高 嘯

(南京農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，南京 210095)

“政府治理現(xiàn)代化”與“政府范式”的“對接”
——基于閱讀劉祖云教授的《十大政府范式：現(xiàn)實邏輯與理論解讀》

高 嘯

(南京農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，南京 210095)

“政府治理現(xiàn)代化”的議題，可以從政府治理體系、政府治理能力與政府治理指向三個層面進行解讀，劉祖云教授提出的“十大政府范式”，可以有效地對接這三個層面的內(nèi)涵?！罢卫憩F(xiàn)代化”與“政府范式”在理論層面是契合的，在實踐層面是可以對接的。

政府治理現(xiàn)代化；政府范式；政府治理指向；服務型政府

0 引言

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標，根本指向就是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵在于政府治理現(xiàn)代化體系的建立和治理能力的提升。所謂政府治理體系指的是規(guī)范政府權力運行并促使政府施行“良政”的系列規(guī)則，這些制度和程序必須符合現(xiàn)代治理的發(fā)展方向，而治理能力現(xiàn)代化則是指現(xiàn)代化的政府治理體系必須創(chuàng)新治理機制并提升治理的執(zhí)行力，最終達到“善治”的治理效果。治理體系和治理能力是相輔相成的關系，沒有體系的支撐，能力就是空中樓閣，沒有能力的提升，體系的功能就無法落實。

當前，學術界對政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的研討并不充分，劉祖云教授的新著《十大政府范式:現(xiàn)實邏輯與理論解讀》，從理論上提出了“十大政府范式”，可以與其對接。筆者認為，可以從十大政府范式的角度來解讀政府治理現(xiàn)代化的相關內(nèi)涵，也就是說，可以從“十大政府范式”的角度，來解讀政府治理體系、政府治理能力及政府治理指向的內(nèi)涵。換言之，政府治理現(xiàn)代化的議題與“十大政府范式”在理論層面是“契合的”，在實踐層面是可以“對接的”。

1 現(xiàn)代化的政府治理體系

政府治理體系現(xiàn)代化的核心在于三個方面：權力規(guī)范化、行政民主化、運行法治化，這是治理體系現(xiàn)代化的關鍵所在。

其一，權力規(guī)范化。政府是行政權力的施動方，但權力的運行不能隨意，更不能毫無節(jié)制，因為權力的濫用造成的是社會治理和市場治理被嚴重束縛乃至傷害。劉祖云在專著中論述了“有限政府”與“透明政府”的范式，針對的正是權力運行的制度化建設問題?！皩φ畽嗔Φ目刂?，不僅需要從組織內(nèi)部生發(fā)出制約其權利的道德力量與責任機制，而且更需要從組織外部形成制約權力的諸種力量與體制，即政府權力的“外在控制”，它是相對于政府權力的“內(nèi)部控制”而言的?！盵1]換言之，政府治理的權力使用必須是有限的，即權責明確、行為規(guī)范，不論是專斷型權力的行使還是基礎性權力的行使都必須規(guī)范化并且有邊界、有限度；在權力有邊界基礎上，政府行使權力的操作規(guī)程又必須是透明的，即在何時、何地因為何種原因行使專斷型權力或基礎性權力，必須有合法合理的解釋，這一規(guī)范和解釋的過程，即政府治理的方式和內(nèi)容需要合法化認同的過程。只有經(jīng)過合法化的認同，政府的權力行使才能得到民眾的認可，也才能使政府治理進一步獲得合法性和支持。

其二，行政民主化。在專著中，劉祖云教授闡釋了責任政府和公共政府的發(fā)展歷程、運行機制及問題困境乃至回歸路徑等，其目的在于強調政府治理現(xiàn)代化必須堅持民主化的發(fā)展方向，這是不能撼動的基本原則，即所有的政府治理政策必須體現(xiàn)公眾的意志并突出公眾的主導作用。劉祖云認為：“政府的公信力，正是政府行使公共權力效果的社會反饋，是政府責任行為的外射。在民主社會，失去民眾信任的政府，其合法性也就存在危機。”[2]當前，政府治理中最大困境是公眾參與的弱化，具體表現(xiàn)為公眾利益表達的途徑不夠暢通，導致對政府治理事務的參與受到壓制。在此結構的塑造下，公眾往往將利益表達泛政治化，力圖通過觸動政治穩(wěn)定的敏感神經(jīng)來獲得關注，以最終通過非程序化的方式獲得利益表達，這導致了公眾參與陷入了一種惡性循環(huán)。而根本的解決方式在于確立起“公共政府”的理念，即公眾對公共事務的參與是政府治理實現(xiàn)良性循環(huán)的不二法則，同時，政府治理又是有限的，在政府治理之外應該讓渡給社會和市場進行自主治理的空間。因此，“公共政府”加“責任政府”正是行政民主化的必然建設路徑。

