□文/王坤李萌

（1、中國勞動關系學院；2、審計署財政審計司北京）

財政就業(yè)資金運行現狀分析

□文/王坤1李萌2

（1、中國勞動關系學院；2、審計署財政審計司北京）

伴隨我國經濟新常態(tài)的到來，就業(yè)工作面臨新的挑戰(zhàn)。財政就業(yè)資金發(fā)端于20世紀90年代中后期，延續(xù)至今雖在支出范圍上已發(fā)生了重大變化，但與就業(yè)工作的需求產生脫鉤情況。本文旨在分析財政就業(yè)資金作用機理和目前存在的問題，以求提出未來完善的措施。

就業(yè)資金；新常態(tài)；耦合性

收錄日期：2015年10月9日

財政就業(yè)專項資金源于20世紀90年代的再就業(yè)資金，主要是用于支付臨時性的企業(yè)下崗職工生活補貼。隨著時代的發(fā)展，特別是我國社會保障制度的建立完善，下崗職工生活補貼支出已逐步并入各類社會保險，就業(yè)資金也逐步轉型為促進就業(yè)工作的專項資金。目前的就業(yè)資金包括：職業(yè)介紹補貼、職業(yè)培訓補貼（含勞動預備制培訓生活費補貼）、職業(yè)技能鑒定補貼、社會保險補貼、公益性崗位補貼、就業(yè)見習補貼、特定就業(yè)政策補助、小額貸款擔?；鸷托☆~擔保貸款貼息、高技能人才培養(yǎng)、求職補貼以及扶持公共就業(yè)服務等14個項目。根據2013年財政決算，2013年我國就業(yè)補助支出822.56億元，這些資金在就業(yè)工作中究竟扮演了什么角色？是否符合政策設計初衷？

一、財政就業(yè)資金對勞動力市場的影響

（一）就業(yè)資金作用的人群。就業(yè)資金的補助對象包括就業(yè)困難人員和高技能人員，投入重點在于就業(yè)困難人員，其中就業(yè)困難人員主要是針對農村、城鎮(zhèn)低技能就業(yè)困難人員和剛畢業(yè)大學生。從就業(yè)資金的補助人群來看，資金旨在鼓勵勞動力增加就業(yè)技能，提高勞動者整體就業(yè)水平和就業(yè)層次。

根據劉易斯的人口紅利理論，農業(yè)發(fā)展落后的根源是隱蔽失業(yè)的存在，只有通過農村剩余勞動力的轉移才能解決問題。我國面臨著人口老齡化日趨發(fā)展，農業(yè)富余人口減少，要素規(guī)模驅動力減弱，經濟增長將更多依靠人力資本質量和技術進步的生產要素新常態(tài)。一方面截至2014年底我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.09%，每年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數在1，000萬人以上，同時有7，089.2萬城鄉(xiāng)低保人員需要尋找就業(yè)門路；另一方面企業(yè)招工難、招工貴、“技師荒”、“民工荒”大量存在。就業(yè)資金希望通過提高勞動者就業(yè)技能，增強勞動力供給與需求的適應性，提高社會總體就業(yè)率。

（二）就業(yè)資金的作用機理。就業(yè)資金對就業(yè)困難人群主要通過勞動力市場供需兩個方面產生影響。勞動力市場供給方面，就業(yè)資金通過培訓、鑒定等投入，提高勞動力價值。勞動力市場需求方面，就業(yè)資金通過提供公益性崗位、見習等投入，增加市場對勞動力需求。同時，為了克服由于勞動力市場信息不充分而造成的摩擦性失業(yè)，就業(yè)專項資金還安排了職業(yè)介紹、求職補貼等項目支出，增強市場信息的充分性。

