武小龍

(南京航空航天大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，南京 211106)

中國行政學(xué)范式變遷與實(shí)踐走向
——兼評(píng)《十大政府范式：現(xiàn)實(shí)邏輯與理論解讀》

武小龍

(南京航空航天大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，南京 211106)

范式與范式轉(zhuǎn)型是20世紀(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)一種重要的理論規(guī)范和方法論。結(jié)合劉祖云教授所著的《十大政府范式：現(xiàn)實(shí)邏輯與理論解讀》，對(duì)中國行政學(xué)范式變遷的歷程、危機(jī)及走向進(jìn)行了系統(tǒng)解讀。研究表明，中國行政學(xué)主要經(jīng)歷了行政管理范式、公共行政范式、公共管理范式三大轉(zhuǎn)換，但在研究過程中存在問題意識(shí)不夠及經(jīng)驗(yàn)主義研究方法不足的身份危機(jī)。故而，中國行政學(xué)的發(fā)展應(yīng)立足本土問題意識(shí)，注重以現(xiàn)實(shí)問題為主線的實(shí)證研究法的運(yùn)用，這應(yīng)成為中國行政學(xué)新范式建構(gòu)的應(yīng)然路徑。

范式轉(zhuǎn)換；行政學(xué)范式；經(jīng)驗(yàn)研究

0 引言

“范式與范式轉(zhuǎn)型是20世紀(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)一種重要的理論規(guī)范和方法論?！盵1]這一概念由托馬斯·庫恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中提出，“所謂范式，就是一組共有的方法、標(biāo)準(zhǔn)、解釋方式或理論，或者說是一種共有的知識(shí)體系。范式轉(zhuǎn)型則是在科學(xué)形勢(shì)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，由一種范式向另一種范式的轉(zhuǎn)換?！盵2]在行政學(xué)理論研究中，范式作為一個(gè)重要的認(rèn)識(shí)論得到廣泛應(yīng)用，并對(duì)中國不同歷史時(shí)期政府管理的價(jià)值理念、理論樣態(tài)、實(shí)踐特征等加以總結(jié)與概括，極大推動(dòng)了中國行政學(xué)理論范式的發(fā)展。比如，自1984年中國行政學(xué)恢復(fù)研究以來，在短短30年的時(shí)間內(nèi)，就有眾多行政理念被相繼提出，比如，責(zé)任政府、法治政府、透明政府、學(xué)習(xí)型政府、電子政府、服務(wù)型政府等理念得到政界、學(xué)界、社會(huì)大眾的廣泛關(guān)注，從本質(zhì)上看，“××(型)政府”的提出暗含的就是政府范式理論的發(fā)展與轉(zhuǎn)換，也就是由于某種政府范式研究主題及研究方法的不足或內(nèi)在原則之間的矛盾以及理論內(nèi)涵的缺陷，所引發(fā)的一系列危機(jī)與新范式革命。就目前來看，當(dāng)下我國的政府范式理論研究還處于一種自發(fā)而不自覺的狀態(tài)之下，政府范式理論存在多種形態(tài)表達(dá)，尚未形成一種共有的知識(shí)體系。對(duì)此，劉祖云教授所著《十大政府范式：現(xiàn)實(shí)邏輯與理論解讀》一書，對(duì)當(dāng)下中國的政府理念做了相對(duì)完善的理論總結(jié)，描繪出了中國當(dāng)下政府范式的基本圖景概貌，本文也擬結(jié)合這一著作，試圖對(duì)當(dāng)代中國行政學(xué)研究的政府范式變遷與轉(zhuǎn)型做一個(gè)理論解讀，分析中國行政學(xué)發(fā)展存在的現(xiàn)實(shí)危機(jī)，并闡明中國行政學(xué)范式的實(shí)踐方向。