其三，運行法治化。政府治理體系現(xiàn)代化建設的一個根本性保障是法治建設，政府內(nèi)部治理和政府對社會的治理都必須以法治為支撐。十八屆四中會全研究了全面推進依法治國若干重大問題，并作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中重點談到了法律的權威在于實施，政府治理必須堅持法治，要對有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究乃至以權壓法、權錢交易、徇私枉法等突出問題進行嚴懲。對此，中央政府擬采取的一些重要舉措是：推動機構、職能、權限、程序、責任法定化；建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查等多種制約機制；全面推動政務及管理信息公開等等。劉祖云認為：“已經(jīng)發(fā)生的或將要發(fā)生的這場‘行政公開革命’體現(xiàn)了這樣一種歷史理性，即世界各國關于行政公開的立法建設，從外在規(guī)制上強化了政府對于透明行政的自覺認同行為；而政府行政公開的自我認同度的提高，反過來更快更好地推進著政府行政公開的立法與行為?！盵3]對此，劉祖云在其專著中圍繞著“良法”和“善治”對“法治政府”建設的意義，進行了系統(tǒng)的理論梳理和建構，呼應了依法治國重大問題的改革方向。

2 現(xiàn)代化的政府治理能力

現(xiàn)代化的政府治理體系必然會塑造現(xiàn)代化的政府治理能力。所謂政府治理能力指的是政府運用各項公共政策治理社會各方面事務的能力，包括了學習能力、工具使用能力、科學決策與執(zhí)行能力等。劉祖云在專著中所提出的行政改革的路徑：學習型政府、電子政府、節(jié)約型政府乃至作為全新政府理念的生態(tài)型政府，指的正是政府治理能力的多個側面，對這些側面的分別論述綜合起來就是對政府治理能力的宏觀把握。

其一，“學習型政府”強調了政府治理的學習適應能力，這一能力是政府建設和改革的不竭動力。劉祖云在學習型政府的闡釋中強調了學習型政府的三重能力：情景感知能力、組織調適能力、社會治理能力，而具體內(nèi)容表現(xiàn)在技能學習、制度學習與道德學習三個方面。劉祖云的論述切中了我國政府不斷變革發(fā)展的核心所在，我國改革開放后的公共政策是一種漸進式推動的政策，而背后的支撐則是政府對社會事務回應性的日益增強和自身學習適應能力的不斷提升，應該說我國政府是一個學習、適應和調整能力很強的政府，這也是我國實現(xiàn)長久穩(wěn)定和發(fā)展的重要原因之一。但未來面對日益復雜的經(jīng)濟社會變革的挑戰(zhàn)，政府需要進一步提高學習效率，從單純的技能學習日益過渡到行政倫理層面的革新，從而以政府學習能力的提升帶動政府治理能力的增強。

其二，“電子政府”強調的是工具使用能力。劉祖云在專著中專門論述了電子政府的建設問題，對電子政府的現(xiàn)實支持、發(fā)展軌跡進行了梳理，并闡釋了虛擬政府對我國政府治理能力提升的意義。電子政府或政府對電子信息技術的使用從一定程度上對政府進行了再造。劉祖云認為，政府在多中心治理理念下集聚社會治理所需要的各種組織資源與組織關系，利用網(wǎng)絡信息技術的新手段來整合政府所面對的多種社會資源與關系，即簡·芳汀所言的“利用網(wǎng)絡空間重塑政府”[4]。這一論述本質上強調的是政府對信息技術等現(xiàn)代化工具的使用能力，這一使用能力一方面可以提升政府治理能力，另一方面也將重塑政府治理的邏輯。電子政府或政府對信息技術的運用提示我們，政府對新興工具的使用能力將會對政府治理形成重要影響甚至決定了現(xiàn)代政府治理的水平。

其三，“節(jié)約型政府”及“生態(tài)型政府”強調的是科學決策與執(zhí)行能力。劉祖云在專著以專題形式從現(xiàn)實性、學術性及價值性等多個維度論述了節(jié)約型政府、生態(tài)型政府的發(fā)展建設。劉祖云提出并構建“生態(tài)型政府”，是在“政府管理生態(tài)化”這一潮流內(nèi)在價值的基礎上，我國政府理論在宏觀層面上的一種價值探尋與話語創(chuàng)新。[5]從本質上看，這一論述主要針對的是政府在可持續(xù)發(fā)展、內(nèi)外部生態(tài)建設等方面的治理能力，這些論述屬于較為前沿的政府治理理念，但具有現(xiàn)實意義和建設的迫切性?！凹訌娬鷳B(tài)管理，是政府行政管理體制改革的基本方向之一。”[6]能否鍛造廉潔政府、高效政府，能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮政府在生態(tài)建設中的第一行動者角色，這些將是未來對政府治理能力的最大考驗，對這些現(xiàn)實問題的現(xiàn)實把握和理論建構具有前瞻意義。

