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省級地方財(cái)政支持社會救助現(xiàn)狀論析
——以河南省為例*

2015-03-28 00:20:09尹曙光
關(guān)鍵詞:財(cái)政廳救助河南省

□ 尹曙光

(河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院,河南 開封 475001)

省級地方財(cái)政支持社會救助現(xiàn)狀論析
——以河南省為例*

□ 尹曙光

(河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院,河南 開封 475001)

社會救助制度的作用是解除困難群體的生存危機(jī),是人們最后的安全網(wǎng)和保障線。它不僅體現(xiàn)著政府的公共責(zé)任和社會的道德良心,占據(jù)優(yōu)先基礎(chǔ)性地位,而且需要國家財(cái)政提供相應(yīng)的制度安排。文章以河南省為例,對省級地方財(cái)政對社會救助支持的地位、財(cái)政政策的支持、財(cái)政資金的支持以及對補(bǔ)充社會救助的支持現(xiàn)狀進(jìn)行解讀,以期梳理兩者之間的關(guān)聯(lián)度,為理順省級財(cái)政對社會救助的支持消除障礙。

省級財(cái)政;社會救助;財(cái)政支持

社會救助制度在現(xiàn)代社會保障體系中發(fā)揮著十分重要的保障作用,對受保障對象來說,它是最基本更是最后的安全網(wǎng)和保障線。自21世紀(jì)以來,河南省社會救助制度有了很大發(fā)展。然而根據(jù)該省的實(shí)際情況來看,其社會救助能力仍然不能完全滿足省內(nèi)各地區(qū)保障對象的需要;河南省的城鄉(xiāng)社會救助制度與其他發(fā)達(dá)省份的救助水平相比,仍然有相當(dāng)大的差距。由于社會救助的資金主要來源于財(cái)政,因此,河南省的社會救助制度需要進(jìn)一步的改革和完善離不開財(cái)政的大力支持。本文主要圍繞省級地方財(cái)政在社會救助中的地位、對社會救助在財(cái)政政策支持、財(cái)政資金的支持以及財(cái)政對其它補(bǔ)充救助項(xiàng)目的支持。

一 省級地方財(cái)政在社會救助中的重要地位

社會救助是國家和社會對由于受各種因素的影響導(dǎo)致難以維持最低生活水平的公民提供接濟(jì)和服務(wù)。社會救助在我國被視為政府的當(dāng)然責(zé)任或義務(wù),因此公共財(cái)政在社會救助資金的籌集和監(jiān)管方面,占有不可替代的主導(dǎo)地位,社會救助資金籌資和監(jiān)管也是公共財(cái)政活動的重要方面,而省級財(cái)政尤為重要。近年來河南省財(cái)政廳重視社會救助工作,逐年增加社會救助資金方面的支出。2012年,河南省財(cái)政廳共撥付了981315余萬元用于社會救助工作(見表1),保障了那些處于生活最底線的群眾的生活需要。

1、提供救助資金。社會救助活動的開展,其豐厚、穩(wěn)定的資金基礎(chǔ)是首要條件。就河南省來說,政府財(cái)政支持一直是該省社會救助工作開展關(guān)鍵。特別是從地方救助資金籌集方面來看,省級地方財(cái)政撥款是市縣級社會救助資金主要籌集渠道。改革開放以來,河南省財(cái)政廳及各級政府在社會救助工作中投入的款物總量日益增加,也為各項(xiàng)救助政策的實(shí)施提供了重要的財(cái)力支撐。

2、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。由于受我國分稅制改革的影響,財(cái)力主要集中在上級財(cái)政部門。省級財(cái)政收入相對較高,縣鄉(xiāng)財(cái)政稍微困難,從而導(dǎo)致地區(qū)間的政府財(cái)力均衡化程度比較低。根據(jù)此種情況,河南省針對社會救助工作實(shí)施省、市、縣(區(qū))救助資金梯次轉(zhuǎn)移支付的管理結(jié)構(gòu),即河南省級財(cái)政廳不斷向市縣級轉(zhuǎn)移部分救助資金,從而彌補(bǔ)市縣級財(cái)政支付能力不足的問題,以此保證河南省各地方的社會救助政策能貫徹落實(shí)。

二 社會救助財(cái)政政策支持現(xiàn)狀

(一)教育培訓(xùn)救助

2012年河南省民政廳和財(cái)政廳通過雨露計(jì)劃培訓(xùn)20.3萬人,培訓(xùn)貧困農(nóng)民使其掌握一技之長。整個(gè)培訓(xùn)救助活動中,河南省共投入9000萬元,并且通過貼息,扶持265個(gè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社,輻射帶動300個(gè)貧困村、39.65萬貧困人口脫貧。同時(shí)通過科技扶貧、到戶項(xiàng)目財(cái)政資金投入等渠道,使20多萬人直接受益,戶均增收6000元以上[1]。

(二)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助

2012年,河南省財(cái)政廳為落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃暨實(shí)施方案的通知》[2],聯(lián)合民政部等深入貫徹《關(guān)于開展重特大疾病醫(yī)療救助試點(diǎn)工作的意見》精神,逐年提高城鄉(xiāng)醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn),以此來促進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的建設(shè)和完善,同時(shí)認(rèn)真探索建立重特大疾病保障機(jī)制,認(rèn)真解決城鄉(xiāng)困難群眾患重特大疾病無錢醫(yī)治的問題。

