魏明康， 萬(wàn)高潮

(1.北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871;2.北京師范大學(xué)政府管理研究院，北京100875)

一、政治發(fā)展與政治穩(wěn)定互為前提

綜觀世界三百年近現(xiàn)代史，無(wú)論是高度傳統(tǒng)的社會(huì)還是高度現(xiàn)代的社會(huì)，其政治局面均相當(dāng)穩(wěn)定。但是從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變中的國(guó)家，則政局多不穩(wěn)。如在西方，“英國(guó)和美國(guó)政治生活腐化的高峰期，與工業(yè)革命的沖擊、新的財(cái)富與權(quán)力源泉的形成以及向政府提出新要求的新興階級(jí)的出現(xiàn)是同時(shí)發(fā)生的。”前者為18世紀(jì)，后者為19世紀(jì)，之后英美政治秩序井然。從20世紀(jì)40年代后期走上現(xiàn)代化道路的發(fā)展中國(guó)家來(lái)看，它們的政治演變多具下述特征:“種族沖突與階級(jí)沖突加劇，暴力事件迭起，軍人政變頻繁，反復(fù)無(wú)常的領(lǐng)導(dǎo)人物掌權(quán)并推行災(zāi)難性的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策，內(nèi)閣大臣與文職人員普遍而公開地貪污營(yíng)利，任意侵犯公民權(quán)利和自由，行政效率和效能低下，都市政治集團(tuán)的疏離感極為普遍，立法機(jī)構(gòu)和法院?jiǎn)适Я藱?quán)威，社會(huì)基礎(chǔ)龐雜的各政黨發(fā)生分裂甚或完全解體?！保?］338凡此種種，就使得發(fā)展政治學(xué)家們得出一個(gè)結(jié)論:“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定，但現(xiàn)代化卻會(huì)引起不穩(wěn)定?！保?］41

當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)代化事業(yè)能擺脫這種歷史宿命嗎?至少，這是自1978年進(jìn)入改革開放新時(shí)期以來(lái)，執(zhí)政黨一直追求的目標(biāo)。早在1979年3月，鄧小平就曾在全國(guó)理論工作務(wù)虛會(huì)上表示:“我們已經(jīng)擺脫了林彪、‘四人幫’所造成的十年混亂，獲得了一個(gè)安定團(tuán)結(jié)的政治局面，這是我們的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)必不可少的條件和保證。我們?cè)谧拿恳粋€(gè)人，我們?nèi)h的黨員，都要十分注意珍惜和維護(hù)這個(gè)政治局面。”［2］159他還指出:真正要鞏固安定團(tuán)結(jié)，“還是要依靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)、發(fā)展教育，同時(shí)也要依靠完備法制。經(jīng)濟(jì)搞好了，教育搞好了，同時(shí)法制完備起來(lái)，司法工作完備起來(lái)，可以在很大程度上保障整個(gè)社會(huì)有秩序地前進(jìn)”［2］254。細(xì)心體會(huì)鄧小平的以上講話，不難明了，為了避免政治穩(wěn)定與政治發(fā)展相背離，在穩(wěn)定中求發(fā)展、在發(fā)展中求穩(wěn)定，自始即是執(zhí)政黨關(guān)于當(dāng)代中國(guó)政治現(xiàn)代化建設(shè)的基本方針。那么如何正確把握這個(gè)方針呢?關(guān)鍵是必須明確，當(dāng)代中國(guó)的政治發(fā)展只有在政治穩(wěn)定的條件下才能實(shí)現(xiàn)，而穩(wěn)定的政治局面又只有在政治發(fā)展的過(guò)程中才能形成。

之所以說(shuō)當(dāng)代中國(guó)的政治發(fā)展只有在政治穩(wěn)定的條件下才能實(shí)現(xiàn)，原因在于當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的道路是為所謂“和平的革命”設(shè)置的，這就從根本上決定了當(dāng)代中國(guó)的政治現(xiàn)代化只能有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序、有組織，也就是說(shuō)只能在政治穩(wěn)定的條件下完成。發(fā)展政治學(xué)之所謂政治穩(wěn)定，包括三項(xiàng)指標(biāo):第一，政治系統(tǒng)有足夠權(quán)威，社會(huì)以自身的穩(wěn)定表示出對(duì)政治系統(tǒng)的權(quán)威的認(rèn)可;第二，政治系統(tǒng)功能齊全、運(yùn)轉(zhuǎn)正常，能有效進(jìn)行自我調(diào)適及對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理;第三，政治秩序井然，政治活動(dòng)在法制基礎(chǔ)上進(jìn)行。這三條用國(guó)人常用的語(yǔ)詞來(lái)表達(dá)，便是政治生活的“有領(lǐng)導(dǎo)、有組織、有秩序”。否則像許多發(fā)展中國(guó)家那樣，政治動(dòng)蕩與政治發(fā)展共消長(zhǎng)，政治發(fā)展就會(huì)因政治動(dòng)蕩而停滯不前。更危險(xiǎn)的是，如果出現(xiàn)大的政治動(dòng)蕩，造成整個(gè)社會(huì)不穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)崩潰，普羅大眾就很可能以自由易安全:“個(gè)人放棄自己獨(dú)立的人格與自由，但他可以從偉大的力量中獲得另一種安全與驕傲。”［3］87倘若果然，就意味著既得利益者已經(jīng)獲得了反政治現(xiàn)代化的把柄與口實(shí)，隨之可能出現(xiàn)的就不是政治發(fā)展，而是政治停滯，甚至是嚴(yán)重的政治衰退。如20世紀(jì)30年代法西斯主義之所以能夠在德國(guó)上臺(tái)，原因就在這個(gè)國(guó)家“從路德時(shí)代到希特勒時(shí)代，較低的中產(chǎn)階級(jí)的一個(gè)特征就是義憤”;尤其第一次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)敗后，魏瑪共和政局動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)崩潰，希特勒得以利用德國(guó)人民中“較低的中產(chǎn)階級(jí)”渴求“安全與驕傲”的愿望與心理。［3］57至于德國(guó)的窮苦大眾，美國(guó)羅斯?？偨y(tǒng)曾在自己的“爐邊談話”中斷言:“如果人們被迫在自由和面包之間進(jìn)行選擇，人們將選擇面包。”［4］而 20世紀(jì)70年代原教旨主義者之所以能夠以伊斯蘭共和國(guó)取代巴列維王朝，原因也在后者未能在現(xiàn)代化過(guò)程中有效遏制政治腐敗與社會(huì)動(dòng)蕩。

之所以說(shuō)穩(wěn)定的政治局面的形成只有在政治發(fā)展的過(guò)程中才有可能，是因?yàn)檎维F(xiàn)代化所要求的政治穩(wěn)定，必須是也只能是發(fā)展型而非僵化型的政治穩(wěn)定。所謂發(fā)展型的政治穩(wěn)定，即視穩(wěn)定為實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展的手段，而不是將穩(wěn)定本身視為至上目的。如此也就是美國(guó)建國(guó)兩百年的經(jīng)驗(yàn):“不斷演變的政治:變化是正常的。這就是為什么美國(guó)從來(lái)沒(méi)有發(fā)生過(guò)一次成功的暴力政治革命的原因之一。演變使革命成為多余。”［5］所謂僵化型的政治穩(wěn)定，視穩(wěn)定本身為唯一目的，并為此排斥任何政治發(fā)展與政治變遷，其結(jié)果反而造成政治不穩(wěn)定。如此也就是鄧小平所曾經(jīng)批評(píng)的:“要講究穩(wěn)妥，但穩(wěn)妥變成停滯不前就壞了?！保?］240之所以稱“壞”，是因?yàn)樵谂f體制業(yè)已過(guò)時(shí)的情況下，一旦出現(xiàn)政治停滯，中斷政治發(fā)展，“就會(huì)導(dǎo)致要么造成抗議、造反、政治危機(jī)，要么造成被迫的消沉。前者會(huì)立即產(chǎn)生對(duì)制度的干擾，在形勢(shì)激化時(shí)甚至可能威脅制度的生存。后者從表面來(lái)看危險(xiǎn)不大，但它會(huì)造成停滯徘徊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于世界其他國(guó)家，最終造成挫折失敗。保守主義和教條主義的代表人物指出，輕率的革新措施已經(jīng)產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生各種后果。他們說(shuō)的也有道理。然而，他們的主張的更大危險(xiǎn)則是會(huì)導(dǎo)致僵化”［7］，從而會(huì)從根本上破壞政治穩(wěn)定。回顧自1949年新中國(guó)成立以來(lái)的歷史，“文革”之所以發(fā)生，不就是因?yàn)椤拔母铩鼻?7年未能推行以民主化建設(shè)為核心的政治發(fā)展嗎?自1978年進(jìn)入改革開放新時(shí)期，之所以出現(xiàn)安定團(tuán)結(jié)的政治局面，歸根到底也是因?yàn)檎伟l(fā)展的顯著進(jìn)步，在相當(dāng)程度上造就了生動(dòng)活潑的民主氣氛，推動(dòng)了政治民主的制度建設(shè)。

