行政決策法治化問題探析

劉麗雪

(河北師范大學(xué) 法政學(xué)院，河北 石家莊050024)

摘要：作為行政法領(lǐng)域的核心問題，行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使的正當(dāng)性問題是一個(gè)邏輯上包含于法治國家目標(biāo)的命題。我國行政決策模式經(jīng)歷了管理主義模式到參與式治理模式的轉(zhuǎn)變，探尋法治政府和程序正義理論下行政決策法治化的要求，并試圖從信息公開、公眾參與和專家咨詢等幾個(gè)方面對(duì)促進(jìn)行政決策法治化提出建議。

關(guān)鍵詞：行政決策 ；法治化 ；程序正義 ；公眾參與

收稿日期：2015-03-17

基金項(xiàng)目：本文系河北省社會(huì)科學(xué)

作者簡介：劉麗雪(1989-)，女，河北廊坊人，河北師范大學(xué)法政學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2013級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓ㄔ砼c實(shí)踐。

中圖分類號(hào)：DF3

一、行政決策模式的轉(zhuǎn)變

雖然在改革開放之初我國談?wù)摗敖ㄔO(shè)社會(huì)主義法制”，這其中多是為適應(yīng)改革開放的調(diào)整需要，但是黨的意見和領(lǐng)導(dǎo)人的主觀判斷仍是決策的主要方向和依據(jù)。將法律不再單純定義為維護(hù)統(tǒng)治秩序穩(wěn)定的工具，而是規(guī)范國家權(quán)力運(yùn)行并且將實(shí)現(xiàn)社會(huì)良好治理作為目標(biāo)，是法治到人治，管理到治理的相當(dāng)大進(jìn)步。中國行政傳統(tǒng)模式下不僅依法行政所依賴的法律本身具有疏漏，而且法治對(duì)政策有嚴(yán)重依賴性，因此從管理到治理的模式轉(zhuǎn)變迫在眉睫。

(一)管理主義模式

傳統(tǒng)行政決策模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，基于管理主體地位的行政機(jī)關(guān)被視為公共利益代表者，每一級(jí)別的決策者積極完成上級(jí)指標(biāo)，而對(duì)本轄區(qū)民眾需求的回應(yīng)則略顯滯后。群眾作為被管理者，首先，其意見表達(dá)只是處于被咨詢時(shí)官方“會(huì)對(duì)其意見進(jìn)行考慮”的地位；其次，在利益表達(dá)渠道上又常常是被代表者，即工會(huì)代表工人、婦聯(lián)代表婦女、共青團(tuán)委代表青少年。每一個(gè)體自發(fā)且自由的意見表述機(jī)會(huì)被上述團(tuán)體代表。這樣一來，就難以確保行政機(jī)關(guān)制定政策所依據(jù)的信息是完整、真實(shí)地來自于個(gè)體需求。在國家亟需發(fā)展的年代，這樣確實(shí)起到了有力促進(jìn)作用；然而其弊端也在今天暴露無遺，行政官僚風(fēng)氣盛行，政府信任危機(jī)、群體性事件頻發(fā)。管理主義模式對(duì)社會(huì)的影響已經(jīng)不容小覷，緩和同群眾關(guān)系、懲治腐敗等向治理模式轉(zhuǎn)變是當(dāng)前形勢下的不二選擇。

(二)參與式治理模式

參與式治理模式是建立在公眾利益表達(dá)能力、政策判斷能力和執(zhí)行力增強(qiáng)基礎(chǔ)之上、更符合民意的行政決策方式。因?yàn)橄噍^于敞開胸懷、廣開言路，一個(gè)封閉的政府更易于被利益集團(tuán)操控而滋生腐敗，政策執(zhí)行亦然受阻，進(jìn)而消解決策正當(dāng)性。如果對(duì)于惡性循環(huán)中的任何一環(huán)不加以改變的話，勢必使自身陷于信任危機(jī)的泥淖中難以自拔。事實(shí)上我黨在十六大、十七大、十八大報(bào)告中屢次強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大公民政治參與，增強(qiáng)決策透明度和科學(xué)性。公眾參與是指在決策方案的草案公布后，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)重大行政決策對(duì)公眾影響的范圍、程度等情況，通過座談會(huì)、協(xié)商會(huì)、聽證會(huì)、開放式聽取意見等方式，廣泛聽取公眾和社會(huì)各界的意見和建議。[1]6事實(shí)的轉(zhuǎn)變始于自省的民族和自省的政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并加以解決。中央政府率先轉(zhuǎn)變決策模式會(huì)給地方政府以更明晰的行動(dòng)指向。