1 中國行政學(xué)范式轉(zhuǎn)型的三大歷程

鄭杭生指出，“社會(huì)轉(zhuǎn)型是指社會(huì)從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變，是一個(gè)為之復(fù)雜的社會(huì)變遷過程?！盵3]面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來的制度失范、政策失真、沖突頻發(fā)等一系列社會(huì)弊病問題，與之相隨，行政學(xué)理論的發(fā)展同樣經(jīng)歷了復(fù)雜的范式更新，正如學(xué)者肖文濤所言，“處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國政府，要以先進(jìn)的行政理念重塑政府行政，構(gòu)建與現(xiàn)代社會(huì)相適應(yīng)的政府行政范式，適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)政府行為的新要求，就必須通過改革努力實(shí)現(xiàn)政府行政范式的歷史性轉(zhuǎn)換?！盵4]與西方政府范式轉(zhuǎn)換(傳統(tǒng)公共行政—新公共行政—公共管理)的變革軌跡相似，中國行政學(xué)研究雖然在1980年代才得以恢復(fù)，但它的發(fā)展基本上是沿襲西方這一范式轉(zhuǎn)換的歷程而前行的，主要包括三大階段。

第一階段：行政管理范式。這是1980年代初期所特有的行政學(xué)范式，是在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的雙重驅(qū)力下發(fā)動(dòng)的。由于在1982年中國第一次行政改革中發(fā)現(xiàn)缺乏系統(tǒng)的政府理論作為實(shí)踐支撐的尷尬，在這樣的現(xiàn)實(shí)訴求下行政管理學(xué)便得以恢復(fù)和發(fā)展開來。具體而言，這一時(shí)期行政管理范式研究主要以行政效率為中心，涵蓋行政組織、行政職能、行政文化、行政環(huán)境、行政監(jiān)督、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政立法、行政決策等主要內(nèi)容，更多的是在于建構(gòu)中國行政管理學(xué)科的知識(shí)體系與結(jié)構(gòu)框架，把探索建立具有中國特色的行政管理體系作為核心目標(biāo)。同時(shí)，在這一時(shí)期《中國行政管理》雜志、中國行政管理學(xué)會(huì)、國家及各地方行政學(xué)院、高校行政管理學(xué)科(博士點(diǎn))等也紛紛創(chuàng)立，也形成了一套相對(duì)完整的培養(yǎng)體系。正如有學(xué)者所言，“如果具備‘一套核心價(jià)值知識(shí)和理論、可供研究的有實(shí)際意義的現(xiàn)象、研究的部門或機(jī)構(gòu)(學(xué)派、專家、雜志、學(xué)會(huì)、年會(huì))’這三個(gè)基本特征的話，那么就可以宣示一個(gè)學(xué)科得以建立了?！盵5]中國的行政學(xué)即是在這樣一種范式背景下逐步確立其特色的學(xué)科地位?？偟膩碚f，20世紀(jì)80年代初期的行政管理范式主要是停留于學(xué)科體系框架的建設(shè)，尚未形成所謂的“××(型)政府”的價(jià)值理念，不過這一范式的確在指導(dǎo)行政實(shí)踐中起到關(guān)鍵性的作用，但不可否認(rèn)的是，這一行政管理范式更多的是以行政效率以及政府組織機(jī)構(gòu)的靜態(tài)分析為中心，忽略了政府職能、政府行為與過程的動(dòng)態(tài)探討，這些也構(gòu)成了“行政管理范式”的內(nèi)在危機(jī)。