二、政治參與與政治制度化的良性互動(dòng)

經(jīng)鄧小平長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈，在穩(wěn)定中求發(fā)展，在發(fā)展中求穩(wěn)定，已經(jīng)作為當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的方針明確下來(lái)了。怎樣才能落實(shí)這個(gè)方針，真正實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展與政治穩(wěn)定的統(tǒng)一呢?要實(shí)現(xiàn)二者的統(tǒng)一，首先就必須明了，何以政治發(fā)展多造成政治不穩(wěn)定。過(guò)去半個(gè)世紀(jì)，發(fā)展政治學(xué)家們?cè)笆褂酶鞣N范式，討論產(chǎn)生不穩(wěn)定的原因”，其中頗具價(jià)值的是亨廷頓提供的分析框架，即如下三個(gè)公式:社會(huì)動(dòng)員/經(jīng)濟(jì)發(fā)展=社會(huì)挫折感、社會(huì)挫折感/社會(huì)流動(dòng)機(jī)會(huì)=政治參與、政治參與/政治制度化=政治不穩(wěn)定。［1］56所謂“社會(huì)動(dòng)員，可定義為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和心理的舊束縛的瓦解及人們漸漸適應(yīng)新方式的社會(huì)化過(guò)程”［8］。與19世紀(jì)相比較，20世紀(jì)的社會(huì)動(dòng)員具有加速度的特點(diǎn)。如19世紀(jì)現(xiàn)代化中國(guó)家社會(huì)動(dòng)員指標(biāo)的年變化率僅為0.1%，而20世紀(jì)的同一指標(biāo)年變化率卻達(dá)1%，即十倍于前者。這種加速進(jìn)行的社會(huì)動(dòng)員，包括工業(yè)的進(jìn)步、都市的擴(kuò)張、識(shí)字率和教育水平的提高、傳播媒介為大眾所利用的廣泛等，勢(shì)必以新的生活方式與享受標(biāo)準(zhǔn)刺激人們，從而極大提高人們對(duì)現(xiàn)代化生活的追求，引起所謂“期望的革命”。然而經(jīng)濟(jì)發(fā)展只能循序漸進(jìn)，這就難免造成期望的增長(zhǎng)快于發(fā)展中國(guó)家滿足這種期望的能力的增長(zhǎng)。這種狀況一旦出現(xiàn)，就不可避免地在人們對(duì)于現(xiàn)代化生活的期望與實(shí)現(xiàn)這種期望的可能之間形成極大的反差，從而引起社會(huì)成員的不滿乃至強(qiáng)烈的挫折感，即使其生活水平客觀上在不斷提高。當(dāng)然，即使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度跟不上社會(huì)動(dòng)員的速度，如果社會(huì)能為其成員提供足夠的流動(dòng)機(jī)會(huì)的話，后者的挫折感也不是不可以化解的。問(wèn)題是一旦社會(huì)挫折感大大超過(guò)社會(huì)流動(dòng)機(jī)會(huì)，人們就會(huì)不約而同地向政府提出要求，以釋放自己無(wú)從發(fā)泄的不滿，從而導(dǎo)致人們政治參與欲望的急劇膨脹。倘若現(xiàn)行政治體制能提供足夠暢通的溝通渠道，政治參與的擴(kuò)大也不致引起政治動(dòng)蕩。但由于發(fā)展中國(guó)家政治制度化的程度多比較低，公民對(duì)政府的利益要求不僅很難通過(guò)合法渠道順暢表達(dá)，而且也很難在政治體系內(nèi)部得到有效整合。因而他們就只好通過(guò)制度外的途徑，包括使用非法途徑進(jìn)行利益表達(dá)，政治動(dòng)亂也就無(wú)從避免了。

弄清現(xiàn)代化過(guò)程中政治發(fā)展與政治穩(wěn)定相背離的原因，要實(shí)現(xiàn)二者的統(tǒng)一，途徑也就清楚了。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)的大范圍來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展與政治穩(wěn)定的統(tǒng)一，就必須大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化與社會(huì)現(xiàn)代化。有西方學(xué)者稱:“獨(dú)裁政體所具有的克服分配壓力的能力乃是經(jīng)濟(jì)成功發(fā)展的關(guān)鍵。最有戲劇性的當(dāng)屬當(dāng)代中國(guó)‘社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)’的成功，高度的專政政體與開放的自由市場(chǎng)共同締造了令人矚目的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?！保?］此說(shuō)當(dāng)然不準(zhǔn)確，因?yàn)樗鼪](méi)有區(qū)分克服當(dāng)代中國(guó)既往存在的絕對(duì)平均主義與所謂“克服分配壓力”。不過(guò)經(jīng)驗(yàn)表明，由于在現(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)家，高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率常常與收入和財(cái)富分配的不平等日益擴(kuò)大相聯(lián)系”［10］22，因此隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而相應(yīng)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化與社會(huì)現(xiàn)代化是勢(shì)在必行亦切實(shí)可行的。所謂切實(shí)可行，是因?yàn)闅v史經(jīng)驗(yàn)表明，“人均國(guó)民生產(chǎn)總值水平和收入分配的不平等程度之間的關(guān)系，是以倒U的形式發(fā)展的。也就是說(shuō)，隨著人均收的增長(zhǎng)，收不平等起初也是增長(zhǎng)的，這種不平等程度，在收入達(dá)到中等水平時(shí)達(dá)到最高點(diǎn)，然后，便隨著收入水平達(dá)到工業(yè)化國(guó)家的水平而開始下降。”［11］所謂勢(shì)在必行，是因?yàn)橹挥须S著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而相應(yīng)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)現(xiàn)代化，才能為全體社會(huì)成員提供平等分享現(xiàn)代化成果的機(jī)會(huì)，以利形成無(wú)論是窮人還是富人都“人數(shù)很少”而以“既不極窮，又不極富”［12］的中產(chǎn)階級(jí)為主體的“棗核型”的社會(huì)。而美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，該國(guó)之所以能夠長(zhǎng)期保持穩(wěn)定，就是因?yàn)槠渖鐣?huì)成員的80%以上“始終稱自己為中層階級(jí)”［13］。全球三百年的現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)亦表明，由于人性不變，兩千年前亞里士多德對(duì)古希臘城邦政治的深刻觀察，在今天仍有啟迪意義:“中產(chǎn)階級(jí)比其他任何階級(jí)都穩(wěn)定。他們既不像窮人那樣希圖他人的財(cái)物，他們的資產(chǎn)也不像富人那么多得足以引起窮人的覬覦。既不對(duì)別人抱有任何陰謀，也不會(huì)自相殘害，他們過(guò)著無(wú)所憂懼的生活。所以公民們都有充分的資產(chǎn)，能夠過(guò)小康的生活，實(shí)在是一個(gè)城邦的無(wú)上幸福?！保?4］