3 政府治理指向“服務型政府”

劉祖云在專著中通過責任政府、法治政府、透明政府、有限政府的分析，闡釋了現(xiàn)代化政府治理體系的主導性構成，而通過對學習型政府、電子政府、節(jié)約型政府、生態(tài)型政府的分析，闡釋了政府治理能力提升和發(fā)展的方向。但劉祖云認為政府治理現(xiàn)代化的總體方向應是綜合性的，即服務型政府的最終建立。他認為“服務型政府是我國公共行政主導的與核心的價值范式”[7]，可謂一語中的，因為，現(xiàn)代化的政府治理體系和能力，其目的皆在為了服務公眾和社會，這是治理現(xiàn)代化的價值追求所在。服務型政府這一理論范式之所以被置于提綱挈領的首要位置，原因有兩個方面。

其一，“服務型政府”強調了主體間性。劉祖云認為行政改革的目標指向乃是：服務意義上的公眾與政府關系的雙向互動，即張康之所言的“從管理者的自我中心主義到管理對象中心化等這樣一個發(fā)展邏輯”[8]。從服務主體來說，服務型政府必然是一個有責任擔當?shù)恼?，同時又是一個不斷學習進步并且追求社會適應性的政府，從服務對象來看，服務型政府強調的是公眾參與和公眾對服務績效的滿意度，這就使服務型政府必然是一個民主政府和公共政府，而在主客體之間的博弈互動的邊界確定之中，必然需要有法治政府和高效政府的現(xiàn)實實踐作為保障。也就是說服務型政府是一個極具涵蓋性的理論范式，它之所以處于統(tǒng)領的位置源于其自身的理論包容性。

其二，“服務型政府”契合了政府建設過程中合法性建設的需要。我國是人民民主專政的國家，政府存在的目的在于為人民提供優(yōu)質的服務，確保人民的權力得到充分的行使，服務型政府建設的理念恰恰契合了政府建立和發(fā)展的合法性訴求，從而從一個學術性理論范疇演化為一個官方倡導和推動的實踐命題。在這一趨勢中，各級政府都致力于探求如何打造一個更加有利于社會治理和市場治理的服務型政府。

但問題總是一體兩面，服務型政府的倡導恰恰來自于當前的政府治理在服務型政府建設中有著較多的困境。改革開放之后，隨著經(jīng)濟政治體制改革的推進，我國經(jīng)濟社會發(fā)展迅猛，也正是在黨和國家的推動下，省級政府以下的各層級政府開始在發(fā)展中扮演起第一行動者的角色，政府間的財政分權和官員晉升競爭的推動促使地方政府開始急速追求發(fā)展，以發(fā)展為第一要務，加之我國行政體制中的壓力型體制推動，自省級以下的政府層級皆逐步成為了“發(fā)展型政府”，盡管“發(fā)展”與“服務”并不直接矛盾，尤其是在改革發(fā)展初期，甚至“發(fā)展”就等同于“服務”。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展到一定的程度，單向度的“發(fā)展”可能帶來的是一個非生態(tài)、非節(jié)約型的“無限”政府，甚至有些時候由于地方政府參與資源調控和利益競爭，政府治理的中立性和公共性都出現(xiàn)偏離，這就導致政府治理與理想中的公共政府、責任政府等范式漸行漸遠，而一些地方政府往往通過非規(guī)范、非程序的方式“打擦邊球”來推動地方發(fā)展，在這些推動過程中可能會與公眾的利益發(fā)生錯位，為了更好地“發(fā)展”就只能將自己塑造成強政府，而這一邏輯可能導致公眾利益表達渠道的淤塞，公眾參與治理事務的途徑和范圍變少變小。

縱觀這些問題和困境可以發(fā)現(xiàn)，為了更好地實現(xiàn)黨和政府治理的合法性建設，單向度的發(fā)展必須被破除，“服務型政府”必須盡快提上日程，即“發(fā)展型政府”應被“服務型政府”逐步取代，但取代的過程卻并非一蹴而就，這是關乎地方政府的合法性建設途徑、壓力型體制的改革等多方面的系統(tǒng)工程。但正如劉祖云在專著中強調的，盡管轉型過程并不容易，但服務型政府的建立是現(xiàn)代政治文明的發(fā)展方向，也是政府治理現(xiàn)代化的價值追求方向，在當前的行政改革中應旗幟鮮明地倡導服務型政府建設，并積極進行理論建構和實踐探索，這是政府治理現(xiàn)代化的必然要求。

