王 玲，李勝利

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430073）

在我國(guó)，農(nóng)村集體土地按其用途不同一般分為農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)村未用地。根據(jù)我國(guó)《憲法》與《土地管理法》的規(guī)定：第一，集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，即農(nóng)民集體土地的使用權(quán)不能向非農(nóng)用途流轉(zhuǎn)；第二，集體土地的所有者農(nóng)民集體，只有在興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、興建公共事業(yè)設(shè)施等與農(nóng)業(yè)有關(guān)的用地時(shí)才有建設(shè)使用權(quán)；第三，除非政府征收，改集體所有為國(guó)家所有，否則農(nóng)村集體土地所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓、買賣，集體土地歸屬關(guān)系的流轉(zhuǎn)一般是單向的，通常是在土地征收中改集體所有為國(guó)家所有。

目前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最主要的就是土地利用關(guān)系的流轉(zhuǎn)，所謂農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)即在不改變農(nóng)村土地用途和農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬性質(zhì)基礎(chǔ)上的農(nóng)村集體土地利用關(guān)系的流轉(zhuǎn)。在學(xué)術(shù)研究中，學(xué)者也習(xí)慣按照土地權(quán)利關(guān)系的流轉(zhuǎn)，將集體土地流轉(zhuǎn)的研究對(duì)象區(qū)分為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或者三者的總和，但也有學(xué)者將集體土地征收視為集體土地流轉(zhuǎn)。[1]本文仍將土地征收制度下的集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)作為土地流轉(zhuǎn)的一種形式，并且重點(diǎn)對(duì)農(nóng)用地和建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其相關(guān)問(wèn)題分別加以闡述。

一、回顧：農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)研究概況

對(duì)于農(nóng)村集地土地的流轉(zhuǎn)，學(xué)者們基于不同的背景和視角，主要從五個(gè)方面進(jìn)行了探討。

（一）關(guān)于土地流轉(zhuǎn)方式的研究

土地制度變革一般伴隨著土地流轉(zhuǎn)，而土地流轉(zhuǎn)本身又離不開土地制度的約束，伴隨著改革開放三十多年以來(lái)的土地制度變遷，土地流轉(zhuǎn)在不同時(shí)期、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和不同自然條件的地區(qū)表現(xiàn)出不同的主流形式。按照《土地承包法》第三十二條規(guī)定，通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。實(shí)際上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式主要有出租、轉(zhuǎn)包、反租倒包、轉(zhuǎn)讓、拍賣、互換、代耕、股田制、股份合作制、重組、兼并、土地銀行、土地信托、土地信托+銀行、土地征收等十幾種之多。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是受到現(xiàn)行法律法規(guī)嚴(yán)格限制的，《土地管理法》規(guī)定在縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)。除此以外的其他流轉(zhuǎn)方式現(xiàn)有法律并不認(rèn)可，但因市場(chǎng)需求的不可遏制性和地方政府的推動(dòng)，加上各地集體建設(shè)用地試點(diǎn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式日益多樣化，主要有出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押、合并、兼并、股份制改造改組、出資入股、合作、聯(lián)營(yíng)、地票交易（土地指標(biāo)交易）、宅基地?fù)Q住房、小產(chǎn)權(quán)房、土地征收等多種形式。

此外，學(xué)者也從其他角度總結(jié)土地流轉(zhuǎn)方式。例如，高雅總結(jié)出中部農(nóng)業(yè)大省河南土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的四種典型模式：一是集體組織帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)；二是經(jīng)濟(jì)能人帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)；三是龍頭企業(yè)帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)；四是市場(chǎng)帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。[2]董國(guó)禮等在大量實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)了三種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)模式：私人代理、政府代理和市場(chǎng)代理模式。[3]也有學(xué)者根據(jù)全國(guó)各地試點(diǎn)狀況，把集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)模式分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制型的湖州模式、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動(dòng)型的蕪湖模式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)型的廣東模式三種代表性模式。[1]關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)到底應(yīng)當(dāng)采用何種模式，蔣曉玲等根據(jù)理論和實(shí)踐總結(jié)出三種主要模式：轉(zhuǎn)權(quán)讓利模式；保權(quán)讓利模式；綜合模式。[4]