二、行政決策法治化的理論闡釋

(一)法治政府理論的要求

正如孟德斯鳩所說的那樣，為某一國人民而制定的法律，應(yīng)該是非常適合該國人民的；所以如果一個(gè)國家的法律竟能適合于另外一個(gè)國家的話，那只是非常湊巧的事。[2]6人們參加社會(huì)的目的是和平且安全地享受他們的各種財(cái)產(chǎn)，而達(dá)到這個(gè)目的的重大工具和手段是那個(gè)社會(huì)所制定的法律。法治政府的意思就是指政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定，并受到宣布的規(guī)則約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一種情況中會(huì)怎樣使用他的權(quán)力——根據(jù)對(duì)比了解他自己的個(gè)人事務(wù)。[3]94雖則每一條法律通過變動(dòng)人們可能用以追求其目的的手段而在一定程度上限制了個(gè)人自由，但是在法治之下，卻防止了政府采取特別的行動(dòng)來破壞個(gè)人的努力。

2004年國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確立了建立法治政府這一主題?！毒V要》本身并不具有法律約束力，但它全面激活了對(duì)行政制度體系的反思與重構(gòu)，為加速推進(jìn)行政法由失衡走向平衡作出了重要貢獻(xiàn)。我們?cè)诳偨Y(jié)法治政府標(biāo)準(zhǔn)時(shí)除了政府依法執(zhí)行法律、信息公開之外，必定還包含行政決策的科學(xué)、民主這一要求。在應(yīng)松年和馬懷德教授主持的“中國法治政府評(píng)估”課題組發(fā)布的《2013年中國法治政府評(píng)估報(bào)告》中我們可以看出，法治政府建設(shè)在各領(lǐng)域發(fā)展不均衡，在行政執(zhí)法、信息公開、監(jiān)督問責(zé)、公眾滿意度、制度建設(shè)和行政決策等指標(biāo)中得分最低的一級(jí)指標(biāo)是行政決策，為七項(xiàng)指標(biāo)中平均得分率最低。有的省市在行政決策的相關(guān)制度方面從上至下都是空白；即便有城市出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，也是照搬國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的相關(guān)意見等，未活學(xué)活用、因地制宜，導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)的結(jié)局。

(二)程序正義理論的要求

行政法對(duì)行政行為的要求是圍繞其形式合法性而展開，由于行政決策過程中廣泛的自由裁量、利益分配、公共性等因素的存在，我們面向真實(shí)的行政決策過程便可發(fā)現(xiàn)，形式合法還僅是行政活動(dòng)的最低限度要求。道格拉斯說過，權(quán)利法案中大多數(shù)規(guī)定是程序性條款。這一事實(shí)絕非無意義，正是程序?qū)⒎ㄖ螀^(qū)別于恣意的人治。程序正義理論在羅爾斯看來表現(xiàn)在公正的法治秩序，是正義的基本要求，然而法治又取決于正當(dāng)過程，正當(dāng)過程又是通過程序來彰顯的。毋庸置疑，中國法律程序的建設(shè)取得了長足的進(jìn)步，但是還不夠完備，我們要實(shí)現(xiàn)有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威、有進(jìn)取的保守這樣一種社會(huì)狀態(tài)的話，那么，程序可以作為其制度化的最重要的基石。[4]85行政決策的做出如果有明確而理性的要求，會(huì)將由此而產(chǎn)生巨大影響的利益主體施予的壓力隔絕成相對(duì)安靜的空間，因?yàn)樵谧円撞痪?，犬牙交錯(cuò)的多義社會(huì)中，開放的行政決策中各方利益角逐是一道永恒風(fēng)景。相較于人本身認(rèn)識(shí)有高低、心情有好壞、對(duì)事物有喜惡，程序的結(jié)構(gòu)設(shè)置是專業(yè)訓(xùn)練、討論和經(jīng)驗(yàn)積累的結(jié)果。程序當(dāng)然有是否完善之說，但是其存在可以認(rèn)為是當(dāng)下環(huán)境中使決策減少恣意、增加選擇幾率的保證。相較于非理性、非程序化決策可能導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩或政府信任危機(jī)，開放性的程序化決策犧牲的成本較前者來看“性價(jià)比”超高的。因?yàn)橥渌愃茖徟谐绦蛞粯?，啟?dòng)以后絕不可能“一步到位”，尚在程序之中意味著社會(huì)公眾、行政決策者本人是有時(shí)間對(duì)行政決策熱血來進(jìn)行“冷處理”的。程序?qū)ψh論和決定的反思性整合，一方面會(huì)減少形式法的功能麻痹，另一方面亦可防止實(shí)質(zhì)法開放過度。