第二階段：公共行政范式。面對(duì)行政管理范式的潛存危機(jī)，中央政府先后在1988年、1993年推行了兩次政府改革實(shí)踐，這為行政管理理論的發(fā)展提供了豐富的實(shí)踐研究素材，亦極大推進(jìn)了政府范式理論的前行，一系列“××(型)政府”的價(jià)值理念隨后即被相繼提了出來，并在20世紀(jì)90年代中期逐步建立起“公共行政范式”，而后又再次推動(dòng)了1998年的政府機(jī)構(gòu)改革行為。誠如劉祖云教授所言，“中國政府改革所要求的政府范式變革，是觸發(fā)行政學(xué)界展開政府范式理論研究的重要元素，行政學(xué)界的政府范式理論與中國政府的實(shí)踐改革行為是互為建構(gòu)的?！盵6]在這一時(shí)期，以“服務(wù)型政府”為核心，理論界提出了包括責(zé)任政府、法治政府、有限政府、透明政府、公共政府等在內(nèi)的多種政府行政的價(jià)值理念，這些都旨在回應(yīng)政府改革的一個(gè)中心議題，即“應(yīng)該建立一個(gè)什么樣的政府”，從本質(zhì)上看，公共行政范式主要是以政府職能改革為核心，試圖建立起政府與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制，其創(chuàng)新之處與理論意蘊(yùn)的主要特征就在于“公共”二字，強(qiáng)調(diào)“政府的社會(huì)責(zé)任性、行政活動(dòng)的非營利性(目的在于向社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品)、公眾的參與性、行政的公開性?！盵7]由此也表明“公共行政范式”是對(duì)“行政管理范式”內(nèi)涵的豐富與深化，力求以一種新的范式來消解舊有范式存在的現(xiàn)實(shí)危機(jī)，所以在這一范式的指引下1998年政府又推動(dòng)了以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政機(jī)構(gòu)改革(第七次改革)，政府職能逐步轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控、社會(huì)管理、公共服務(wù)三大層面，退出微觀經(jīng)濟(jì)層面的干預(yù)，扭轉(zhuǎn)政府角色錯(cuò)位、越位、缺位的一系列問題，逐步實(shí)現(xiàn)政府職能“掌舵而不劃槳”，讓市場(chǎng)這只“看不見的手”發(fā)揮其應(yīng)有的作用，達(dá)到服務(wù)型政府建設(shè)的根本目的。不過，遺憾的是，公共行政范式同樣存在細(xì)微不足，即對(duì)于政府與企業(yè)、社會(huì)、市場(chǎng)之間的職責(zé)關(guān)系并未厘清，公共責(zé)任缺失的新危機(jī)又顯露出來。

第三階段：公共管理范式。進(jìn)入21世紀(jì)后，面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來的社會(huì)沖突的頻發(fā)，一個(gè)涵蓋國家事務(wù)、政府事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的廣泛性的管理范式被提了出來，這即是“公共管理范式”?！肮补芾矸妒绞且粋€(gè)由傳統(tǒng)政府管理模式向現(xiàn)代政府治理模式轉(zhuǎn)換的一種行政理念”[8]，強(qiáng)調(diào)的是政府、公民、社會(huì)之間的互動(dòng)、溝通與合作，主體的多元化參與也更加顯現(xiàn)了政府與社會(huì)組織之間的共同體特性與相互依賴性。公共管理比公共行政、行政管理都更加廣泛，突破了以往單一的權(quán)力向度，試圖通過多元化的權(quán)力向度以及政府與市民社會(huì)之間的合作互動(dòng)，達(dá)到善治的根本目的。在這一范式轉(zhuǎn)換過程中，理論界即提出了“節(jié)約型政府、電子政府、學(xué)習(xí)型政府、生態(tài)型政府”等具體的行政范式，在這種理論范式的指引下，各地方政府積極推進(jìn)的電子政務(wù)建設(shè)、一站式服務(wù)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等便是這一系列理論范式的實(shí)踐表達(dá)，并且，“生態(tài)型政府”更是得到了政界、學(xué)界及社會(huì)大眾的廣泛認(rèn)可，正作為中國行政改革一個(gè)全新的政府理念向前推進(jìn)。

基于以上所述，劉祖云教授所著的《十大政府范式：現(xiàn)實(shí)邏輯與理論解讀》一書其實(shí)是對(duì)20世紀(jì)90年代中期之后中國政府的主要行政理念進(jìn)行了總結(jié)與概括，也即是對(duì)“公共行政范式”以及“公共管理范式”的具體表征進(jìn)行了研究與探討，在研究視角、研究方法、研究內(nèi)容上均具備一定的獨(dú)特性。

2 中國行政學(xué)發(fā)展的身份危機(jī)