從政治現(xiàn)代化的小范圍來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展與政治穩(wěn)定的統(tǒng)一，就必須謹(jǐn)慎把握政治參與與政治制度化之間的互動(dòng)關(guān)系，使二者協(xié)調(diào)共進(jìn)。因?yàn)橹挥羞@樣，才能既避免政治發(fā)展因政治參與程度高于政治制度化而演變?yōu)檎蝿?dòng)蕩，又避免政治穩(wěn)定因政治參與程度低于政治制度化而演變?yōu)檎瓮Ｒ苍S就是因?yàn)槊媾R同樣的歷史性課題，所以盡管中國(guó)國(guó)情與其他發(fā)展中國(guó)家相比有巨大差別，但鄧小平關(guān)于政治發(fā)展與政治穩(wěn)定相關(guān)性的認(rèn)識(shí)與國(guó)外發(fā)展政治學(xué)的基本思路仍然是高度吻合的。自1978年進(jìn)入改革開放新時(shí)期，他就一直強(qiáng)調(diào):“在發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的同時(shí)，還要加強(qiáng)社會(huì)主義法制，做到既能調(diào)動(dòng)人民的積極性，又能保證我們有領(lǐng)導(dǎo)有秩序地進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)。這是一整套相互關(guān)聯(lián)的方針政策?！保?］210所謂“一整套相互關(guān)聯(lián)的方針政策”，就以政治參與與政治制度化的統(tǒng)一來(lái)謀求政治發(fā)展與政治穩(wěn)定的統(tǒng)一而論，至少包括三個(gè)方面的內(nèi)容。

第一，通過(guò)政治參與謀求政治發(fā)展。發(fā)展政治學(xué)所謂政治發(fā)展即政治現(xiàn)代化，其內(nèi)涵包括政治民主化與行政高效化，并以政治民主化為核心。什么是政治參與呢?“政治參與是指平民試圖影響政府決策的行為?！保?0］3既如此，政治發(fā)展與政治參與就是一樁一而二、二而一的事情，要謀求政治發(fā)展，就確實(shí)可以通過(guò)政治參與擴(kuò)張來(lái)進(jìn)行，所以發(fā)展政治學(xué)稱“政治參與擴(kuò)大是政治現(xiàn)代化的標(biāo)志”［10］1。需要強(qiáng)調(diào)的是，政治參與的擴(kuò)張不限于排泄具有社會(huì)挫折感的那部分社會(huì)成員的不滿及整合他們的利益表達(dá)，更重要的是要不斷容納那些隨著現(xiàn)代化進(jìn)程不斷深入而不斷出現(xiàn)的新興社會(huì)集團(tuán)，如知識(shí)分子集團(tuán)、企業(yè)家集團(tuán)、專業(yè)人士集團(tuán)等。尤其需要注意的是，不可輕易因這些新興集團(tuán)要求擴(kuò)大政治參與而視其為現(xiàn)政權(quán)的政治威脅，相反必須認(rèn)識(shí)到，這種要求的產(chǎn)生不過(guò)是隨著現(xiàn)代化進(jìn)步必然出現(xiàn)的社會(huì)政治現(xiàn)象，即是現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。如果不是這樣來(lái)認(rèn)識(shí)與處理問(wèn)題，“如果想制止中國(guó)社會(huì)的日益多元化，那么，就要承擔(dān)這樣一種風(fēng)險(xiǎn)，即會(huì)損害或破壞社會(huì)中對(duì)于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的決策是必須的那樣一種活力和民主”［15］。而且可能因此激化社會(huì)政治矛盾，從而不僅難以將原來(lái)的“反體制主義者”納入體制內(nèi)，反而會(huì)迫使本來(lái)的“體制內(nèi)反對(duì)派”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺大w制主義者”。

第二，通過(guò)政治制度化謀求政治穩(wěn)定。發(fā)展政治學(xué)所謂政治制度化，指政治組織與政治活動(dòng)程序獲得穩(wěn)定性的過(guò)程，其程度可用四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量:一是適應(yīng)性。政治組織與政治活動(dòng)程序的適應(yīng)性越強(qiáng)、靈活性越大，制度化的程度就越高，越能應(yīng)付各種突如其來(lái)的挑戰(zhàn)。而僵硬的政治組織與政治活動(dòng)程序，則常因自身在挑戰(zhàn)面前反應(yīng)遲鈍、束手無(wú)策而崩潰。二是復(fù)雜性。政治組織與政治活動(dòng)程序內(nèi)部的結(jié)構(gòu)越分化、功能越豐富，制度化的程度就越高，就越具有自我調(diào)節(jié)能力，因而就越能應(yīng)付環(huán)境的變化。而結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、功能單一的政治組織與政治活動(dòng)程序，其中特別是那種完全依賴某個(gè)領(lǐng)袖的政治體系，就極難應(yīng)付環(huán)境的變化，因而就極不穩(wěn)定。三是自主性。政治組織越是超越于某個(gè)或某些社會(huì)集團(tuán)的特殊利益而自立，其制度化的程度就越高，就越能代表與整合全社會(huì)的共同利益，也就越具有穩(wěn)定性。如果政治組織淪為某一狹小的社會(huì)集團(tuán)的工具而與全社會(huì)的共同利益背離，其制度化程度就極低下，極容易被推翻。四是凝聚性。政治組織的理念越是統(tǒng)一，越是有紀(jì)律，其凝聚力就越大，其制度化程度就越高，因而就越具有穩(wěn)定性。如果政治組織成員缺乏組織認(rèn)同感，組織對(duì)其無(wú)約束力，該組織的制度化程度就不高，就很難保持自身穩(wěn)定。而正是因?yàn)檎沃贫然哂袕?qiáng)大的政治穩(wěn)定功能，卓越的政治家通常都注重政治的制度化而非政治的“人格化”。如自1978年進(jìn)入改革開放新時(shí)期，鄧小平就曾反復(fù)強(qiáng)調(diào):“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！保?］146

第三，通過(guò)制度化的參與與參與的制度化，謀求政治發(fā)展與政治穩(wěn)定的統(tǒng)一。發(fā)展政治學(xué)認(rèn)為，無(wú)制度的參與與無(wú)參與的制度，分別是大眾社會(huì)和專制社會(huì)特有的政治現(xiàn)象。前者的政治參與水平高，卻是在無(wú)組織、多變化、反常態(tài)的條件下進(jìn)行的，因此多存在兩種矛盾的但又是互補(bǔ)的政治態(tài)度:一是各社會(huì)群體對(duì)當(dāng)局極度冷漠，二是大眾政治心理極度憤懣。表現(xiàn)為政治參與，便是以合法與非法、暴力與非暴力、強(qiáng)制與非強(qiáng)制相結(jié)合為特征的群眾運(yùn)動(dòng)。由于這種社會(huì)缺乏能夠?qū)⒋蟊姷恼我笈c當(dāng)局聯(lián)系起來(lái)的組織結(jié)構(gòu)，所以這種群眾運(yùn)動(dòng)常導(dǎo)向嚴(yán)重的政治動(dòng)蕩。例如1911年前的中國(guó)農(nóng)民起義，就是這種無(wú)制度的參與的典型。而無(wú)參與的制度，則多為極端的專制制度。雖然這種制度常具有“超穩(wěn)定”的特征，但由于在這種制度下，政治權(quán)力全部掌握在獨(dú)裁者手中，政治信息與資源為其所壟斷，因而無(wú)論在主動(dòng)還是在被動(dòng)意義上，大眾均無(wú)任何參與政治的權(quán)利。這種無(wú)參與的制度的典型，便是1911年前中國(guó)的君主專制。不言而喻，無(wú)論是無(wú)制度的參與還是無(wú)參與的制度均不可取，因?yàn)榍罢邿o(wú)政治穩(wěn)定，只有烏合之眾;后者無(wú)政治發(fā)展，只有君主專制。尤其不可取的是“文革”中“造反有理”與“領(lǐng)導(dǎo)一切”的惡性互動(dòng)，其情狀如法國(guó)政治學(xué)家勒龐所批判:“為了確立某些理論上的概念，人民被設(shè)想成一個(gè)神秘的實(shí)體，它無(wú)所不能，且具備一切美德，它不必為其所作所為負(fù)責(zé)，可以燒殺劫掠，犯下最為可怕的罪行。不過(guò)，一旦他們受到一個(gè)強(qiáng)有力的權(quán)威的鎮(zhèn)壓，這些沖動(dòng)而殘忍的大眾就會(huì)立即變得俯首帖耳;其暴戾程度越高，其奴性也就越強(qiáng)?！保?6］凡此種種就表明，當(dāng)代中國(guó)的政治發(fā)展只能采取政治參與與政治制度化合而為一的方針:既實(shí)行制度化的參與，使參與能夠在制度內(nèi)擴(kuò)展;又實(shí)行參與的制度化，使制度化而能夠容納參與的擴(kuò)大。如此才可能在擴(kuò)大政治參與的同時(shí)，又為這種參與提供制度化的渠道;才可能使公民不必使用罷工、罷課、游行、示威等非常參與形式，便能順暢進(jìn)行利益表達(dá);才可能保證當(dāng)代中國(guó)政治參與與政治制度化的協(xié)調(diào)并進(jìn)，進(jìn)而保證當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展與政治穩(wěn)定的高度統(tǒng)一。

