我國行政許可審查的實質(zhì)審查研究

董秀云

(四川大學 法學院，四川 成都610065)

摘要：我國《行政許可法》中規(guī)定根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行審查核實的，行政機關(guān)應(yīng)當指派兩名以上工作人員進行核查。這是行政許可實質(zhì)審查的法律出處，但是對于實質(zhì)審查相關(guān)規(guī)定過于模糊，亟待完善實質(zhì)審查相關(guān)規(guī)定和程序。

關(guān)鍵詞：行政許可；形式審查；實質(zhì)審查

收稿日期：2015-03-27

作者簡介：董秀云(1988-)，女，河北張家口人，四川大學法學院憲法與行政法專業(yè)2013級碩士研究生，研究方向為憲法學與行政法學。

中圖分類號：D90

在沈希賢等人訴北京市規(guī)劃委員會案中，原告潘家園南里居民認為被告北京市規(guī)劃委員會在動物實驗室建設(shè)項目中沒有對環(huán)境影響進行評估就對食品安全所頒發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的審批行為違反法定程序而提起訴訟。[1]本案的爭議焦點之一為市規(guī)劃委員會審查該項目時是否需要審查建設(shè)單位取得環(huán)境影響報告書。即市規(guī)劃委員會對建設(shè)項目的審查是形式審查還是實質(zhì)審查問題。經(jīng)過法院審理認為，本案中北京市規(guī)劃委員會在審批該項目的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》時，應(yīng)當審查第三人是否已取得了環(huán)境影響報告書，因此本案中市規(guī)劃委員會應(yīng)該對該項目的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》進行實質(zhì)審查，本案也成為行政許可進行實質(zhì)審查的典型案例。

在此之前還發(fā)生過對于工商管理登記中審查方式的糾紛，由于我國不實行判例制度，因此在此僅對行政許可審查中的實質(zhì)審查進行一個大體上的討論。

一、我國行政許可中的審查規(guī)定

中國的行政許可審查有兩種模式，即實質(zhì)審查程序?qū)徍松暾埐牧系恼鎸嵭詸z驗申請材料的形式。形式審查是行政機關(guān)工作人員對申請人上交的申請書只進行簡單的審查，查看其材料是否充分、格式是否正確、表達是否清晰等形式上的內(nèi)容，不是材料內(nèi)容的真實性驗證，只看到它的形式是完美的，只要符合形式的要求可以被認為是能夠獲得許可證。也可以說，形式審查是行政許可的簡易程序。當前，我國在行政許可審查中大多數(shù)進行的都是形式審查。實質(zhì)審查的條件和程序的實際內(nèi)容，行政機關(guān)依法向行政相對人的申請材料的審查，驗證，主要是對具體內(nèi)容是真或假實際審查申請材料，即在形式審查合格通過的基礎(chǔ)之上,在描述從事能力，活動場所，設(shè)備應(yīng)用材料，衛(wèi)生環(huán)境做了一些調(diào)查和驗證。[2]因為在實踐中，行政許可有普通許可，特別許可，獨家許可等多種分類，和各種許可的內(nèi)容，條件，重要程度有很大的不同，所以與此對應(yīng)的對申請材料的實質(zhì)審查方式也有所不同。

實際上不管是形式審查還是實質(zhì)審查，在我國的法律條文中并不能找到直接與之相對的語句?！缎姓S可法》第34條規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當對申請人提交的申請材料進行審查。申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機關(guān)能夠當場作出決定的，應(yīng)當當場作出書面的行政許可決定。根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核實的，行政機關(guān)應(yīng)當指派兩名以上工作人員進行核查?！钡?6條也有類似規(guī)定。實質(zhì)審查便是對“對申請材料實質(zhì)內(nèi)容進行核實”的高度概括?！秾＠ā返谝淮我?guī)定了行政許可審查要對申請材料進行實質(zhì)審查，其第34條賦予國務(wù)院進行專利行政管理部門對發(fā)明專利的申請材料形式審查權(quán)力，第35條規(guī)定國務(wù)院專利行政部門可以根據(jù)申請或主動進行實質(zhì)審查。當然，行政許可法與專利法對“實質(zhì)審查”的具體理解還是有差異的。