伴隨著中國行政學(xué)范式的三大轉(zhuǎn)換以及改革開放以來政府多次的改革實(shí)踐行為，中國行政學(xué)作為一個(gè)基礎(chǔ)應(yīng)用型學(xué)科，的確取得了長足的進(jìn)展，顯示出它內(nèi)在的研究價(jià)值與潛力。但它作為一個(gè)20世紀(jì)80年代初期才復(fù)興的基礎(chǔ)學(xué)科，其發(fā)展同樣又存在著不可忽視的內(nèi)在危機(jī)。

一方面，中國行政學(xué)研究過程中的問題意識(shí)還不夠。從學(xué)理上看，任何一門學(xué)科的興起與發(fā)展勢(shì)必要立足于回應(yīng)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問題，通過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論積累的反復(fù)磨合，逐步建立起真正意義上的學(xué)科理論體系，這應(yīng)是學(xué)術(shù)研究的一個(gè)基本目的和研究取向。中國的行政學(xué)發(fā)展同樣如此，所謂的行政學(xué)知識(shí)體系和政府范式理論，重點(diǎn)還在于回應(yīng)與解決中國政府改革與發(fā)展過程中的一系列現(xiàn)實(shí)問題，比如：政府機(jī)構(gòu)改革的問題、政府職能轉(zhuǎn)變的問題、政府間關(guān)系的問題等等。正如劉祖云教授所言，“政府范式理論是對(duì)政府共同體與社會(huì)共同體之間關(guān)系模式的認(rèn)識(shí)，它能推動(dòng)中國政府理論的發(fā)展，甚至引導(dǎo)中國政府的改革行為。政府改革本質(zhì)上就是根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要來調(diào)整政府的行為與發(fā)展策略。”[9]這充分表明中國的政府行政范式必然是在政府實(shí)踐改革與理論積累的互動(dòng)磨合中建立并完善的。然而，值得反思的是，就目前而言，關(guān)于中國行政學(xué)問題的研究大都還局限于對(duì)西方發(fā)達(dá)國家既有政府理論的直接搬用與簡單移植，并未完全立足與植根于中國政治社會(huì)的現(xiàn)實(shí)土壤，由于中西文化的巨大差異以及中國現(xiàn)實(shí)問題的獨(dú)特性，使得中國公共行政學(xué)理論研究在創(chuàng)新性、延展性上均明顯欠缺，行政學(xué)理論體系與中國行政改革的現(xiàn)實(shí)問題存在巨大的鴻溝，從而導(dǎo)致對(duì)中國政府行政的一系列理論與現(xiàn)實(shí)問題不能形成正確的解釋與認(rèn)知，這也是為什么中國歷經(jīng)六次行政改革(1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年)均收效微弱的重要原因所在。對(duì)此，劉祖云教授的《十大政府范式：現(xiàn)實(shí)邏輯與理論解讀》一書，即是在對(duì)中國政府行政現(xiàn)實(shí)問題反思的基礎(chǔ)上建構(gòu)起來的頗具中國特色的“政府范式”理論，不僅顯示出了理論的創(chuàng)新性，更是對(duì)中國行政學(xué)本土實(shí)際問題的關(guān)注。筆者認(rèn)為，如若能在對(duì)十大具體政府范式理論分析同時(shí)，加入十個(gè)相應(yīng)的實(shí)踐案例解讀，這樣的理論建構(gòu)會(huì)更為完善。