從總體上來(lái)說(shuō)，當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出流轉(zhuǎn)速度加快、流轉(zhuǎn)類型多樣、流轉(zhuǎn)主體多元化、以短期流轉(zhuǎn)為主、由市場(chǎng)決定價(jià)格、租金支付方式多樣等特點(diǎn)，流轉(zhuǎn)土地表現(xiàn)為種植大戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、股份合作經(jīng)營(yíng)等形式，并表現(xiàn)出流轉(zhuǎn)組織化水平提高、仍以種糧為主、農(nóng)民權(quán)益得到有效保護(hù)、政府鼓勵(lì)等新趨勢(shì)。[5]農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式也呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)主體多元化、流轉(zhuǎn)區(qū)域性、階段性特征明顯等特點(diǎn)。[4]

（二）關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)績(jī)效的研究

通過(guò)考察我國(guó)土地制度變遷、實(shí)地調(diào)研、模型建構(gòu)等方式，研究者一般認(rèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在提高土地資源配置效率、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化經(jīng)營(yíng)、增加農(nóng)民收入、提升農(nóng)業(yè)科技含量、促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)外向型農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面具有正面效應(yīng)。但同時(shí)，游和遠(yuǎn)等人研究結(jié)果證明了農(nóng)地流轉(zhuǎn)可能無(wú)法給農(nóng)戶帶來(lái)全部福利改善，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶福利的效應(yīng)集中在收入增加，而對(duì)成員健康和保障卻沒有帶來(lái)應(yīng)有的正面效應(yīng)，對(duì)農(nóng)戶的社會(huì)聯(lián)系影響則同時(shí)存在著正負(fù)兩種效應(yīng)。[6]方文認(rèn)為現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)存在著有效供給不足使資源市場(chǎng)化配置效率損耗的困境。[7]董國(guó)禮等認(rèn)為弱市場(chǎng)化是我國(guó)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的真實(shí)反映，進(jìn)一步制約著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。[3]也有學(xué)者認(rèn)為在農(nóng)業(yè)收益率很低的情況下，農(nóng)戶外出可能使得土地流向那些不能有效使用的農(nóng)戶，這不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。[8]在關(guān)于承包地征收方面的研究中，高進(jìn)云、喬榮鋒參考基尼系數(shù)的計(jì)算方法提出福利差異系數(shù)的概念，通過(guò)對(duì)武漢市城鄉(xiāng)交錯(cuò)區(qū)被征地農(nóng)戶的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶福利差異系數(shù)變大，農(nóng)戶間福利差距拉大。[9]聶鑫等研究表明農(nóng)民在征地涉及的各個(gè)權(quán)力主體之中處于被邊緣化的狀態(tài)，征地政策嚴(yán)重忽視了農(nóng)民的意愿，造成農(nóng)民的抵觸情緒很大，最后導(dǎo)致農(nóng)地征用后農(nóng)民福利水平有相當(dāng)程度的降低。[10]彭開麗以福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，在宏觀層面通過(guò)C-D生產(chǎn)函數(shù)和多元線性回歸等方法計(jì)算出1994—2005年中國(guó)農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)帶來(lái)的社會(huì)福利損失高達(dá)1325.21億元。[11]而袁方、蔡銀鶯應(yīng)用可行能力理論和模糊評(píng)價(jià)方法研究發(fā)現(xiàn)，城市近郊被征地農(nóng)民土地征收前后福利水平得到了改善，征地過(guò)程中增加道路等基礎(chǔ)設(shè)施的投資是福利改善的主要原因。[12]