二、財政就業(yè)資金運行中出現的問題

（一）就業(yè)資金定位模糊，功能層次不明。就業(yè)資金中人群劃分不夠細化。就業(yè)資金針對困難就業(yè)人群和高技能人才。困難就業(yè)人群包含農村轉移勞動力、城鎮(zhèn)未就業(yè)人員和高校未就業(yè)大學生。將這些人群按照學歷、就業(yè)能力劃分，可以更明晰地看出，高中以下農村轉移勞動力、城鎮(zhèn)未就業(yè)人員的特點是收入低、缺乏基本技能、求職困難，相當多的一部分人屬于低保、扶貧范圍。高校未就業(yè)大學生和擁有高中以上學歷未就業(yè)人員，屬于擁有一定求職能力，希望獲得更高報酬的勞動者。就業(yè)資金在支持這類人員就業(yè)中，只是籠統(tǒng)的將這些人群稱為四類人員，即城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員、農村轉移就業(yè)勞動者、畢業(yè)年度高校畢業(yè)生、城鄉(xiāng)未繼續(xù)升學的應屆初高中畢業(yè)生。將這四類人員一視同仁，同等對待，各類人員對技能學習的需求不同，學習能力不同，按照統(tǒng)一的標準進行供給，勢必會造成供需的失衡，影響政策效果。

就業(yè)資金目前根據人群、功能增加支出項目，但是項目間以及就業(yè)項目和社會保障其他項目間存在定位交叉的問題。例如，就業(yè)資金中對于低保貧困家庭或殘疾大學生，給予一次性求職補貼。這項政策旨在彌補困難大學生外出求職費用，增強就業(yè)能力。但是在實際運行中可以看到，由于低保認定和求職補貼發(fā)放屬于不同職能部門，認定人員存在困難。另外，這些一次性補助是否能夠覆蓋全部低保家庭和殘疾大學生并無定論。而且，由于不同學校、不同地域、不同專業(yè)的大學生求職困難程度不同，按照一定的標準統(tǒng)一發(fā)放補貼，勢必造成形式上公平而實質上的不公平。

就業(yè)政策所瞄準的人群存在城鄉(xiāng)不公的問題。由于就業(yè)資金來源于對下崗職工的補貼資金，因此現有的項目仍體現了這一特點，只是將下崗職工變?yōu)榱顺擎?zhèn)失業(yè)登記人員。針對這些困難群體，就業(yè)資金中安排了公益性崗位、社保補貼、特定政策就業(yè)補助等政策。但是，細究這些政策可以發(fā)現，特別是針對城鎮(zhèn)失業(yè)人員的社保繳納補貼政策，保護了參加就業(yè)的城鎮(zhèn)失業(yè)人員可以享受繳納社會保險的福利，隨著越來越多的農村轉移勞動力參加到城市工作中來，這些轉移勞動力的社會保險補貼繳納享受不到相應的優(yōu)惠政策，造成城鄉(xiāng)職工待遇的不同。而且，隨著《社會保險法》的實施，及時繳納社會保險成為企業(yè)和個人的一項基本義務，因此這些社保補貼政策從時效性、公平性來說，都有待推敲。

（二）主管部門淪為套取國家就業(yè)資金的增信機構。就業(yè)資金的業(yè)務主管部門在考核指標的壓力下，成為部分社會機構的利益共同體，形成了一條套取國家就業(yè)資金的利益鏈條。以就業(yè)培訓和技能鑒定項目為例，就業(yè)資金扶持的農民工技能培訓和技能鑒定項目即存在這種利益鏈條。技能培訓和鑒定工作作為一項重要的就業(yè)促進工作，政府每年會向人社部門下達相當數量的目標。為完成工作任務，人社部門需要尋找相當數量的社會培訓、鑒定機構開展工作。社會機構需要盈利，人社部門需要完成任務，兩家一拍即合，成為利益共同體。于是人社部門從監(jiān)督主管部門的角色出發(fā)，主要針對培訓、鑒定的人員重復情況、人員真實情況進行身份證篩查。這一監(jiān)管工作成為證明培訓、鑒定真實性最有力的證據，也成為第三方事后核查培訓、鑒定實質是否發(fā)生最大的障礙。培訓、鑒定機構針對人社部門開展的身份證核查，以勞務費的形式支付給縣、鄉(xiāng)、村干部用以組織人員，并以發(fā)放獎品的形式獲得村民的身份證復印件和照片，據此，培訓、鑒定機構便可以做出“真實”的培訓、鑒定檔案，向培訓人員“發(fā)放”培訓、鑒定證書。到此，培訓、鑒定機構完成了培訓、鑒定工作，可以拿到每人幾百到幾千元不等的財政補貼資金，并且因實際發(fā)生的成本低于補貼金額，獲得盈利；人社部門也就此完成了培訓、鑒定任務。而培訓、鑒定工作是否真實發(fā)生過，也就無法核實。這些鑒定證書，有些存放在培訓機構無人領取，有些存放在無就業(yè)意愿的個人家中束之高閣，并未真正起到增加農民工技能，提高農民收入的目的。