三、“強(qiáng)黨制度”:一黨執(zhí)政與多黨參政的有機(jī)統(tǒng)一

當(dāng)代中國(guó)政治參與制度建設(shè)的具體內(nèi)容又有哪些呢?首先當(dāng)是以“強(qiáng)黨制”(One Party Dominant)為內(nèi)容的政黨制度建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)一黨執(zhí)政與多黨參政的有機(jī)統(tǒng)一。應(yīng)該承認(rèn)，無(wú)論是就理論還是就實(shí)踐，作為民主政治的具體形式，多黨制比一黨制優(yōu)越，因?yàn)樗鼮楣裉峁┝诉x擇機(jī)會(huì)，而一黨制則無(wú)選擇余地可言，故發(fā)展政治學(xué)強(qiáng)調(diào):“存在著一個(gè)有效的反對(duì)黨，是民主政府有秩序地行使其職能的一個(gè)必要條件?！保?7］況且兩黨制亦利于政治穩(wěn)定:“由于有政權(quán)的轉(zhuǎn)移，公民可能因某種壞事責(zé)怪在職者，而對(duì)整個(gè)體制仍保持忠誠(chéng)?！保?8］所以英國(guó)科學(xué)家波普爾曾稱:“能使兩黨制成為可能的那種制度就是最好的民主制。因?yàn)樗偸菍?dǎo)致各黨進(jìn)行自我批評(píng)。當(dāng)兩黨中的一個(gè)黨在選舉中慘遭失敗時(shí)，一般會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)的徹底改革，因?yàn)檫@是競(jìng)爭(zhēng)和選民審判的結(jié)果，這一點(diǎn)是不容忽視的?！保?9］美國(guó)政治學(xué)家里普森亦稱:“‘一黨制’這個(gè)詞本身就是自相矛盾的，因?yàn)榘凑斩x，‘政黨’的詞根是‘部分’，就是整體之一部分，這本身就意味著有替換物存在?！保?0］其實(shí)在十月革命勝利之初，當(dāng)俄共與社會(huì)革命黨尚保持政治合作時(shí)，為了和平排斥后者而獨(dú)享政權(quán)，列寧曾說(shuō):“我們必須繼續(xù)執(zhí)行民主化的路線，實(shí)現(xiàn)罷免權(quán)。那時(shí)政權(quán)從一個(gè)政黨轉(zhuǎn)到另一個(gè)政黨手里，就不需要經(jīng)過(guò)流血，只要用簡(jiǎn)單改造的辦法就行了?！保?1］他的同志布哈林則講得比較中性:“第二個(gè)黨是必要的。如果只有一個(gè)選舉名單，沒(méi)有真正的對(duì)比，那么我們就將同納粹一樣。為了使我們不僅在西方人民的眼睛里，而且也在俄國(guó)人民的眼睛里，同納粹劃清界限，我們實(shí)行兩份選舉名單來(lái)代替一黨制?！保?2］至于中國(guó)，抗戰(zhàn)時(shí)期和國(guó)民黨獨(dú)裁抗?fàn)帟r(shí)，毛澤東曾明確表示:“在一黨獨(dú)裁下沒(méi)有民主”可言，要切實(shí)建設(shè)民主政治，就必須“成立各黨派聯(lián)合政府”。［23］1956 年在《論十大關(guān)系》中，他更是講得令人耳目一新:“美國(guó)發(fā)展快，其政治制度必有可以學(xué)習(xí)之處。我們反對(duì)它，只反對(duì)它的帝國(guó)主義”，不反對(duì)它的政治制度。如政黨制度，美國(guó)有兩個(gè)黨，“蘇聯(lián)只有一個(gè)黨，到底是一個(gè)黨好，還是幾個(gè)黨好?看來(lái)還是幾個(gè)黨好。共產(chǎn)黨要萬(wàn)歲，民主黨派也要萬(wàn)歲”。［24］時(shí)至今日，從世界范圍來(lái)看，不僅所有民主國(guó)家均實(shí)行多黨制，或?qū)嵭信c多黨制政治功能相同的一黨多派制，而且許多原獨(dú)裁國(guó)家和地區(qū)，也正在或迅速或緩慢地由一黨制向多黨制或一黨多派制演變。

也許是出于對(duì)理性完美的追求，抑或是受現(xiàn)實(shí)政治的誘惑，更可能二者兼有，自1978年進(jìn)入改革開放新時(shí)期，當(dāng)代中國(guó)也出現(xiàn)了要求盡快實(shí)行多黨制的議論。當(dāng)然，視一黨制而強(qiáng)黨制而多黨制為政治發(fā)展趨勢(shì)，在學(xué)理上可以成立，但從中國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，多黨制目前尚不足取。為什么這么說(shuō)呢?發(fā)展政治學(xué)認(rèn)為，如果說(shuō)政治發(fā)展與政治穩(wěn)定的統(tǒng)一依賴于政治參與與政治制度化的同步，那么政治參與與政治制度化的同步就依賴于政黨制度的建立。因?yàn)橹挥姓h才具備其他政治機(jī)構(gòu)所不具備的兩種不同而又互補(bǔ)的功能:政治動(dòng)員與政治組織。通過(guò)其動(dòng)員功能，政黨可以擴(kuò)大政治參與;通過(guò)其組織功能，政黨又可以使這種參與制度化。然而并非任何政黨制度在任何時(shí)候都有利于政治發(fā)展與政治穩(wěn)定的統(tǒng)一。在發(fā)展政治學(xué)看來(lái)，政治現(xiàn)代化需要經(jīng)歷三個(gè)階段:在政治現(xiàn)代化初期，由于必須集中權(quán)力以革新傳統(tǒng)社會(huì)，這時(shí)最適宜的政黨制度為一黨制。因?yàn)橹挥幸稽h制才能在實(shí)行高度的政治動(dòng)員的同時(shí)實(shí)行高度的權(quán)力集中。在政治現(xiàn)代化中期，由于革新政策所引起的社會(huì)變化，導(dǎo)致新興集團(tuán)提出進(jìn)入政治體制的要求，這時(shí)最適宜的政黨制度就不再是一黨制而是強(qiáng)黨制。因?yàn)橹挥幸詮?qiáng)黨執(zhí)政、弱黨參政為特征的強(qiáng)黨制，才能在集中權(quán)力的同時(shí)擴(kuò)大權(quán)力體系以容納新興集團(tuán)。在政治現(xiàn)代化晚期，社會(huì)利益的多元化要求政治權(quán)力的分散化，分權(quán)制衡將成為政治體制的新特征。此時(shí)取強(qiáng)黨制而代之的就將是多黨制或一黨多派制，因?yàn)橹挥羞@種政黨制度才能與多元民主的政治格局相適應(yīng)。各國(guó)政治經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)展政治學(xué)的以上見解是成立的，一旦政治現(xiàn)代化進(jìn)程與政黨制度演變相錯(cuò)位，尤其政黨制度發(fā)展“超前”，那么不僅政治發(fā)展將受到影響，而且政治動(dòng)蕩亦在所難免。既如此，目前尚處于現(xiàn)代化發(fā)展中期的中國(guó)就不宜即行多黨制，因?yàn)檫@樣或不利政治局面的穩(wěn)定與政治權(quán)力的集中。如此即鄧小平所說(shuō):“我們是要發(fā)展社會(huì)主義民主，但匆匆忙忙搞不行?！比绻按掖颐γΑ?，比如，“如果我們現(xiàn)在十億人搞多黨競(jìng)選，一定會(huì)出現(xiàn)‘文革’中那樣‘全面內(nèi)戰(zhàn)’的混亂局面”［6］285。而這種“混亂”又會(huì)反過(guò)來(lái)影響政治發(fā)展:“分裂的多黨制可能導(dǎo)致不穩(wěn)定，因而在公眾甚至在政治精英眼里夸大政治生活的黨派性，這些轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)又可能刺激人們喪失對(duì)代議制民主的信心?！保?5］

