能通過學(xué)習(xí)與社會傳遞獲得的“行政心理、行政意識、行政價值觀、行政道德等”［2］。行政文化是政府管理的靈魂所在，也是影響行政改革與發(fā)展的關(guān)鍵因素。長期以來，權(quán)力本位思想在我國根深蒂固，政府單方面運用權(quán)力進(jìn)行社會管理，但對權(quán)力的定位往往不準(zhǔn)確、不明晰，也缺乏對行使權(quán)力必須承擔(dān)責(zé)任的界定。由此造成政府權(quán)力傲慢甚至濫用，將本該市場發(fā)揮作用的手錯裝在政府身上，其直接后果就是產(chǎn)生政府權(quán)力尋租空間，權(quán)力部門化、部門利益化現(xiàn)象突出。對此，《決定》提出，行政機關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。這一方面強調(diào)政府權(quán)力作用的邊界必須厘清，法律沒有規(guī)定或授權(quán)的不能作為，如果亂作為，要追究法律責(zé)任;另一方面強調(diào)政府要將重心轉(zhuǎn)到承擔(dān)責(zé)任上來，政府職責(zé)必須履行到位，否則就是不作為，同樣要追究法律責(zé)任。總之，就是要將政府理念從重權(quán)力向重責(zé)任、從重管理向重服務(wù)轉(zhuǎn)變，確保政府在履行責(zé)任過程中不越位、不缺位、做到位。

(二)行政決策方面，以健全完善程序機制來避免隨意決策、錯誤決策導(dǎo)致的巨大損失

行政決策，是享有決策權(quán)的行政主體，根據(jù)決策規(guī)則和決策機制，以國家或社會公共利益為目標(biāo)，依法就職權(quán)范圍內(nèi)的相關(guān)事項，做出論證或決議的過程和活動。行政決策對社會的發(fā)展態(tài)勢、人民群眾的根本利益、地方形象甚至是決策者自身前途都產(chǎn)生重大影響，因此行政決策應(yīng)當(dāng)符合科學(xué)、民主、依法的基本要求。但在一些地方和部門，決策過程中拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人的“三拍”現(xiàn)象并不鮮見，隨意決策、錯誤決策給國家經(jīng)濟社會、人民的合法權(quán)益帶來極大損失。解決這個問題首先要在法理層面對決策權(quán)進(jìn)行明析。行政決策包括一般決策與重大決策，這里的“一般”與“重大”是相對性概念，可能會依據(jù)時空、主體的變化而有所不同。例如，不同時期、不同地域、不同領(lǐng)域?qū)Α爸卮蟆钡睦斫饪赡懿煌?，不同層級的政府機關(guān)對“重大”的定義也存在差別，這在客觀上使得重大行政決策具有時空性和不確定性。一般而言，對重大行政決策的理解，是指具有全局性、長期性、綜合性等特點的事項，如涉及決策相對人較多、成本或金額較大、對公共利益或公民權(quán)利義務(wù)影響較大的事項等。在一個區(qū)域內(nèi)具有宏觀性、基礎(chǔ)性和全局性的事項，是本區(qū)域內(nèi)的重要事項。基于重大決策的這些特點，各級政府需要用制度機制來保證其實現(xiàn)。為此，《決定》通過健全完善決策機制、審查機制、責(zé)任追究機制三個環(huán)節(jié)來確保重大決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。一是在程序和步驟上將公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定，確定為重大行政決策的法定程序。二是在行政機關(guān)內(nèi)部建立重大決策合法性審查機制，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不能提交討論。合法性審查是從法律角度對決策主體、決策內(nèi)容等進(jìn)行實質(zhì)性審查，主要考查決策事項和權(quán)限是否屬于法律保留或法律優(yōu)先的內(nèi)容，為政府決策劃分明確的決策權(quán)邊際。三是在責(zé)任追究方面建立終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制。責(zé)任追究制度建立重在解決濫用行政決策權(quán)或由于失職瀆職等原因?qū)е碌闹卮鬀Q策錯誤，促進(jìn)行政官員慎重對待手中的行政決策權(quán)，自覺依法行政。