從《行政許可法》第34條規(guī)定可以理解為我國的行政許可審查制度，是以形式審查為主要手段，實質(zhì)審查為輔助手段，也就是只有根據(jù)法律規(guī)定的條件和程序,需要進行實質(zhì)審查的時候才履行核查的程序。

二、我國行政許可實質(zhì)審查的必要性及缺陷

(一)實質(zhì)審查的必要性

在市場主導(dǎo)下，政府會主動提供一些必要的公共服務(wù)以發(fā)揮其職能。行政許可的內(nèi)容直接或間接地涉及到國家、社會或者個人利益，對申請許可的內(nèi)容真實與否進行實質(zhì)審查，有利于保護相關(guān)人的合法權(quán)益。雖然行政許可法規(guī)定了虛假申請的責任，但在由申請人提供不實材料給國家、社會和他人造成利益損失之前，通過實質(zhì)審查對材料的真實性進行核實而拒絕許可也是十分必要的。

(二)實質(zhì)審查的缺陷

1.實質(zhì)審查規(guī)定模糊

從我國《行政許可法》第34條來看，依照法律規(guī)定的前提和標準，有必要進行實質(zhì)審查時才履行核查的程序。余凌云教授在解讀本條規(guī)定時認為，“對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核實，并不是本法為行政機關(guān)設(shè)定的義務(wù)，行政機關(guān)是否需要進行核查工作，要視其他相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的具體規(guī)定而定”[3]。但是這里寫到的“法定”二字具體含義，卻沒有作出明確的解釋，例如可以是法律、法規(guī)、規(guī)章還是規(guī)范性文件。同時，對什么情況下“需要”進行實質(zhì)審查，“需要”的標準是什么、由誰來決定，也沒有作出進一步解釋。這就使得行政機關(guān)掌握了很大的自由裁量權(quán)，也是實踐中各種侵權(quán)行為發(fā)生的原因之一。

2.實質(zhì)審查程序、審查限度規(guī)定不明確

《行政許可法》雖然明確規(guī)定實質(zhì)審查按“法定程序”，“行政機關(guān)應(yīng)當指派兩名以上的工作人員進行核查”，但是僅僅這些規(guī)定顯然是模糊的。工作人員遇有利害關(guān)系時是否回避、需要專業(yè)審查時其他相關(guān)部門如何配合、對申請材料實質(zhì)審查的界限在哪里等等重要的問題都沒有進行說明，也沒有相應(yīng)的細則或條例來規(guī)定。

3.實質(zhì)審查責任追究規(guī)則缺失

根據(jù)《行政許可法》可以看出,行政相對人有責任對請求內(nèi)容的真實性承擔保證責任。與此相對的是行政機關(guān)及其工作人員在進行實質(zhì)審查時，應(yīng)做而未做實質(zhì)審查，不論是疏忽還是故意，從而造成材料的不真實而產(chǎn)生的一系列問題，機構(gòu)是否應(yīng)承擔法律責任，審查的具體工作人員應(yīng)承擔相應(yīng)的補充責任，只是一般的規(guī)定，沒有具體的說明。

三、對我國行政許可審查實質(zhì)審查的完善建議

(一)確定實質(zhì)審查的適用范圍

1. 普通使用許可，資格許可，技術(shù)許可和批準許可證企業(yè)登記實質(zhì)審查

《行政許可法》第12條中對上面四種不同類型的行政許可申請分別做出了詳細說明。其中,第1項普通許可是直接涉及國家和社會公眾以及人民生命財產(chǎn)安全等的許可，如衛(wèi)生許可、產(chǎn)品許可、爆炸性危險品的生產(chǎn)儲存許可等,僅僅實行表面上的形式審查顯然是不夠的，只有行政機關(guān)進行嚴格的實質(zhì)審查，對這些許可的審查中申請材料的真實性嚴格把關(guān)，才能防止申請人通過虛假的申報材料獲取許可后造成無法估量的后果。

資格資質(zhì)許可是行政機關(guān)依法對行政許可申請人是否具備某種資格資質(zhì)所作出的認定。國家對提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項的行政許可審查經(jīng)對不能放松，因為這些職業(yè)、行業(yè)直接關(guān)系公共利益，關(guān)系著財產(chǎn)、生命與安全，其從業(yè)人員必須具備與該專業(yè)要求相適應(yīng)的技術(shù)、管理等要求。對于如何審查個人是否具備相應(yīng)的要求，審查組織是否具備相應(yīng)的從業(yè)要求，當前認為較有效的手段是考試與考核。在這一點上，中國現(xiàn)行的《行政許可法》已經(jīng)達到。