當(dāng)行政決策的程序規(guī)則體現(xiàn)現(xiàn)代法治國家程序正義精神時(shí)，其符合以權(quán)力行使聽取當(dāng)事人意見的要求，又符合一切權(quán)力行使必符合公正與正義的理念，那么它也必然是與法治國家、法治政府建設(shè)要求相吻合的，行政決策實(shí)體與程序上均獲得正當(dāng)性基礎(chǔ)。

三、實(shí)現(xiàn)行政決策法制化的路徑選擇

多數(shù)情況下我們是無從了解行政決策好壞的，只能著眼于程序，通過設(shè)置行政決策作出的規(guī)則盡可能將公開、公正、理性等元素融入其中，形成全社會(huì)對(duì)決策的普遍認(rèn)同和信仰。當(dāng)人們看到的不再是個(gè)人自做主張時(shí)咄咄逼人的鋒芒，那么正義不僅能夠?qū)崿F(xiàn)，也將以人們看得到的方式實(shí)現(xiàn)。

(一)信息公開

公眾參與到行政決策討論中以獲得信息為前提，在行政過程中政府的優(yōu)勢地位顯而易見，個(gè)體是他們自己利益的最好判斷者，這一命題有效的前提是個(gè)體擁有分析自己利益的充分信息。[5]113信息公開要求政府提供除保密外的公共信息，打破“信息霸權(quán)”讓公眾廣泛參與討論。在實(shí)踐當(dāng)中政府經(jīng)常抱怨公眾評(píng)論“沒有實(shí)際內(nèi)容”“缺乏實(shí)際情況了解”。這些情況之所以出現(xiàn)，是因?yàn)檎疀]有向公眾發(fā)布必要的“背景信息”。從政府與公眾的互動(dòng)關(guān)系來看，公眾對(duì)政府相關(guān)政策的反應(yīng)取決于其所掌握信息的質(zhì)量和數(shù)量。一方面信息嚴(yán)重不對(duì)稱時(shí)，公眾對(duì)決策方案可能喪失評(píng)價(jià)能力，自然難以發(fā)揮建設(shè)性作用；另一方面，對(duì)信息公開的吝嗇，也難以讓公眾不懷疑政府建設(shè)法治政府、陽光政府的誠意。

我國一些地方政府的信息公開面臨著一些非自愿主動(dòng)公開、藏著掖著只公開極少信息和可有可無非重點(diǎn)信息等問題，更有鬧出政務(wù)公開中“聯(lián)系我們”電話、郵箱均以X代替的笑話。這種信息公開程度表面化、信息公開模式單向化和公開內(nèi)容裁量性的現(xiàn)狀需打破。轉(zhuǎn)變治理思維，充分、及時(shí)地釋放各種信息，培育公民精神和參與治理能力，及時(shí)、有效回應(yīng)社會(huì)對(duì)信息的需求，形成良好互動(dòng)是政府對(duì)自身治理能力的高度自信，也是對(duì)群眾認(rèn)識(shí)能力和行動(dòng)能力的信任。在決策過程中通過信息公開來匯集民智、凝聚民意是決策獲得正當(dāng)性、合理性、民主性的保障。信息公開無論之于社會(huì)、私人還是政府自身運(yùn)作而言，其帶來的收益都是顯而易見的。首先，政府信息公開是對(duì)自身建設(shè)陽光政府、法治政府承諾的最好詮釋，不僅利于自身活動(dòng)合法性與社會(huì)公信力的建立，而且提高行政效率和治理能力；其次，“陽光是最好的防腐劑”，政府坦然接受監(jiān)督是一種成本很低的防治腐敗措施；最后，每個(gè)個(gè)體都有平等機(jī)會(huì)獲得信息。這是利于資源的整合與與利用，利于社會(huì)的公平與公正，以較少成本換來和諧社會(huì)的結(jié)局。

(二)公眾參與

公眾是社會(huì)變革和法治建設(shè)的主體，他們自然應(yīng)以當(dāng)事人而非后果承擔(dān)人身份參與其中。盡管行政決策的出臺(tái)不能滿足所有人的偏好，但是言論自由本身是一種權(quán)利，其行使并不以能否最終實(shí)現(xiàn)為前提，開放民主的定義就是公民有表達(dá)訴求的權(quán)利，而且被決策者審視過的來自四面八方的信息量與決策的民主性是正相關(guān)的。況且，行政合法化早已不能僅通過行政與法律保持一致的形式邏輯而證成，在變化了的現(xiàn)實(shí)面前我們對(duì)行政可以有這樣的期待：行政不僅具有形式合法性，同時(shí)彰顯民主、理性和科學(xué)。