然而中國(guó)目前也不宜實(shí)行一黨制。因?yàn)檫@種政黨制度盡管有利于政治局面的穩(wěn)定和政治權(quán)力的集中，但在中國(guó)目前條件下，卻相當(dāng)不利于政治動(dòng)員的深化與政治參與的擴(kuò)大。什么樣的政黨制度適于中國(guó)“現(xiàn)在”所處的政治發(fā)展階段呢?這就是新民主主義留給社會(huì)主義的一份難得的政治遺產(chǎn)——多黨合作制度。當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)存各民主黨派多產(chǎn)生于抗日救亡運(yùn)動(dòng)，抗戰(zhàn)勝利后因不滿國(guó)民黨獨(dú)裁而靠攏共產(chǎn)黨，由此形成了中共與各民主黨派多黨合作的政治格局。但是經(jīng)1957年反右，多黨合作名存實(shí)亡，直到“文革”后這種政治局面才開始改變，其標(biāo)志是鄧小平1979年10月在會(huì)見各民主黨派代表時(shí)對(duì)多黨合作的重新肯定:“在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行多黨派的合作，這是我國(guó)政治制度中的一個(gè)優(yōu)點(diǎn)?！保?］205如何理解這個(gè)“優(yōu)點(diǎn)”呢?從發(fā)展政治學(xué)角度看，多黨合作的優(yōu)點(diǎn)有二:一是經(jīng)過(guò)幾十年的風(fēng)雨，各民主黨派基本上達(dá)成了共識(shí):“中國(guó)的優(yōu)秀人才大都集中在執(zhí)政黨內(nèi)，目前還沒(méi)有一個(gè)別的黨有這樣的能力和威信挑起執(zhí)政擔(dān)子。因此人為去建一個(gè)反對(duì)黨對(duì)中國(guó)的穩(wěn)定和建設(shè)沒(méi)有好處。”［26］各民主黨派這種共識(shí)的形成，大大加強(qiáng)了中共一黨執(zhí)政的合法性而大有利于政治權(quán)力的集中與政治局面的穩(wěn)定。二是同樣經(jīng)過(guò)幾十年的風(fēng)雨，執(zhí)政黨終于承認(rèn)，擁有百萬(wàn)成員且以中高級(jí)知識(shí)分子和各界民主人士為主的各民主黨派，是與自己在“政治上完全平等、組織上完全獨(dú)立”的政黨組織，必須尊重它們作為政黨的參政權(quán)。執(zhí)政黨關(guān)于多黨參政的這種認(rèn)識(shí)的獲得，亦大有利于政治參與的擴(kuò)大與政治發(fā)展的進(jìn)步。

當(dāng)然理論上的優(yōu)勢(shì)不等于現(xiàn)實(shí)中的優(yōu)勢(shì)。要使“強(qiáng)黨制”的政治優(yōu)勢(shì)由理論變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，仍需作出艱巨努力。1986年9月22日《人民日?qǐng)?bào)》曾報(bào)道，中共中央負(fù)責(zé)人在與各民主黨派人士座談時(shí)說(shuō):“近幾年來(lái)，在我們黨和各界人士的親密合作中形成了一個(gè)習(xí)慣，就是每當(dāng)我們黨將要召開重要會(huì)議、作出重要決策的時(shí)候，都要召開這樣的座談會(huì)，就有關(guān)問(wèn)題討論協(xié)商?！焙翢o(wú)疑問(wèn)，從政治文化的角度看，優(yōu)良政治習(xí)慣不無(wú)意義。問(wèn)題是僅靠一種習(xí)慣能否確保一黨執(zhí)政與多黨參政的優(yōu)勢(shì)的實(shí)現(xiàn)，歷史已經(jīng)作出了否定的回答。實(shí)際上，早在1956年，執(zhí)政黨就曾提出“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督”的方針，各民主黨派因而大受鼓舞。然而他們依此向執(zhí)政黨提出的批評(píng)，卻在1957年成了劃定自身為右派的材料。到“文革”，毛澤東一句“政協(xié)存在不存在”還要“看一看”［27］，竟使各級(jí)政協(xié)即停止活動(dòng)達(dá)十年之久。歷史教訓(xùn)表明，單靠政治習(xí)慣是不足以確保一黨執(zhí)政與多黨參政的政治優(yōu)勢(shì)的，關(guān)鍵在使多黨合作成為為主觀意志所不能左右的政治制度。這包括兩方面:一方面，要從法律上規(guī)范執(zhí)政黨與各民主黨派的相互關(guān)系，明確民主黨派在國(guó)家政治生活中的地位。即不僅要肯定各民主黨派作為其成員及其所聯(lián)系的群眾的利益代表者的地位，而且要切實(shí)保障各民主黨派參政的權(quán)利。另方面，要從法律上完善各民主黨派參政議政的具體制度。一是政協(xié)制度。這是已經(jīng)有半個(gè)多世紀(jì)歷史的多黨合作制度的具體形式，也是迄今各民主黨派活動(dòng)于其中最多的政治平臺(tái)，現(xiàn)在需要在堅(jiān)持這個(gè)制度的同時(shí)予以發(fā)展，使之成為各民主黨派參政議政的暢通渠道。二是人大制度。既然各民主黨派是參與執(zhí)政的參政黨，那么它們就不僅需要一般地參與政治，而且需要具體地參與政權(quán)。這種參政權(quán)的具體形式，就是人民代表大會(huì)制度。要通過(guò)完善這個(gè)制度，使各民主黨派成員既可以以人民代表的身份進(jìn)行活動(dòng)，又可以參照?qǐng)?zhí)政黨結(jié)成黨團(tuán)進(jìn)行活動(dòng)，可以經(jīng)選舉進(jìn)入政府參與執(zhí)政等。其實(shí)新中國(guó)成立初年，在首屆中央政府的人員構(gòu)成中，民主黨派就與中共人數(shù)相當(dāng)，今天所要做的不過(guò)是在政治上撥亂反正而已。

四、人大制度:公民、政黨與政府的良性互動(dòng)

關(guān)于政治參與的制度建設(shè)，其次是要發(fā)展與完善人民代表大會(huì)制度，以實(shí)現(xiàn)公民、政黨與政府的良性互動(dòng)。發(fā)展政治學(xué)向來(lái)重視代議機(jī)關(guān)在謀求政治發(fā)展與政治穩(wěn)定統(tǒng)一中的地位與作用，認(rèn)為立法機(jī)構(gòu)具有以下功能:一是作為確定政治目標(biāo)的機(jī)構(gòu)，對(duì)政府決策施加影響;二是作為政治沖突的處理者，使不同利益要求獲得合法性;三是作為社會(huì)共同體的促進(jìn)者，建立公民與政府間的制度化溝通。在當(dāng)代中國(guó)，既然現(xiàn)行憲法規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，那么這個(gè)制度就應(yīng)該成為謀求政治發(fā)展與政治穩(wěn)定統(tǒng)一的核心制度。