在流轉(zhuǎn)模式績(jī)效比較上，岳意定等運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)層次分析法對(duì)出租、反租倒包、股份合作制三種農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)模式的經(jīng)濟(jì)績(jī)效分析測(cè)算，發(fā)現(xiàn)股份合作制流轉(zhuǎn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效最大，建議選擇農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)模式時(shí)考慮推廣股份合作制流轉(zhuǎn)模式。[13]董國(guó)禮等認(rèn)為私人代理這種不以贏利為目的的血緣性土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出土地價(jià)值的持續(xù)低效率；政府代理由于缺乏對(duì)代理主體監(jiān)督，容易造成個(gè)人權(quán)利的膨脹和尋租行為，從而使政府代理績(jī)效下降或失效；而以市場(chǎng)為導(dǎo)向的產(chǎn)權(quán)代理模式加速了土地的流轉(zhuǎn)，提高了土地的價(jià)值和個(gè)人的收入，盡管尚未成為當(dāng)今主流，但是績(jī)效證明其有發(fā)展的良好趨勢(shì)。[3]劉莉君通過(guò)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)出租、反租倒包、股份合作制和土地信托等四種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式的綜合績(jī)效進(jìn)行比較研究發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)化程度相對(duì)較高的土地流轉(zhuǎn)模式能比市場(chǎng)化程度相對(duì)較低的土地流轉(zhuǎn)模式帶來(lái)更好的綜合績(jī)效。[14]在地區(qū)流轉(zhuǎn)績(jī)效比較上，王智新、梁翠以灰色系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、生態(tài)績(jī)效三個(gè)層次的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)果顯示在區(qū)域?qū)用妫瑬|中西3個(gè)地帶的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)績(jī)效依次遞減,但東部地區(qū)由于交易效率較低，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程并不順暢，績(jī)效水平不太高。[15]

（三）關(guān)于土地流轉(zhuǎn)法律制度的研究

制度包括正式的規(guī)則和非正式約束，作為中國(guó)土地制度中的正式規(guī)則，從《憲法》到《民法》、《物權(quán)法》、《土地承包法》、《土地管理法》，從黨中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件再到地方政策法規(guī)，一起構(gòu)建了土地法律制度。學(xué)界的研究集中于兩個(gè)焦點(diǎn)。

第一個(gè)焦點(diǎn)是對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的研究。《物權(quán)法》頒布以前，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)，在學(xué)說(shuō)上存在“債權(quán)說(shuō)”和“物權(quán)說(shuō)”兩種觀點(diǎn)?！段餀?quán)法》頒布后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被作為一種物權(quán)，承包經(jīng)營(yíng)主體享有占有、使用、收益的權(quán)利，所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利，這雖然有利于保護(hù)土地承包權(quán)人的權(quán)益，但是現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)法律制度在內(nèi)容上與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)仍存在不匹配的現(xiàn)象，存在諸如以下漏洞和不足。

第一，部分權(quán)能缺失制約農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。雖然我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定土地可以流轉(zhuǎn)，但仍有諸多限制條件：一是采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，需要經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意；二是不允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承；三是沒有規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。另外，從我國(guó)農(nóng)村土地被征用這一現(xiàn)象來(lái)看，集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能亦遭到侵犯，土地何時(shí)被征用、補(bǔ)償多少等，作為集體土地的所有者在此幾乎沒有多少權(quán)利。[16]

第二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式存在法律邏輯上的混亂，轉(zhuǎn)包和出租等債權(quán)設(shè)定形式不發(fā)生物權(quán)變化，而轉(zhuǎn)讓和互換等則可能發(fā)生物權(quán)變動(dòng)，另外還有性質(zhì)不明的方式，比如入股和反租倒包，這些給法律規(guī)定帶來(lái)的困難，使農(nóng)民的權(quán)益難以得到法律的保護(hù)。[17]

第三，法律條文之間存在的明顯不足和矛盾使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)失去了理論和法律依據(jù)。具體體現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》三十三條和三十四條、三十七條有關(guān)承包方是否有權(quán)自主決定土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容存在矛盾。[18]

第四，在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資方面，孟繼超認(rèn)為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資與《公司法》規(guī)定相悖。另外，《公司法》第八十一條規(guī)定“股份有限公司注冊(cè)資本的最低限額為人民幣五百萬(wàn)元”也為股份公司的設(shè)立制定了較高的注冊(cè)資本門檻。還有，根據(jù)法人人格獨(dú)立原則，法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制阻礙了公司的經(jīng)營(yíng)決策和投融資活動(dòng)，無(wú)法轉(zhuǎn)移標(biāo)的物所有權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法根據(jù)《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》進(jìn)行抵押行為，限制了公司資本通過(guò)資本運(yùn)作的途徑實(shí)現(xiàn)擴(kuò)充。[19]

第五，在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度建立方面，從操作層面看，必須解決三個(gè)方面的矛盾：土地承包人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)處分的有限性與抵押標(biāo)的物處分性的矛盾；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交換價(jià)值低下與我國(guó)現(xiàn)行《擔(dān)保法》的限額擔(dān)保規(guī)定的矛盾；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)處置的困難與我國(guó)現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》所規(guī)定的商業(yè)銀行不得自營(yíng)不動(dòng)產(chǎn)的矛盾。[1]