公眾參與行政決策的意義，首先在于以尊重民意的姿態(tài)彰顯決策的正當(dāng)性。這有助于提高決策質(zhì)量，促使行政過程自我合法化。因?yàn)樾姓Q策在價(jià)值取向上是不能偏離公眾常識(shí)的，鼓勵(lì)利益主體參與內(nèi)部討論與協(xié)商所達(dá)成的共識(shí)，可使決策成果具備基本“公共性”，這無疑是決策正當(dāng)性的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；其次，是行政機(jī)關(guān)對(duì)公民社會(huì)治理參與感需求的有效回應(yīng)，因?yàn)閰⑴c本身就是頗有價(jià)值的，在決策結(jié)構(gòu)上公眾參與并不等于直接的民主決策，也不意味著對(duì)最終結(jié)果享有最后的決定權(quán)，但是參與決策討論這一行為給公眾帶來的心理感受和暗示，使之在享受主人翁快感的同時(shí)對(duì)決策認(rèn)同感也增加，并且提升了公民學(xué)習(xí)認(rèn)知能力。

(三)專家咨詢

通常情況下，人們?cè)敢鈱⑤^為復(fù)雜的事情交給經(jīng)過訓(xùn)練、經(jīng)驗(yàn)豐富的人去處理，以期通過專業(yè)機(jī)關(guān)的研究來圓滿達(dá)成目標(biāo)。在科技日新月異、國際交流頻繁復(fù)雜的當(dāng)下，行政決策涉及的綜合知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)是任何決策者個(gè)人無法包容的。我們近些年來的《政府工作報(bào)告》中一直強(qiáng)調(diào)“保證決策科學(xué)性和正確性”，在決策所需的理性和專業(yè)性之中，行政官員的自身弱點(diǎn)使其并不能保證持續(xù)恰如其分地發(fā)揮其“理性”，政府又不斷試圖努力模仿一個(gè)全知全能的智者，這樣，專家咨詢順理成章進(jìn)入了決策進(jìn)程。

在我們固有理念當(dāng)中，專家置身行政系統(tǒng)之外，較少被利益集團(tuán)“俘獲”或受政績目標(biāo)影響。當(dāng)然，在純粹技術(shù)性知識(shí)方面也較行政官員有知識(shí)優(yōu)勢。但是，在現(xiàn)實(shí)行政決策過程中，利益偏好無處不在，專家中立性只是一個(gè)假設(shè)，實(shí)踐中并沒有實(shí)現(xiàn)其功能期待，更多專家成為政府意見的論證者，被標(biāo)以“空洞化”“符號(hào)化”的標(biāo)簽，為“論證而論證”，為政府決策的合理性“背書”是公眾與媒體對(duì)其咨詢實(shí)踐的切身感受。出現(xiàn)這種稱之為失敗的專家咨詢制度的原因，筆者認(rèn)為，我們沒有強(qiáng)化其“中立性”，也沒抑制其“知識(shí)濫用”，同時(shí)，對(duì)專家知識(shí)運(yùn)用結(jié)果的社會(huì)反映缺少評(píng)價(jià)機(jī)制。美國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)或許能為我們提供解決方案，首先，實(shí)現(xiàn)咨詢專家的“結(jié)構(gòu)平衡”，在專家選任方面，根據(jù)解決問題所需選擇具有多重知識(shí)結(jié)構(gòu)的專家。從利益角度看，平衡多方利益的專家代表，通過專業(yè)知識(shí)的制約實(shí)現(xiàn)決策結(jié)構(gòu)的平衡；其次，事先咨詢過程的信息充分公開，同政府一樣，信息公開應(yīng)該是原則，不公開是例外，咨詢所涉及信息公開，讓公眾可以更便捷獲得信息。咨詢過程和結(jié)果公開，為社會(huì)對(duì)專家的咨詢行為形成自己的判斷提供依據(jù)，將每一項(xiàng)咨詢結(jié)果的社會(huì)反響及價(jià)值予以記錄以便查詢，這起碼對(duì)專家自身的言論和政府在專家選擇上是有正向約束的。

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責(zé)任編輯：木生