首先，從公民與人民代表大會(huì)的關(guān)系來(lái)看，要謀求政治發(fā)展與政治穩(wěn)定的統(tǒng)一，至少需要從以下方面努力:一是要使人民代表真正成為選民的代表。既然政治發(fā)展的內(nèi)涵是政治現(xiàn)代化，政治現(xiàn)代化的主旨是政治民主化，政治民主化的核心是人民當(dāng)家做主，而由于中國(guó)幅員廣大、人口眾多，人民實(shí)際上不可能直接當(dāng)家做主，所以使人民代表能夠真正代表人民，就成了人民代表大會(huì)制度在當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展過(guò)程中得以發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在?？墒俏覈?guó)人民代表中有相當(dāng)一部分不是視自己為受選民之托因而必須代表選民利益的政治活動(dòng)家，而是視人民代表為執(zhí)政黨和政府給予的榮譽(yù)，其職責(zé)并非向選民負(fù)責(zé)而是向執(zhí)政黨和政府承擔(dān)義務(wù)。不言而喻，這種狀況必須改變，否則就不可能有當(dāng)代中國(guó)的代議民主與政治發(fā)展。二是要使人民代表大會(huì)真正成為國(guó)家的最高政治權(quán)力機(jī)關(guān)。毋庸諱言，盡管現(xiàn)行憲法規(guī)定“人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，但現(xiàn)實(shí)政治與法律條文之間有距離。政治民諺“黨委揮手、政府動(dòng)手、人大舉手、政協(xié)拍手”，就相當(dāng)形象地反映了當(dāng)代中國(guó)政治資源的結(jié)構(gòu)與分配狀況。雖然在改革開放30多年后的今天仍然稱人大制度為“橡皮圖章”過(guò)于挖苦，但此說(shuō)也確實(shí)反映了人大制度在人民心目中之不同于憲法規(guī)定的政治地位。毫無(wú)疑問(wèn)，這種局面必須隨著當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的不斷深入而逐步改變，否則“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”就將成為一句空話。三是要使人民代表大會(huì)成為全社會(huì)最高的利益表達(dá)與整合機(jī)構(gòu)。發(fā)展政治學(xué)所謂利益表達(dá)是指社會(huì)集團(tuán)或公民個(gè)人的政治要求的提出，而利益整合則是指將種種政治要求轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱哌x擇。利益表達(dá)的渠道有兩類。一類是常規(guī)渠道，如通過(guò)政黨組織、大眾傳媒、政府機(jī)構(gòu)等進(jìn)行利益表達(dá);另一類是非常渠道，如通過(guò)罷工、罷課、游行、示威等進(jìn)行利益表達(dá)。至于利益整合機(jī)構(gòu)，除了政治領(lǐng)袖與利益集團(tuán)，主要有政黨和議會(huì)兩種。而強(qiáng)調(diào)以人民代表大會(huì)為全社會(huì)最高的利益表達(dá)與整合機(jī)構(gòu)，不僅體現(xiàn)了當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的民主化要求，而且也有利于當(dāng)代中國(guó)的政治穩(wěn)定:一旦人民可以通過(guò)代議機(jī)構(gòu)提出并滿足自己的政治要求，他們就不會(huì)選擇罷工、罷課、游行、示威之類非常手段，當(dāng)然更不會(huì)尋求暴動(dòng)或政治恐怖之類非法手段了。不僅如此，即使利益整合過(guò)程不可能滿足所有利益集團(tuán)和公民的全部政治要求(這是必然的)，但由于政策選擇是在代議機(jī)構(gòu)中通過(guò)公開辯論與投票表決完成的，也就有利于宣泄與化解人民的不滿，從而有利于政治穩(wěn)定。惟其如此，“精明的政治家都懂得，容忍在議會(huì)中對(duì)政府批評(píng)是一種防止造反的疫苗。自由抗議是一個(gè)安全閥，它讓蒸汽溢出。如果蒸汽受到限制，就有可能把鍋爐炸毀?！保?8］這也就是鄧小平所言:“群眾參與的事情，即使遇到困難，即使有的搞錯(cuò)了，他們也能忍受，很少埋怨;相反，實(shí)行命令主義，搞對(duì)了群眾也不滿意。所以，擴(kuò)大各方面的民主生活，擴(kuò)大群眾的監(jiān)督，很重要?！保?9］272

其次從執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系來(lái)看，要謀求當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展與政治穩(wěn)定的統(tǒng)一，最主要的是執(zhí)政黨要尊重人民代表大會(huì)作為“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的地位。征諸歷史，盡管1956年中共“八大”已經(jīng)“確認(rèn)黨沒(méi)有超乎人民群眾之上的權(quán)力”［29］218，但由于傳統(tǒng)政體的限制和對(duì)執(zhí)政方式的誤識(shí)，相當(dāng)程度上仍然是執(zhí)政黨而不是人民代表大會(huì)成為國(guó)家的最高政治權(quán)力乃至最高行政權(quán)力、最高司法權(quán)力之所在。當(dāng)然，堅(jiān)持執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)是必須的，但是新中國(guó)建立后60余年的實(shí)踐表明，確實(shí)有必要反省執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)之間的既往關(guān)系，以使前者不至于高居后者之上，而是要在人民代表大會(huì)之中實(shí)施自己對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)。惟有如此，憲法中的權(quán)力中心才能成為實(shí)際上的權(quán)力中心，執(zhí)政黨和人民代表大會(huì)之間或可發(fā)生的政治沖突也才有可能避免。所謂執(zhí)政黨在人民代表大會(huì)之中而不是之上實(shí)施對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，有兩種不同的方式。一種是執(zhí)政黨繼續(xù)像過(guò)去那樣在黨內(nèi)保持對(duì)國(guó)家大政方針的政治決策功能，但這種決策不再像以前那樣直接向人民頒行，而是通過(guò)自己的被選入國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)任職的黨員，按照法定程序把黨的決策提交國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)討論并獲得通過(guò)，進(jìn)而以國(guó)家法的形式向全國(guó)頒布并交行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。另一種是執(zhí)政黨不再保持自己在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)外部對(duì)國(guó)家大政方針進(jìn)行決策的功能，而是使自己進(jìn)入國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行決策。執(zhí)政黨將以自己“為人民服務(wù)”的作為獲得選民的支持，從而在人民代表大會(huì)中占據(jù)穩(wěn)定的多數(shù)。這個(gè)多數(shù)將以執(zhí)政黨黨團(tuán)的活動(dòng)形式在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中貫徹黨的意志，并使這種意志成為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)的法律與決議而由國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。至于黨組織本身，就不再介入國(guó)家政治生活的日?；顒?dòng)，而是著重研究、制定與國(guó)家政治生活大政方針有關(guān)的黨的政策、政綱，交由全國(guó)人民選擇。從純理論來(lái)看，執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)方式，后一種設(shè)計(jì)比前一種優(yōu)越，因?yàn)樗荏w現(xiàn)黨在人民代表大會(huì)之中而不是之上實(shí)施對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，前一種設(shè)計(jì)似更可取。因?yàn)樗谛问缴先菀着c執(zhí)政黨目前對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)方式相銜接。從政治穩(wěn)定計(jì)當(dāng)取前者，從政治發(fā)展計(jì)則當(dāng)隨著社會(huì)條件的變化，適時(shí)實(shí)現(xiàn)由前者向后者的轉(zhuǎn)變。