要完善承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，首先，要堅(jiān)持“效率優(yōu)先，兼顧公平”的立法價(jià)值??；其次，確立長(zhǎng)久不變的農(nóng)村土地承包期限；再次，完善立法，建立穩(wěn)定的農(nóng)村土地承包關(guān)系；最后，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)配套配套制度建設(shè)，構(gòu)建有利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的外部環(huán)境。[4][16][20]

第二個(gè)焦點(diǎn)是對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度的研究。

其一，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度引起的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題研究。從最大限度獲取土地收益這一角度考慮，土地資源配置最為合理的機(jī)制是，在市場(chǎng)機(jī)制下通過(guò)所有者自主自由處分實(shí)現(xiàn)“分配”，即權(quán)利流通機(jī)制不可或缺。[21]農(nóng)村集體建設(shè)用地在現(xiàn)有法律法規(guī)下，權(quán)利流通機(jī)制是殘缺的，國(guó)家以壟斷身份處置農(nóng)村土地，規(guī)定農(nóng)村土地不準(zhǔn)買賣，土地的唯一買者只有國(guó)家，農(nóng)村土地市場(chǎng)的微觀主體難以進(jìn)行有效的資源配置，統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng)無(wú)法形成。[22]這樣的權(quán)利流通機(jī)制引發(fā)了一系列的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。土地利用效率低，經(jīng)濟(jì)價(jià)值發(fā)揮受限；土地流轉(zhuǎn)受限，土地市場(chǎng)被割裂、扭曲；土地流轉(zhuǎn)主體不清，產(chǎn)權(quán)交易缺乏法律保障，權(quán)責(zé)不明，土地流轉(zhuǎn)糾紛頻繁；土地流轉(zhuǎn)價(jià)值難以衡量，地價(jià)失控，集體土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重；土地流轉(zhuǎn)收益分配不規(guī)范，隨意性較大，農(nóng)民權(quán)益得不到保障；流轉(zhuǎn)試點(diǎn)缺乏統(tǒng)一規(guī)定，法律規(guī)范沖突嚴(yán)重。[4][22][23]因此，推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律變革、實(shí)現(xiàn)其與國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”具有重要意義，不僅有利于促進(jìn)土地資源的合理配置、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，而且有利于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。[24]

其二，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律研究。對(duì)此，學(xué)術(shù)界研究主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律可行性、現(xiàn)行法律中存在的矛盾與問(wèn)題、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的立法建議。方金華認(rèn)為《憲法》允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及法律例外允許，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度存在變革空間。[25]黎平結(jié)合我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律制度變革過(guò)程，在綜合分析《憲法》、《土地管理法》和《擔(dān)保法》的基礎(chǔ)上，得出無(wú)論是我國(guó)憲法、法律，還是政策法規(guī)，都是為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新預(yù)留了操作和嘗試的空間。[26]

其三，在對(duì)集體建設(shè)用地的法律思考中，劉哲認(rèn)為以下三點(diǎn)阻礙了建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)：一是《憲法》第十條沒有對(duì)“公共利益”進(jìn)行明確的界定，導(dǎo)致了征地范圍寬泛和征地權(quán)的濫用；二是征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定忽略了土地發(fā)展權(quán)，沒有將農(nóng)民的就業(yè)、社會(huì)保障等考慮在內(nèi)；三是《憲法》及《土地管理法》嚴(yán)格限制集體土地直接入市流轉(zhuǎn)。[24]劉雙良等認(rèn)為《民法通則》和《土地管理法》中存在對(duì)農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體的規(guī)定不一致，直接導(dǎo)致了主體缺位，甚至使人們形成農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組、村民委員會(huì)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府都擁有土地所有權(quán)的觀念。[27]也有學(xué)者從價(jià)值觀角度審視我國(guó)宅基地使用權(quán)法律制度，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度價(jià)值理念無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展。[28]在《憲法》層面，蔡繼明認(rèn)為我國(guó)征地中存在著“二律背反現(xiàn)象”。一方面，憲法規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有，這當(dāng)然意味著凡是城市化、工業(yè)化新增的土地需求，無(wú)論是公益性的還是非公益性的，都必須通過(guò)國(guó)家的征地行為來(lái)滿足，必須先變成國(guó)有?？墒橇硪环矫?，《憲法》明確表明，國(guó)家只有出于公共利益的需要才能對(duì)農(nóng)地進(jìn)行征收或者征用?！稇椃ā返倪@兩個(gè)規(guī)定顯然是矛盾的。[29]高潔認(rèn)為，依據(jù)《憲法》第十條而不是第十二條的規(guī)定制定出臺(tái)的《土地管理法》，對(duì)農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)的限制造成了農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)的殘缺和所有權(quán)的滅失，使得農(nóng)民集體在征地過(guò)程中無(wú)法依法保護(hù)自己的土地權(quán)益，其根源則在于現(xiàn)行《憲法》第十條與第十二條之間存在嚴(yán)重的法理沖突。[30]