另一方面，中國行政學(xué)經(jīng)驗(yàn)主義的研究方法較為缺乏。研究方法是一個(gè)學(xué)科建設(shè)與學(xué)術(shù)累積的重要工具，通常而言，科學(xué)的研究方法主要有質(zhì)性研究和量化研究兩種，是經(jīng)驗(yàn)主義研究的典型。質(zhì)性研究重在強(qiáng)調(diào)通過觀察、訪談、討論以及對(duì)實(shí)踐深描等方式獲取一手資料，從而構(gòu)建學(xué)術(shù)研究的理論結(jié)果；量化研究則重在統(tǒng)計(jì)技術(shù)的運(yùn)用，通過研究假說、變量選取、模型構(gòu)建等手段，利用調(diào)研數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)變量之間的因果邏輯關(guān)系。觀照當(dāng)下中國行政學(xué)的研究成果，可以發(fā)現(xiàn)：中國行政學(xué)問題的研究更多是偏向于靜態(tài)的描繪與理論性的闡釋，是一種缺乏實(shí)證性的非經(jīng)驗(yàn)主義的分析探討，僅僅存在少量的以案例分析為主的質(zhì)性研究，量化研究十分罕見。在大多數(shù)問題的解釋分析上并未能有效立足于中國行政關(guān)系的實(shí)際行為，在行政實(shí)踐事實(shí)材料的收集整理方面斷片嚴(yán)重，這樣一來，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)主義的研究，就很容易在某種程度上造成理論分析與實(shí)踐事實(shí)之間的脫離與斷裂，導(dǎo)致對(duì)政府運(yùn)作的內(nèi)在機(jī)制、政策運(yùn)作過程的分析、政府行政的內(nèi)在邏輯等方面理論揭示不足，也就更難對(duì)中國的行政學(xué)問題形成一種具有普遍規(guī)律性的有力解釋與預(yù)測(cè)。故而，若想建構(gòu)起兼具國際性的中國本土化公共行政學(xué)理論體系，真正做到優(yōu)化行政效率、增強(qiáng)政府公信力，厘清客觀事實(shí)是第一步，這亦是中國行政學(xué)者們需要轉(zhuǎn)變研究思路的關(guān)鍵。反觀劉祖云教授《十大政府范式：現(xiàn)實(shí)邏輯與理論解讀》一書，在研究方法上亦存在經(jīng)驗(yàn)主義研究不足的遺憾，更多是一種理論性的解釋，同樣缺乏實(shí)踐案例、事實(shí)數(shù)據(jù)的檢驗(yàn)分析，這應(yīng)成為日后的拓展方向。

3 中國行政學(xué)新范式建構(gòu)需加強(qiáng)方法論創(chuàng)新

漢密爾頓指出：“公共行政如想有效，必須適合一個(gè)國家，就像個(gè)人量體裁衣?！盵10]而當(dāng)下中國尚未形成一個(gè)完善的真正意義上的本土化行政學(xué)理論體系，嚴(yán)重阻礙了中國政府改革實(shí)踐的順利前行。就筆者來看，中國行政學(xué)新范式的建構(gòu)需從實(shí)踐中尋找問題意識(shí)，并努力加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)主義的實(shí)證研究，從而消解中國行政學(xué)發(fā)展的內(nèi)在危機(jī)，建立最適合中國本土化的政府范式理論。

具體地說，中國的行政學(xué)者們理應(yīng)在行政學(xué)問題研究中逐步納入實(shí)證檢驗(yàn)與因果關(guān)系的分析，從參與觀察、深度訪談、問卷調(diào)查等入手，整理大量的中國本土化的行政實(shí)踐數(shù)據(jù)和案例材料，在“田野調(diào)查”的基礎(chǔ)上，通過對(duì)個(gè)案的深度描繪，甚至計(jì)量模型的構(gòu)建，來分析驗(yàn)證事實(shí)和既有理論之間的關(guān)聯(lián)，并逐步揭示出中國政府行政實(shí)踐的內(nèi)在規(guī)則與運(yùn)作機(jī)制，從而做到在實(shí)踐與理論的互動(dòng)過程中驗(yàn)證、修正與構(gòu)建中國行政學(xué)本土化的理論體系。舉例來說，近年來興起的“生態(tài)型政府”的價(jià)值理念，即是在對(duì)現(xiàn)實(shí)生態(tài)問題反思的基礎(chǔ)上提出的，學(xué)界、政界、社會(huì)公眾的共同關(guān)注，使其成為了中國行政改革全新的政府理念，而現(xiàn)有的研究成果也大都是立足于社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，通過對(duì)環(huán)境沖突、環(huán)境群體性事件等問題的案例解讀與數(shù)據(jù)分析，來逐步回應(yīng)并建立這一理論體系。除此之外，甚至還有學(xué)者嘗試用計(jì)量研究法對(duì)中國政府職能轉(zhuǎn)變特點(diǎn)及未來轉(zhuǎn)變趨勢(shì)進(jìn)行測(cè)算，為中國政府職能問題研究提供了量化研究的新思路[11]。這些都表明實(shí)證研究法正逐步被行政學(xué)者們所重視?？偠灾?，中國行政學(xué)新范式的建立勢(shì)必要立足本土問題意識(shí)，注重以現(xiàn)實(shí)問題為主線的實(shí)證研究法的運(yùn)用，方法論層面的創(chuàng)新理應(yīng)成為中國行政學(xué)發(fā)展前行的必然選擇與路徑依賴。