(三)農(nóng)村扶貧開發(fā)

河南省農(nóng)村扶貧實(shí)施辦法是該省民政廳和財(cái)政廳等單位通過資金、技術(shù)輸入等方式對具有相應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營能力的農(nóng)村貧困戶和貧困地區(qū)進(jìn)行支持和幫助,從而改變該地區(qū)貧困面貌的一項(xiàng)新型社會救助制度。扶貧是采用救濟(jì)和扶助生產(chǎn)相結(jié)合的方式來使貧困地區(qū)最終脫貧,農(nóng)村扶貧的主要對象包括貧困地區(qū)和貧困戶。“2012年,河南省省級專項(xiàng)財(cái)政投入資金43634萬元,比2011年翻了一番。河南省始終堅(jiān)持把扶貧開發(fā)與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相結(jié)合,并建設(shè)搬遷扶貧安置社區(qū)(新村)97個(gè),對1085個(gè)貧困村實(shí)施整村推進(jìn)扶貧開發(fā)”[3]。

(四)健全城鄉(xiāng)臨時(shí)救助制度

2011年河南省民政廳聯(lián)合河南省財(cái)政廳建立健全城鄉(xiāng)困難群眾臨時(shí)救助制度,進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)社會救助體系,努力解決城市和農(nóng)村困難群眾的突發(fā)性、臨時(shí)性生活困難。為更好地開展和管理臨時(shí)救助工作,河南省財(cái)政廳要求各地區(qū)財(cái)政機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對臨時(shí)救助資金的使用、管理和監(jiān)督,并規(guī)定臨時(shí)救助資金應(yīng)納入社會保障基金財(cái)政專戶,并進(jìn)行分帳核算;救助資金進(jìn)行專項(xiàng)管理,??顚S茫甓冉Y(jié)余資金轉(zhuǎn)下年使用,不得平衡預(yù)算或挪作他用等,以此來確保河南省各項(xiàng)社會救助政策落到實(shí)處,使該省各地區(qū)困難群眾的基本生活得到有效保障。

三 社會救助財(cái)政資金支持現(xiàn)狀

(一)提高城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、加快資金撥付進(jìn)度

河南省財(cái)政廳為了適應(yīng)物價(jià)上漲帶來的影響,保障收入低的民眾的生活,于2012年協(xié)助河南省民政廳,適當(dāng)提高該省城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。并同時(shí)做好各項(xiàng)救助資金的預(yù)算編制工作,切實(shí)將各項(xiàng)救助資金提前足額列入預(yù)算,以此確保救助資金按時(shí)足額發(fā)放。在實(shí)施過程中各地區(qū)財(cái)政部門不斷加快資金撥付進(jìn)度,避免因?yàn)樨?cái)政資金不到位而影響救助金的發(fā)放。據(jù)相關(guān)文件顯示,從2012年1月起,河南省城鄉(xiāng)低保月最低補(bǔ)助水平分別提高20元和15元,其中城鎮(zhèn)低保對象人均月補(bǔ)助水平由2011年的160元提高到不低于180元,農(nóng)村低保對象人均月補(bǔ)助水平由2011年的72元提高到不低于87元[4]。城鄉(xiāng)低保新增加補(bǔ)助部分資金,全部由財(cái)政廳和各級財(cái)政機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)?!案鞯剞r(nóng)村五保對象集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由2011年的每人每年不低于2240元提高到每人每年不低于2480元,分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由2011年的每人每年不低于1320元提高到每人每年不低于1500元。提高標(biāo)準(zhǔn)部分省財(cái)政補(bǔ)助50%”。因此,2012年全省財(cái)政用于與人民群眾日常生活密切相關(guān)的民生支出資金為2815億元,占河南省總財(cái)政支出的66.3%,其中用于“十項(xiàng)重點(diǎn)民生工程”的資金超過700億元。因此2012年河南省城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)撫對象、困難群眾保障標(biāo)準(zhǔn)得到大幅度的提高,社會救助保障面得到擴(kuò)大,基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

(二)完善城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度

河南省城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度(以下簡稱“城鎮(zhèn)低保”)1993年開始試點(diǎn)。經(jīng)過近幾年的大力發(fā)展,城鎮(zhèn)低保制度已基本確立。雖然制度本身以及制度在實(shí)施中還有這樣或那樣的問題,但城鎮(zhèn)低保仍是河南省當(dāng)今社會救助制度的主體。城鎮(zhèn)低保的對象主要包括共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的非農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民。資料顯示,截至2011年底,河南省城鎮(zhèn)居民達(dá)到4255萬人、141.9萬戶城鎮(zhèn)家庭得到了最低生活保障。從覆蓋面的角度來看,也基本達(dá)到了“應(yīng)保盡保”的國家要求標(biāo)準(zhǔn)[6]。