其四，在完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律構(gòu)建中，學(xué)者建議：一是修改完善現(xiàn)有法律法規(guī)，將試點(diǎn)地區(qū)的成熟做法法律化；二是確立合理公平的流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制；三是法律上明確賦予集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)一致的平等地位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地與城市國(guó)有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”；四是在立法上明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性。[4][31]

（四）關(guān)于土地流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化的研究

中國(guó)過(guò)去的城鎮(zhèn)化更多的體現(xiàn)為 “土地城鎮(zhèn)化”過(guò)程。中國(guó)獨(dú)特的權(quán)利二元、政府壟斷、非市場(chǎng)配置和管經(jīng)合一的土地管理制度，在土地資源極其稀缺的稟賦條件下，支撐起了資本不足階段高速的工業(yè)化和城市化。[32]土地及其相關(guān)收入一方面成為地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源，另一方面，土地成為撬動(dòng)銀行資金、城市基礎(chǔ)設(shè)施及房地產(chǎn)投融資的重要工具，在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中，土地成為了高速工業(yè)化和快速城市化的助推器。[33]新型城鎮(zhèn)化回歸“人口城鎮(zhèn)化”，其關(guān)鍵在于保障農(nóng)民合法的土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，土地制度改革將是新型城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)的核心突破點(diǎn)之一。雖然新型城鎮(zhèn)化將逐步打破“土地財(cái)政”，政府由土地征收獲取的收入將逐年降低，據(jù)邵宇分析，近年來(lái)，由于土地出讓的成本不斷攀升，土地出讓的收益也在被其他開支分流，但是土地流轉(zhuǎn)的交易稅費(fèi)逐年攀升，已超過(guò)土地出讓收益所提供的城市建設(shè)資金。因此，集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)并不會(huì)給地方政府的“土地財(cái)政”帶來(lái)明顯的掣肘，相反土地自由流轉(zhuǎn)增多還能為地方政府增加新的稅收來(lái)源。[34]

在對(duì)城鎮(zhèn)化與土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的研究上，張平設(shè)計(jì)了城鎮(zhèn)化與土地流轉(zhuǎn)互動(dòng)機(jī)制的邏輯模型，在模型中土地流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化存在著良性互動(dòng)關(guān)系:土地流轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化創(chuàng)造良好的空間支撐和人力資源，城鎮(zhèn)化為土地流轉(zhuǎn)提供經(jīng)濟(jì)和技術(shù)支撐。[35]也有學(xué)者研究認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村規(guī)模產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移、提高城鎮(zhèn)化密度、農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化等，將助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。[36][37]

目前，針對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)存在政策執(zhí)行偏差、缺乏完備市場(chǎng)機(jī)制、造成農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，舒全峰等認(rèn)為其主要原因在于科層制傳遞易產(chǎn)生誤差、街頭官僚自由裁量過(guò)度、產(chǎn)權(quán)模糊阻礙市場(chǎng)運(yùn)作、委托代理衍生道德風(fēng)險(xiǎn)等。[38]因此，新型城鎮(zhèn)化對(duì)土地流轉(zhuǎn)提出了新的要求：一是完善土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，強(qiáng)化對(duì)土地流轉(zhuǎn)的宏觀管理；二是響應(yīng)農(nóng)民的利益訴求，保障農(nóng)民的土地補(bǔ)償收益；三是提升土地利用綜合價(jià)值，追求綜合效益最大化；四是補(bǔ)充土地流轉(zhuǎn)的外部體系，完善流轉(zhuǎn)創(chuàng)新的配套改革；五是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的金融創(chuàng)新，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的資本化運(yùn)作。[39]