職業(yè)培訓、鑒定政策本身，旨在為農民工提供一個免費的技能學習平臺，享受隨時學習、終身學習的便利，增強轉移勞動力職業(yè)技能，最終達到增加農民工收入的目的。產生上述利益鏈條有多方面的原因。一是不恰當的激勵機制。就業(yè)指標是地方政府一項重要的民生指標，地方政府有著強烈的促進就業(yè)，做大就業(yè)指標的沖動。因此，由地方政府自己監(jiān)督諸如就業(yè)培訓、鑒定工作，容易產生激勵不相容問題；二是培訓本身的設計，不符合勞動力就業(yè)生活習慣。一些省份組織的農民工就業(yè)培訓項目，培訓設立在田間地頭，而真正有就業(yè)愿意的外出務工勞動者，在家參加培訓耽誤了其參加簡單勞動、獲得日常收入的工作，因此真正需要培訓的勞動者本身無法也不愿參加培訓。

（三）項目分散，資金效果不佳。就業(yè)資金主要分為11個項目，雖然允許各地根據自身情況統(tǒng)籌使用，但各地基本是按照國家規(guī)定的項目進行操作。這其中就存在著項目分散，難以形成合力的問題。根據2013年財政決算，就業(yè)資金的11個項目中，每項資金支出最少的僅為1.14億元，最多的公益性崗位支出為125億元。與我國龐大的人口數量比較，資金過于分散。

與資金分散、覆蓋范圍狹窄相對應的，是我國就業(yè)資金產生了巨額沉淀。根據公布的資料，各地都存在就業(yè)資金大量結余問題。就業(yè)資金的沉淀與我國大量就業(yè)困難人群并存的現實，主要是由于現有就業(yè)資金支出項目效率不高、效果不明顯、實施項目存在與現實脫節(jié)的問題。

三、財政就業(yè)資金調整路徑

（一）細化人群，明確就業(yè)資金定位。按照社會保障體系的分類標準，就業(yè)資金支出范圍定位于幫助社會困難群體的社會救助型項目，以及開展解決勞動力市場信息不對稱問題項目。救助型項目主要是針對城市低收入人群、農村轉移勞動力開展的技能培訓、職業(yè)介紹、職業(yè)鑒定、公益性崗位等項目。項目的開展采取免費、自愿原則。取消針對低保、貧困家庭大學生的一次性補貼，困難大學生求職所需補貼資金，建議從低保資金中支付。勞動力市場信息對接項目主要是針對未就業(yè)大學生、農村轉移勞動力，通過開展政府購買的普惠型的政府購買服務，開展職業(yè)介紹工作，減少因為信息不對稱而形成的摩擦性失業(yè)。建議取消社會保險繳納補貼，吸納特殊人員就業(yè)補貼，相關優(yōu)惠政策與《社會保險法》、《殘疾人權益保障法》等法律法規(guī)進行對接。

（二）完善激勵相容機制，加強主管部門的責任意識。就業(yè)工作主管部門要從實際執(zhí)行者的角色中解放出來，轉為市場的監(jiān)督者和服務的購買者。無論是針對弱勢群體的培訓項目，還是增加勞動力市場的信息服務，建議采用更加規(guī)范的政府購買的方式，免費提供給受眾。同時，剝離人社等部門承擔的市場化職能，減少政府就業(yè)考核的具體指標，政府部門的角色定位從具體操作者轉為實際監(jiān)督人，主要是監(jiān)督政府購買的就業(yè)服務是否達到實際標準。

（三）更新現有政策，提高資金使用效率。根據就業(yè)資金的定位，廢除合并就業(yè)項目中效果不佳、與其他政策重疊的項目。同時，逐漸形成、完善就業(yè)資金績效評價體系，及時更新就業(yè)資金支出項目。增加政府審計等第三方對就業(yè)資金使用的監(jiān)督，形成對就業(yè)資金合規(guī)性、效率型的全面評價。

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中國勞動關系學院院級科研項目：“財政支持養(yǎng)老服務體系發(fā)展的機理分析及框架設計”階段性成果（項目編號：15zy007）

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