[1][8] 陳輝.中國行政學(xué)的范式研究:回顧與思考[J].中國行政管理,2008(4):116-119.

[2] Thomas S. Kuhn. The Structure of Scientific Revolution[M].Chicago:University of Chicago Press,1970.

[3] 鄭杭生.改革開放三十年:社會(huì)發(fā)展理論和社會(huì)轉(zhuǎn)型理論[J].中國社會(huì)科學(xué),2009(2):10-19.

[4] 肖文濤.社會(huì)轉(zhuǎn)型與政府行政范式轉(zhuǎn)換[J].東南學(xué)術(shù),2001(6):51-56.

[5] 戴維·約翰·法默爾.公共行政的語言[M].吳瓊,譯.北京:中國人民大學(xué)出版社, 2005: 35.

[6] 劉祖云.十大政府范式:現(xiàn)實(shí)邏輯與理論解讀[M].南京:江蘇人民出版社,2014:7.

[7] 郭濟(jì).中國公共行政學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2003:2,3.

[9] 劉祖云,劉高吉.政府范式——行政學(xué)研究的一個(gè)新視角[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2014(11):16-18.

[10] Nicholas Henry. Public Administration and Public Affairs [M].Translated by Xiang long .Beijing: Hua Xia Publishing House, 2002: 32.

[11] 鄧雪琳.改革開放以來中國政府職能轉(zhuǎn)變的測(cè)量——基于國務(wù)院政府工作報(bào)告(1978～2015)的文本分析[J].中國行政管理,2015(8):30-36.

(責(zé)任編輯：賀 蘭)

The Research on Paradigm Shift and the Development Tendency of Chinese Public Administration——OnTenGovernmentParadigms:RealisticLogicandTheoreticalInterpretation

WUXiao-long

(CollegeofHumanitiesandSocialSciences,NanjingUniversityofAeronauticsandAstronautics,Nanjing211106,China)

Paradigm and paradigm shift are an important theoretical tool and methodology in the field of social science in 20th century. This paper analyzes the development process, identity crisis, and development direction of paradigm of Chinese public administration based on the bookTenGovernmentParadigms:RealisticLogicandTheoreticalInterpretationwrittenbyprofessorLiuZuyun.TheresearchindicatesthatChineseadministrativeparadigmmainlyexperiencesthreekindsoftransformsofadministration:administration,publicadministrationandpublicmanagement.However,therestillexisttwoproblemsaboutresearchmethodsuchasinsufficientattentiontotheexistingproblemsandempiricalresearchmethods.Therefore,weneedtomakeeffortstoestablishthelocalizationtheorysystemofChinesepublicadministrationbyfocusingonpracticalproblemsandapplyingempiricalresearchmethods;thisisthedevelopmentdirectionofnewparadigmofChinesepublicadministration.

paradigm shift; paradigm of public administration; empirical research

2015-08-31

清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院博士論文獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目(201406)

武小龍(1989-)，男，江蘇東臺(tái)人，講師，博士，主要從事基層政府治理研究。

D035

A

1009-7961(2015)06-0015-04