(三)行政執(zhí)法方面，從健全體制、完善程序和提高執(zhí)法者素質(zhì)的角度尋求解決現(xiàn)實中的執(zhí)法亂象

行政執(zhí)法是法定的國家行政機關(guān)和得到法律、法規(guī)授權(quán)的組織依照法定程序?qū)⒎梢?guī)定適用于具體對象或案件的活動。行政執(zhí)法將法從文本規(guī)定轉(zhuǎn)化為對人們實際行為的規(guī)范，將公民權(quán)利從應(yīng)然狀態(tài)變?yōu)閷嵢粻顟B(tài)，對于政府工作成敗具有舉足輕重的作用，是法治政府建設(shè)的重中之重。從現(xiàn)實來看，當(dāng)前有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象還比較突出，“釣魚執(zhí)法”、“養(yǎng)魚執(zhí)法”、“臨時工執(zhí)法”等現(xiàn)實執(zhí)法亂象使人民群眾對執(zhí)法不公和執(zhí)法腐敗問題反映強烈?！稕Q定》首先從構(gòu)建科學(xué)有效的執(zhí)法體制和執(zhí)法體系入手。依據(jù)事權(quán)和職能合理配置執(zhí)法力量，推進(jìn)綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法。理順行政強制執(zhí)行和城管執(zhí)法體制。健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制。在執(zhí)法程序上堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。建立執(zhí)法全過程記錄制度。針對執(zhí)法中自由裁量權(quán)過大的問題建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，防止自由裁量權(quán)產(chǎn)生的權(quán)力設(shè)租尋租空間。落實行政執(zhí)法責(zé)任制，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。在執(zhí)法人員素質(zhì)上，嚴(yán)格行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，改變政府及其公務(wù)人員的執(zhí)法形象，使人民群眾在執(zhí)法活動中體會到社會的公平公正。

(四)在規(guī)范行政權(quán)力運行方面，通過強化對行政權(quán)力的制約監(jiān)督和全面推進(jìn)政務(wù)公開，防止權(quán)力濫用與權(quán)力腐敗

行政權(quán)是憲法和法律賦予行政機關(guān)的重要國家權(quán)力，其管理領(lǐng)域廣，且往往涉及如財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等重大公共利益，因此加強對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，防止權(quán)力濫用與權(quán)力腐敗十分必要。我國現(xiàn)有行政監(jiān)督體系包括國家層面的監(jiān)督和社會層面的監(jiān)督。國家層面的監(jiān)督主體包括諸如立法機關(guān)、司法機關(guān)、上級行政機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)和審計部門等，社會層面的監(jiān)督主體包括各種社會力量，如政黨組織、社會團(tuán)體、公民、新聞媒體等，這些主體構(gòu)成我國較為全面的行政監(jiān)督制度體系。當(dāng)前的問題主要在于諸多的監(jiān)督力量尚未形成良好的運行機制，造成事實上的虛置和空轉(zhuǎn)，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的實效。對此，《決定》提出加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督的合力和實效。從監(jiān)督對象的角度，對政府內(nèi)部權(quán)力的制約是行政權(quán)監(jiān)督制約的重點。政府內(nèi)部權(quán)力集中的部門和崗位要實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。從監(jiān)督過程來看，讓權(quán)力接受人民監(jiān)督，很重要的一個環(huán)節(jié)是監(jiān)督信息的獲取，知情權(quán)是監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)，沒有知情權(quán)就沒有監(jiān)督權(quán)。與知情權(quán)相對應(yīng)的政府行為是政務(wù)信息公開。政務(wù)公開為群眾提供知政、參政、議政的機會，方便群眾對國家機關(guān)和公務(wù)人員的監(jiān)督，對提高權(quán)力運行的透明度，預(yù)防、減少和懲治腐敗現(xiàn)象，發(fā)揮著重要的積極作用。為此，《決定》確認(rèn)了“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的政務(wù)公開基本原則，明確了決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開等政務(wù)公開內(nèi)容。在為公眾提供政府信息查詢便利方面，提出推進(jìn)政務(wù)公開信息化，加強互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺建設(shè)。

此外，需要特別指出的是，在以問題導(dǎo)向推進(jìn)法治政府建設(shè)過程中，問題解決與否，如決策是否科學(xué)、執(zhí)法行為是否規(guī)范文明、信息公開是否及時充分、行政權(quán)是否得到規(guī)范制約等等，需要有明確科學(xué)的考評標(biāo)準(zhǔn)。加快建設(shè)法治政府，在下大力氣解決各級政府存在問題的同時，還應(yīng)當(dāng)著力加強法治政府考評體系建設(shè)。一方面，地方政府缺乏衡量自身法治水平的標(biāo)準(zhǔn)，直接導(dǎo)致政府對自身的法治水平?jīng)]有清醒的認(rèn)識，可能在自說自話中偏離正確的法治軌道。另一方面，我國法治政府建設(shè)采取的是政府主導(dǎo)推進(jìn)的模式，政府通過自身的公共權(quán)威，自上而下，有目標(biāo)、有計劃地規(guī)劃、實施法治政府的主要事宜。但長遠(yuǎn)來看，法治政府作為一項系統(tǒng)工程需要多方面力量合力推進(jìn)。將政府行政行為納入指標(biāo)考核，從而形成強大的倒逼力量是法治政府深入發(fā)展的必然要求。歸根結(jié)底，建設(shè)法治政府，不能寄希望于地方政府自發(fā)自覺，必須建立法制化的法治政府評估考核機制。

［1］習(xí)近平:全面深化改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/politics/2013-11/13/c-118130505．htm．

［2］［美］戴維·奧斯本，彼特·普拉斯特里克．拼棄官僚別——政府再造五項戰(zhàn)略［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2002:78．