(三)擴(kuò)大農(nóng)村扶貧開發(fā)資金投入

目前河南省農(nóng)村特困戶救助制度已經(jīng)初步建立,此制度主要包括部分地方正在試點(diǎn)的農(nóng)村居民最低生活保障制度和農(nóng)村特困戶救助制度。河南省政府2005年向各地下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村特困戶救助制度的意見》,該文件對河南省農(nóng)村特困戶救助制度進(jìn)行了多項(xiàng)修改,并于該年8月1日起正式施行新政策的規(guī)定?!兑庖姟诽岢隽耸罐r(nóng)村特困戶救助工作更加規(guī)范化、制度化的要求。河南省農(nóng)村特困戶救助制度的保障對象主要包括農(nóng)村因病因殘喪失勞動力、鰥寡孤獨(dú),或者因?yàn)?zāi)害等造成家庭生活常年困難的農(nóng)戶。截至2012年底,河南省共投入各類扶貧開發(fā)資金60多億元,并通過扶貧信貸貼息,引導(dǎo)金融部門投入扶貧項(xiàng)目資金34億元,幫助全省113萬農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

四 省級地方財(cái)政對其它補(bǔ)充社會救助項(xiàng)目的支持

補(bǔ)充社會救助是對我國特困群體的一種短期的或者專門的救助項(xiàng)目。它主要包括災(zāi)害救助和醫(yī)療救助。

(一)災(zāi)害救助

災(zāi)害救助工作所包含的內(nèi)容十分廣泛,但災(zāi)害救助最關(guān)鍵的是對災(zāi)民的吃穿住醫(yī)及恢復(fù)生產(chǎn)等方面的救助。2012年河南省政府辦公廳印發(fā)《河南省自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》,專門規(guī)范全省突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急救助行為,合理配置救災(zāi)資源,迅速處置突發(fā)自然災(zāi)害事件,保障災(zāi)區(qū)人民群眾的基本生活。2011年,河南省各級政府救災(zāi)資金支出共計(jì)42181萬元。

(二)醫(yī)療救助

從2002年開始,河南省民政廳、衛(wèi)生廳、財(cái)政廳開始著手分農(nóng)村和城市兩塊建立醫(yī)療救助制度,目前該制度還在進(jìn)一步的完善當(dāng)中。

城市醫(yī)療救助。城市醫(yī)療救助的救助對象主要包括城市“三無”人員、低保對象和患大病而造成生活貧困難以維持基本生活的家庭。2005年,河南省39個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))開始開展城市醫(yī)療救助試點(diǎn)工作。2006年開始全面建立城市醫(yī)療救助制度,目前該制度也在不斷的建設(shè)和完善當(dāng)中。

農(nóng)村醫(yī)療救助。河南省為了貫徹和落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃暨實(shí)施方案的通知》(國發(fā)〔2012〕11號)精神,協(xié)助民政廳和衛(wèi)生廳完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度,策劃建立重特大疾病保障機(jī)制,緩解城鄉(xiāng)患重特大疾病的困難群眾無錢醫(yī)治的問題,河南省于2012年擴(kuò)大農(nóng)村困難群眾重特大疾病醫(yī)療救助試點(diǎn)工作。大病醫(yī)療救助所需資金從各級籌集的醫(yī)療救助資金中解決。財(cái)政廳幫助各試點(diǎn)地區(qū)加大醫(yī)療救助資金投入,省級財(cái)政在分配醫(yī)療救助資金時(shí),對開展大病醫(yī)療救助的試點(diǎn)地區(qū)給予適當(dāng)傾斜。由于河南省屬于農(nóng)業(yè)大省,農(nóng)村人口相對較多,因此長期以來河南省對農(nóng)村醫(yī)療救助的支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市。

縱觀以河南省為代表的省級財(cái)政對社會救助的支持境況來看,仍然存在省級財(cái)政對社會救助的補(bǔ)貼缺乏常態(tài)化,各級財(cái)政財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不明確;省級地方財(cái)政對社會救助的支出結(jié)構(gòu)和支出額度不夠合理,財(cái)政支出呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元化格局,財(cái)政支出額度較低;社會救助財(cái)政支持的監(jiān)督制約機(jī)制不健全,社會救助制度的法律法規(guī)不夠完善等。

[1]李卉.河南社會保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀及對策分析[J].安陽工學(xué)院學(xué)報(bào),2012,(1).

[2]白偉光.當(dāng)前救助管理工作中存在的突出問題及改進(jìn)意見[J].中國民政,2013,(2).

[3]龔文海.農(nóng)村計(jì)劃生育社會保障制度創(chuàng)新的思考——基于河南省的調(diào)查,南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2009,(1).

[4]劉暢.加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的分析與對策——以鄭州市為例[J].湖南稅務(wù)高等專科學(xué)學(xué)報(bào),2013,(2).

F812.7

A

1008-4614-(2015)02-0031-03

* [基金項(xiàng)目]本文系河南大學(xué)研究生科研創(chuàng)新專項(xiàng)資助項(xiàng)目——河南省社會保障財(cái)政政策支持體系優(yōu)化研究(Y1327098)的階段性成果。

2015-3-24

尹曙光(1988—),女,河南臨穎人,河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生。

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