4 政府治理現(xiàn)代化應重視微觀研究

劉祖云在著作中將政府治理體系和政府治理能力分解為多個側面，并對這些方面進行了專題分析，分析往往從當下學術界的研究入手進行梳理和反思，接著，分析不同利益相關主體在這一特定政府治理范式發(fā)展和建設過程中的邏輯，然后在一定的視角下，進行總結凝練。這一分析脈絡系統(tǒng)而全面，既反觀了當前研究的文獻，剖析了范式發(fā)生發(fā)展的過程，又提出了相應的研究結論或研究預期，設定了發(fā)展的方向?？梢钥闯?，劉祖云的這一分析屬于中層理論式的分析，一方面避免了宏大政治理論的空泛，另一方面又對微觀的政治治理研究具有重要的意義?？梢哉f，劉祖云有關政府范式的研究比元理論更具可操作性，能對政府治理活動形成動態(tài)指導，同時，比經(jīng)驗描述更具戰(zhàn)略前瞻性，能超越細微、瑣碎的泛泛而談的對策方案，形成系統(tǒng)的理論指導。

在中觀研究的同時，筆者認為政府治理現(xiàn)代化的微觀研究也應受到重視。當前我國正處于深化改革的關鍵時期，政府治理現(xiàn)代化的機制創(chuàng)新正在醞釀和形成，但當前學術界的研究卻有滯后的狀態(tài)，例如政府為促進國家與社會關系的和諧發(fā)展，推出了“減負增效”的公共政策，這一政策在實踐中起到了一定的作用，但問題也依然很多。但當前學術界的研究較多的依然是大而化之的國家與社會關系理論研究，而沒有深入到迅猛發(fā)展的政策推進和現(xiàn)實實踐中去；又比如，在農(nóng)村土地流轉尤其是大規(guī)模土地流轉問題上，一些政策先行的地區(qū)已經(jīng)積累了相關的治理經(jīng)驗，在風險防控和預警機制上設計了相應的治理機制，但當前學術界的一些研究還停留在較低的研究層次，而沒有看到這些基層創(chuàng)新的重要性和前瞻性。此類的例子不勝枚舉。筆者只是強調，當前政府治理現(xiàn)代化的基礎性研究，尤其是一些微觀治理機制現(xiàn)代化的研究尚且不足，應予以高度重視并投入力量予以加強。

由此，筆者認為政府治理現(xiàn)代化的研究應注重中觀和微觀的結合，一方面，微觀研究可以為中觀研究提供基礎，使中觀研究和范式的提煉更加立體和鮮活，另一方面，中觀研究可以為微觀研究提供理論指導，使微觀研究不失之過散，更加具有系統(tǒng)性和邏輯性。

總之，政府治理現(xiàn)代化研究將是未來行政管理專業(yè)及其他多個社會學科應關注的核心命題，這不僅是專業(yè)發(fā)展的需求，也是中國社會科學及學者所應主動承擔的學術使命。劉祖云在專著中對“十大政府范式”的研究契合了政府治理現(xiàn)代化研究的潮流和趨勢，具有重要的參照意義，也相信在此基礎上政府治理的研究將會進一步深化。

[1] [2][3][4][5][7] 劉祖云.十大政府范式[M].南京:江蘇人民出版社,2014:137,74,180,244,282,25.

[6] 高小平:政府生態(tài)管理[M].北京:中國社會科學出版社,2007:17,18.

[8] 張康之.公共行政中的哲學與倫理[M].北京:中國人民大學出版社,2004:22.

(責任編輯:賀 蘭)

The Butt Joint of "Government Governance Modernization" and "Government Paradigm"——Based on the Reading ofTenGovernmentParadigms:RealisticLogicand

TheoreticalInterpretationbyProfessorLiuZu-yunGAOXiao

(CollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing210095,China)

The issue of "government governance modernization" can be interpreted from three levels: government governance system, government governance capabilities and government governance points. Professor Liu Zu-yun put forward "Ten Government Paradigms" which can effectively joint these three levels of meaning. The "government governance modernization" is in agreement with the "government paradigm" in the theoretical level and butted in the practical level.

government governance modernization; government paradigm; government governance orientation; service-oriented government

2015-08-31

高嘯(1991-)，男，江蘇宿遷人，在讀碩士，主要從事基層政府治理研究。

D053

A

1009-7961(2015)06-0019-04