再次，從政府與人民代表大會(huì)的關(guān)系來(lái)看，要謀求當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展與政治穩(wěn)定的統(tǒng)一，關(guān)鍵是政府作為國(guó)家最高行政權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)該且只應(yīng)該執(zhí)行國(guó)家最高政治權(quán)力機(jī)關(guān)的意志并對(duì)之負(fù)責(zé)。既往因人民代表大會(huì)作為法定權(quán)力中心與執(zhí)政黨作為實(shí)際權(quán)力中心并列，政府是不能不同時(shí)向二者負(fù)責(zé)的。因?yàn)橥瑫r(shí)向二者負(fù)責(zé)不可能平分秋色，更不可能以人大為重，所以這種“負(fù)責(zé)制”相當(dāng)?shù)赜绊懥巳嗣翊泶髸?huì)作為國(guó)家最高政治權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，因而不利于民主政治的發(fā)展。不僅如此，由于在這種格局中人大地位無(wú)足輕重，政府與執(zhí)政黨卻首當(dāng)其沖，所以一旦出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩，政府與執(zhí)政黨就很難避免成為矛盾的焦點(diǎn)。而本來(lái)可以且應(yīng)該作為矛盾調(diào)節(jié)器與政治保險(xiǎn)閥起作用的代議機(jī)構(gòu)，卻很難發(fā)揮其特有功能，因而極不利于當(dāng)代中國(guó)的政治穩(wěn)定。既然如此，就要在完善執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)之間的關(guān)系的同時(shí)，完善政府與人民代表大會(huì)之間的關(guān)系，使之不折不扣地成為后者所制定的法律、所通過(guò)的決議的忠實(shí)執(zhí)行者。用政治學(xué)術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，就是政府應(yīng)該從代議機(jī)構(gòu)而不是直接從執(zhí)政黨那里獲取自己的“合法性”資源，因而也就應(yīng)該對(duì)代議機(jī)構(gòu)而不是直接對(duì)執(zhí)政黨負(fù)責(zé)。當(dāng)然，如同政治穩(wěn)定不能影響政治發(fā)展一樣，政治發(fā)展亦不能影響政治穩(wěn)定。所謂政府應(yīng)該不折不扣地成為人民代表大會(huì)所制定的法律、所通過(guò)的決議的忠實(shí)執(zhí)行者，所謂政府應(yīng)該對(duì)代議機(jī)構(gòu)而不是直接對(duì)執(zhí)政黨負(fù)責(zé)，也不宜一步到位，必須循序漸進(jìn)。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)執(zhí)政黨繼續(xù)在人民代表大會(huì)外部對(duì)國(guó)家大政方針進(jìn)行決策，而且這種決策由人民代表大會(huì)用法律與決議的形式予以認(rèn)可時(shí)，政府就應(yīng)該同時(shí)向人民代表大會(huì)和執(zhí)政黨負(fù)責(zé)，雖然形式上它只是向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。一旦執(zhí)政黨不再在人民代表大會(huì)外部而是進(jìn)入其內(nèi)部對(duì)國(guó)家大政方針進(jìn)行決策，那么政府就不僅應(yīng)該在形式上，而且應(yīng)該在實(shí)質(zhì)上只對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。

五、政協(xié)制度:覆蓋全社會(huì)的利益表達(dá)與政治溝通

關(guān)于政治參與的制度建設(shè)，再次是要發(fā)展與完善人民政協(xié)制度，以構(gòu)筑覆蓋全社會(huì)的政治溝通與利益表達(dá)渠道。無(wú)論是多黨合作制度還是人民代表大會(huì)制度，其功能均為制度化的政治溝通及利益表達(dá)與整合。要通暢地進(jìn)行政治溝通與利益表達(dá)，僅擁有政黨組織與國(guó)家機(jī)構(gòu)是不夠的。理由如政治溝通理論所論，政黨與政府之所以常常出現(xiàn)決策失誤，主要原因之一是信息失實(shí):“既包括決策者所獲信息的失實(shí)，也包括決策者在致力執(zhí)行已定政策過(guò)程中的信息失實(shí)?！睘槭裁磿?huì)出現(xiàn)信息失實(shí)呢?“第一個(gè)解釋是，一個(gè)組織在一定時(shí)期內(nèi)處理信息的能力是有限的。當(dāng)進(jìn)入的信息量和復(fù)雜度超過(guò)一定的限度時(shí)，該組織要么是歪曲信息，要么得花費(fèi)更多的時(shí)間來(lái)處理這一信息。第二個(gè)解釋是，流經(jīng)各個(gè)等級(jí)結(jié)構(gòu)的信息，往往因其中地位較高者的意愿及地位低下者的屈從而被歪曲。”以政府系統(tǒng)論，“政府機(jī)構(gòu)的各級(jí)官員是向上級(jí)負(fù)責(zé)的，并要靠上級(jí)的贊賞方能得到晉升。他們常常對(duì)自己上級(jí)的需要和希望十分敏感，總是把那些中聽的或?qū)λ麄冏约旱那巴居欣氖虑楦嬖V有權(quán)勢(shì)的將軍、內(nèi)閣部長(zhǎng)或總統(tǒng)。美國(guó)總統(tǒng)羅斯福曾察覺到信息被歪曲的危險(xiǎn)，并竭力用一個(gè)與等級(jí)機(jī)構(gòu)各層次人員進(jìn)行非正式接觸的龐大的聯(lián)系網(wǎng)，來(lái)作為正式的信息渠道的補(bǔ)充”。［30］

毋庸諱言，上述信息失真無(wú)論是在當(dāng)代中國(guó)執(zhí)政黨的政治溝通渠道中，還是在國(guó)家機(jī)關(guān)的政治溝通渠道中，均相當(dāng)嚴(yán)重程度地存在著。1959年廬山會(huì)議后廣泛出現(xiàn)的報(bào)喜不報(bào)憂現(xiàn)象，就是典型。由于當(dāng)代中國(guó)政治溝通的渠道包括黨、政府和人大的信息系統(tǒng)均為官方控制，社會(huì)生活中大量來(lái)自普通公民的政治信息未能順利上達(dá)政治決策部門，因此不僅嚴(yán)重降低了政治效率甚至造成決策失誤，而且嚴(yán)重妨礙了普通公民對(duì)政治生活的有效參與。尤其由于溝通不暢，下情不能上傳，上情不能下達(dá)，政府與群眾之間必然產(chǎn)生隔膜，甚至還在相當(dāng)程度上提供了政治不穩(wěn)定的誘因?？紤]到既往政治溝通渠道的弊端，中共“十三大”曾提出在對(duì)原有渠道進(jìn)行疏通的同時(shí)，建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度作為新的政治溝通渠道?？陀^來(lái)看，這樣有幾方面好處:第一，建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度，可以使決策者與普通公民之間形成直接的制度化的政治溝通。眾所周知，中國(guó)自古以來(lái)便有與羅斯?？偨y(tǒng)的“非正式接觸”相類似的政治溝通傳統(tǒng)，即所謂微服私訪。常見諸報(bào)端的“市長(zhǎng)搭乘公共汽車了解交通狀況”之類，便是今日典型。然而微服私訪式的政治溝通是缺乏制度保障的，它既可能因某位決策者的喜好而風(fēng)靡一時(shí)，亦可能因另一位決策者的厭棄而戛然中止。而社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度一旦建立，決策者與普通公民之間直接的政治溝通，就將有時(shí)間、有地點(diǎn)、按規(guī)則地進(jìn)行，不致因決策者個(gè)人的好惡而中斷，從而有利于提高上下信息交流的豐富性與真實(shí)性，提高政治決策的制定與執(zhí)行的正確性。第二，通過(guò)社會(huì)協(xié)商對(duì)話這種制度化的政治溝通，可以大大擴(kuò)展普通公民參與政治生活的面。必須承認(rèn)，盡管當(dāng)代中國(guó)擁有多黨合作制度、人民代表大會(huì)制度等，但13億人民并非個(gè)個(gè)都是政治家。實(shí)際上每個(gè)人都通過(guò)黨政機(jī)關(guān)去參與政治生活亦是不可能的。而參與社會(huì)協(xié)商對(duì)話不需要人民代表那樣“高貴”的政治規(guī)格，不必討論通常由黨代會(huì)討論的對(duì)于普通公民來(lái)說(shuō)常顯得過(guò)于“嚴(yán)肅”的政治話題，而不過(guò)是在決策者和普通公民之間完全平等地就群眾的切身利益進(jìn)行實(shí)實(shí)在在的討論，因而這樣一種政治溝通形式對(duì)普通公民來(lái)說(shuō)就更親切、更隨和、更具有吸引力。第三，通過(guò)社會(huì)協(xié)商對(duì)話這種制度化的政治溝通，可以大大緩和決策者與普通公民之間可能出現(xiàn)的沖突與矛盾。通常，在人民根本利益一致的條件下，決策者與普通公民之間是不會(huì)發(fā)生劇烈沖突的。此類現(xiàn)象之所以時(shí)有發(fā)生，多是因?yàn)橄虑椴荒苌线_(dá)、上情不能下達(dá)所致。而通過(guò)社會(huì)協(xié)商對(duì)話進(jìn)行決策者與普通公民之間直接的政治溝通，就可能消除至少可以減少此類現(xiàn)象的發(fā)生:上下相互溝通了，協(xié)調(diào)各自立場(chǎng)也就比較容易了。