（五）關(guān)于土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村金融的研究

2008年中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》將建立現(xiàn)代金融制度作為推進(jìn)農(nóng)村改革創(chuàng)新的六大舉措之一，強(qiáng)調(diào)加快建立健全適應(yīng)“三農(nóng)”特點(diǎn)的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系。

目前，農(nóng)村資金大量外流的現(xiàn)象依然存在，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體特別是農(nóng)民貸款難的問(wèn)題未見太多改善，金融供給與金融需求矛盾嚴(yán)重。一方面，作為稀缺資源的土地由于集體所有的限制不能隨資金和勞動(dòng)力等要素自由流轉(zhuǎn)，制約了農(nóng)村金融政策效用的發(fā)揮，抑制了農(nóng)村金融供給和金融需求。[40]另一方面，土地流轉(zhuǎn)亟需加強(qiáng)金融服務(wù)，而金融支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實(shí)中又存在諸多問(wèn)題。首先，我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村金融支持土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度存在缺陷，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的金融支持；[41]其次，土地流轉(zhuǎn)后，在信貸規(guī)模、信貸期限、信貸產(chǎn)品種類方面，現(xiàn)有農(nóng)村金融服務(wù)供給與農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融需求存在矛盾；[42]最后，金融支持土地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不健全，制約了金融機(jī)構(gòu)信貸的投放。[43]面對(duì)金融支持土地流轉(zhuǎn)的不足，一是完善相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)法律制度，使農(nóng)村民間金融支持土地流轉(zhuǎn)合法化；[41]二是創(chuàng)新融資渠道、信貸模式、抵押擔(dān)保體系，支持土地流轉(zhuǎn)；[44]三是完善農(nóng)村保險(xiǎn)體系，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村抵御和防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，化解“三農(nóng)”以及土地流轉(zhuǎn)貸款的風(fēng)險(xiǎn)。[45]

二、反思與展望

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革始于農(nóng)村，三十多年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)的同時(shí)，“農(nóng)村基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后、農(nóng)民增收困難”的“三農(nóng)”問(wèn)題卻愈來(lái)愈突出，成為我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的一大障礙。正如黨的十七屆三中全會(huì)揭示的那樣，“三農(nóng)”問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次矛盾引起的。在這種體制中，城鄉(xiāng)實(shí)行有差別的二元戶籍制度，城鄉(xiāng)居民享有不同的社會(huì)福利和公民權(quán)利，農(nóng)民幾乎是二等公民，不僅如此，農(nóng)民擁有的唯一最有價(jià)值的資產(chǎn)——集體土地，由于法律法規(guī)的限制不能自由流轉(zhuǎn)，政府卻可以以“國(guó)家公益事業(yè)”為由征收農(nóng)民土地，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益無(wú)法得到根本保障。在全面深化改革的今天，一方面，改革城鄉(xiāng)二元體制已成為完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切任務(wù)；另一方面，從解決“三農(nóng)”問(wèn)題出發(fā)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，黨的十八大提出了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略?！叭r(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)民問(wèn)題，農(nóng)民問(wèn)題在根本上談是土地問(wèn)題，從而破解“三農(nóng)”難題的“重中之重”便在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步變革與創(chuàng)新。在土地制度改革方面，十八屆三中全會(huì)《決定》提出賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等改革目標(biāo)，土地確權(quán)流轉(zhuǎn)必將成為落實(shí)改革目標(biāo)的核心抓手。當(dāng)前的土地確權(quán)流轉(zhuǎn)可以說(shuō)是繼土地革命、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制之后農(nóng)村第三次土地的革命性變革，將從根本上破解“三農(nóng)”難題，引發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)力的一次新的大解放，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新一輪持續(xù)、快速發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。如果說(shuō)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)是解決 “三農(nóng)”問(wèn)題，解決“三農(nóng)”難題的關(guān)鍵在于土地確權(quán)流轉(zhuǎn)，那么，土地確權(quán)流轉(zhuǎn)將是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的核心突破點(diǎn)。需要注意的是，土地確權(quán)并不意味著土地私有化、土地市場(chǎng)化，在人地關(guān)系緊張的基本國(guó)情和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基本體制矛盾還將長(zhǎng)期存在的情況下，土地對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障功能不能失去，改革開放三十多年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，正是農(nóng)村平均地權(quán)保障了社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定。因此，土地確權(quán)流轉(zhuǎn)是在保證農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上的土地使用權(quán)一定程度的市場(chǎng)化，土地確權(quán)的目的在于保障農(nóng)民權(quán)益，推動(dòng)土地的適度集中，發(fā)展適度規(guī)模農(nóng)業(yè)，而不是規(guī)?；拇筠r(nóng)場(chǎng)。