需要強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度的功能不限于直接的制度化的政治溝通，還在于社會(huì)中各個(gè)利益集團(tuán)的直接的制度化的利益表達(dá)。發(fā)展政治學(xué)認(rèn)為，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，不僅社會(huì)中原有的各個(gè)利益集團(tuán)會(huì)發(fā)生不可避免的分化重組，更重要的是將出現(xiàn)各種新興的利益集團(tuán)。這些集團(tuán)勢(shì)必會(huì)向政府提出自己的利益要求。如果這些要求能得到公平合理的協(xié)調(diào)與整合，政治現(xiàn)代化就可以穩(wěn)定發(fā)展;如果不能，政局動(dòng)蕩就勢(shì)不可免?；仡櫼酝捎趥鹘y(tǒng)政治理論認(rèn)為敵對(duì)階級(jí)已經(jīng)被消滅，人民的根本利益已經(jīng)高度一致，所以各社會(huì)階層之間的特殊利益的存在及其對(duì)政治發(fā)展與穩(wěn)定的影響，通常是被忽視的。然而經(jīng)20多年市場(chǎng)化改革，從當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)狀看，不僅原有的工人、農(nóng)民、知識(shí)分子和干部四大利益群體內(nèi)部已經(jīng)發(fā)生了和正發(fā)生著深刻的變化與重組，而且社會(huì)中又出現(xiàn)許多新興利益群體如企業(yè)家群體、個(gè)體勞動(dòng)者群體、專業(yè)人士群體等。社會(huì)利益群體的這種分化，必然使各個(gè)利益集團(tuán)更為注重自己的特殊利益。誠(chéng)然，當(dāng)代中國(guó)已有的多黨合作制度、人民代表大會(huì)制度等，均是利益表達(dá)與利益整合的可能途徑。然而政黨組織和國(guó)家組織更多的是代表全社會(huì)的共同利益，而非各社會(huì)集團(tuán)的特殊利益，所以在既定黨政機(jī)構(gòu)之外另辟利益表達(dá)途徑，就非常有必要了。否則不僅各利益集團(tuán)的特殊利益難以通暢表達(dá)，而且一旦他們不得不尋求制度以外的表達(dá)途徑，還可能引發(fā)政治不穩(wěn)與社會(huì)動(dòng)蕩。

最后需要強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)協(xié)商對(duì)話之為制度，必須有特定機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)這項(xiàng)經(jīng)常而又涉及面廣的工作。從中國(guó)既有條件出發(fā)，最現(xiàn)實(shí)的選擇是以各級(jí)政協(xié)為制度平臺(tái)，在此平臺(tái)上建立類似政協(xié)“雙周座談會(huì)”那樣的工作平臺(tái)，以此與公民個(gè)人或公民團(tuán)體作日常的、制度化的溝通與互動(dòng)，“明確哪些問(wèn)題必須由哪些單位、哪些團(tuán)體通過(guò)協(xié)商對(duì)話解決”［31］。當(dāng)然，從既往均由各群眾團(tuán)體負(fù)責(zé)特殊福利這個(gè)實(shí)際情況出發(fā)，考慮到當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)有各利益集團(tuán)均帶有行業(yè)、年齡與性別的特征，由工會(huì)、青年團(tuán)、婦聯(lián)之類群眾團(tuán)體來(lái)作為各群體特殊利益的表達(dá)者，是具有可行性的設(shè)想。不過(guò)要使這種設(shè)想成為現(xiàn)實(shí)，除了需要為各利益集團(tuán)提供制度化的政治活動(dòng)空間、制定制度化的政治游戲規(guī)則，就利益集團(tuán)本身的建設(shè)而論，至少需要做以下兩方面的工作:一是現(xiàn)有群眾團(tuán)體不足以涵蓋各社會(huì)利益集團(tuán)，如農(nóng)民就還沒(méi)有自己的特殊利益表達(dá)組織。雖然早在20世紀(jì)80年代前期，中共中央農(nóng)村政策研究室就曾向上級(jí)提議讓農(nóng)民成立農(nóng)會(huì)以代表自身利益，然而得到的答復(fù)卻是:“共產(chǎn)黨就代表農(nóng)民的利益。”［32］其實(shí)此答復(fù)似是而非。共產(chǎn)黨固然應(yīng)該代表農(nóng)民利益，但中共作為掌握公權(quán)力的執(zhí)政黨，其所代表的應(yīng)該是包括農(nóng)民在內(nèi)的全體中國(guó)人民的共同利益，而非農(nóng)民的特殊利益?！笆聦?shí)上，目前農(nóng)民是通過(guò)非正式的機(jī)制來(lái)追求自己的利益的，這說(shuō)明我們黨沒(méi)有為農(nóng)民確立一種正式的參與制度。這有潛在危險(xiǎn)。如果黨允許社會(huì)上絕大部分人口采取未經(jīng)同意的非制度化的參與形式，如果他們采取不合作或動(dòng)亂的形式讓中央領(lǐng)導(dǎo)看到他們的利益，這就意味著在現(xiàn)代化過(guò)程中存在不穩(wěn)定的因素?！保?5］鑒于此，當(dāng)務(wù)之急是大大擴(kuò)充群眾團(tuán)體的數(shù)量，即要在已有的工會(huì)、青年團(tuán)、婦聯(lián)之外，建立農(nóng)民協(xié)會(huì)、企業(yè)家協(xié)會(huì)、專業(yè)人士協(xié)會(huì)之類新的利益表達(dá)組織，以使各利益集團(tuán)均有自己的制度化的利益表達(dá)途徑，而不致通過(guò)非制度化途徑或非常規(guī)形式去表達(dá)利益要求。二是各人民團(tuán)體要能夠有效履行利益表達(dá)的政治功能，還必須提高自身作為各特定群體利益代表者的政治質(zhì)量。列寧曾言，各人民團(tuán)體是執(zhí)政黨動(dòng)員群眾的“傳動(dòng)裝置”。其實(shí)，各人民團(tuán)體不僅是執(zhí)政黨動(dòng)員群眾的“傳動(dòng)裝置”，它同時(shí)還應(yīng)該成為群眾向執(zhí)政黨及政府進(jìn)行利益表達(dá)的工具。如果承認(rèn)并要做到這一點(diǎn)，關(guān)鍵就是執(zhí)政黨和政府要切實(shí)將進(jìn)行社會(huì)協(xié)商的對(duì)方視作與自己平等的政治對(duì)象，而非執(zhí)政黨或政府系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系中的下級(jí)。否則即使官辦團(tuán)體一應(yīng)俱全，群眾也會(huì)撇開它們?nèi)ソM織自己的“團(tuán)結(jié)工會(huì)”的。

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