從以上大量的國(guó)內(nèi)研究成果可以看出，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題受到了國(guó)內(nèi)學(xué)者的普遍關(guān)注，一方面研究角度多樣化，成果頗豐；另一方面，在共同的問(wèn)題上，不同的思想、觀點(diǎn)交鋒，引人深思?？傊?，在眾多學(xué)者的觀點(diǎn)和思想中，不難發(fā)現(xiàn)以下幾點(diǎn)：第一，當(dāng)前集體土地流轉(zhuǎn)形式越來(lái)越多元化，這是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深度發(fā)展的必然結(jié)果，但是目前在法律制度層面上仍然存在許多漏洞和不足，阻礙和限制集體土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，更確切地說(shuō)是市場(chǎng)化發(fā)展。第二，有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)績(jī)效的問(wèn)題，大多學(xué)者持正面的觀點(diǎn)，但農(nóng)地征用中農(nóng)民權(quán)益普遍受到侵害確是事實(shí)，征地制度需進(jìn)一步改革完善。第三，土地流轉(zhuǎn)既可以解決城鎮(zhèn)化中的土地空間需求，又有利于非農(nóng)就業(yè)和人口遷移，城鎮(zhèn)化反過(guò)來(lái)為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。第四，土地流轉(zhuǎn)可以破解農(nóng)村金融發(fā)展的困境，同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)的加速也亟需農(nóng)村金融服務(wù)的支持。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是政治問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題、法律問(wèn)題和生態(tài)問(wèn)題，不僅是關(guān)乎新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的問(wèn)題，也是關(guān)乎中國(guó)全局和未來(lái)發(fā)展的大問(wèn)題。因此，結(jié)合中國(guó)特殊國(guó)情和發(fā)展道路，對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行深入研究，也是十分必要的。

當(dāng)前，有關(guān)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的研究還存在諸多不足之處。第一，大多數(shù)針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)績(jī)效的研究，往往只是關(guān)注某一方面，或是經(jīng)濟(jì)績(jī)效或是社會(huì)績(jī)效，尤以研究經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主，很少有對(duì)不同土地流轉(zhuǎn)模式在不同績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)下的績(jī)效進(jìn)行深入實(shí)證比較的研究。第二，在土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)方式中，存在農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社兩種經(jīng)濟(jì)組織，地方政府往往更多地扶持龍頭企業(yè)，但近些年農(nóng)業(yè)合作組織卻發(fā)展異常迅猛。兩種經(jīng)濟(jì)組織在不同地區(qū)到底哪一種對(duì)于農(nóng)民來(lái)講更具優(yōu)勢(shì)，需要學(xué)者更多的關(guān)注。第三，對(duì)失地農(nóng)戶權(quán)益受損的關(guān)注集中在短期，長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)失地農(nóng)戶包括其后代的生存現(xiàn)狀少有研究。第四，農(nóng)業(yè)自身內(nèi)在具有自然過(guò)程與經(jīng)濟(jì)過(guò)程高度結(jié)合的特征，我們不僅要發(fā)展農(nóng)業(yè)，還要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)地發(fā)展。因此，在土地流轉(zhuǎn)中，不僅要重視經(jīng)濟(jì)效益，還要關(guān)注生態(tài)效益，而對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中如何保護(hù)農(nóng)村生態(tài)，現(xiàn)有的研究少之又少。因此，未來(lái)的學(xué)術(shù)研究重點(diǎn)應(yīng)該是如何通過(guò)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新和農(nóng)村組織創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有，從而徹底改變建國(guó)以來(lái)犧牲“三農(nóng)”實(shí)現(xiàn)中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的道路模式，這既是中國(guó)政府從汲取型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的開始，也符合“中國(guó)模式”的真正內(nèi)涵。

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