技術(shù)審定許可是一項十分特殊的行政許可,是對直接關(guān)系社會公眾生命財產(chǎn)安全的設(shè)施、物品進行審定的許可。它最顯著的標志是專業(yè)性強,技術(shù)要求高,需要專業(yè)技術(shù)人員進行操作。一般而言,對設(shè)備設(shè)施與產(chǎn)品物品達到規(guī)定的技術(shù)標準的,行政機關(guān)就必須予以許可,沒有任何自由裁量權(quán)。由于技術(shù)授權(quán)許可直接關(guān)系公共安全、公共利益的設(shè)備和設(shè)施的設(shè)計、建設(shè)、運行，因此也被稱為“公共安全許可證”。較強的專業(yè)性決定了對該類許可必須通過實地檢測、檢驗、檢疫,才能正確地判斷申請人的申請事項是否符合事先公布的技術(shù)標準與技術(shù)規(guī)范。

根據(jù)中國《行政許可法》和《企業(yè)登記程序》，我國工商登記機關(guān)有權(quán)提交實質(zhì)審查企業(yè)材料，但在實踐中，登記部門的極少數(shù)開始實質(zhì)審查申請材料。形式審查確實能有極高行政效率，相應(yīng)就減少了行政機關(guān)的管理成本。但是如果申請材料本身就是虛假的，不進行必要的實質(zhì)審查，就無法發(fā)現(xiàn)其中差錯，從而造成損失。因此，在涉及社會公眾公、公共利益或第三人重大利益的；申請書內(nèi)容涉嫌虛假偽造的；利益相關(guān)者的異議或信訪報告；在全國、本市范圍內(nèi)或監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)存在重大影響的情況下，可以對企業(yè)登記進行實質(zhì)審查，同時應(yīng)該注重將申請材料合理性懷疑與啟動實質(zhì)審查的可行性與操作性相結(jié)合。

2.賦權(quán)許可既可形式審查也可實質(zhì)審查

《行政許可法》第53條規(guī)定,對需要賦予特定權(quán)利的許可事項,行政機關(guān)應(yīng)當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。招標、拍賣這些公平競爭的方式進入到社會公共區(qū)域,既能夠提高資源的利用率,也能進一步體現(xiàn)社會所呼吁的公正。但招標，拍賣只是一個選擇的方法在行政機關(guān)做出決定，這本身就不屬于行政許可審查的方式，所以我們可以說，《行政許可法》對賦權(quán)許可的審查深度并沒有規(guī)定。政府對賦權(quán)許可不該干涉過深,對這類許可的審查,應(yīng)當站在寬厚的立場上,允許行政機關(guān)根據(jù)不同的情況選擇形式審查或?qū)嵸|(zhì)審查,畢竟在現(xiàn)代行政過程中特別是行政許可過程中,適度的行政自由裁量是不可避免的。

(二)完善實質(zhì)審查相關(guān)程序

首先，行政機關(guān)的工作人員在進行法律規(guī)定的實質(zhì)審查時，很有可能會遇到與其利益相關(guān)的申請事項，此時該工作人員就會處于一個比較尷尬的位置，這時便可以適用回避制度，用以防止工作人員可能做出的偏向私自的決定，為此引進回避制度，以保證審查的公正性?？梢越梃b《專利法》實施細則第38條關(guān)于自行回避和申請回避的相關(guān)規(guī)定。[4]

其次，在申請材料的實質(zhì)審查中，其中一些實質(zhì)審查事項具有專業(yè)性和技術(shù)性，僅靠行政機關(guān)工作人員進行把關(guān)顯然是不夠的，因此聘請相關(guān)專家學者或者聯(lián)系有關(guān)部門是必要的。這不僅可以提高檢測精度，又降低了行政行為相對人對行政機關(guān)的授權(quán)和懷疑專業(yè)或決定。但是在實際操作中如何聘請和費用承擔問題并沒有具體規(guī)定，因此應(yīng)當在法律法規(guī)或?qū)嵤┘殑t中具體列明聘請條件、程序、費用承擔等問題。

最后，行政效率是行政法的基本原則之一，也是行政機關(guān)一直以來不斷改進、不斷追求的目標之一。通常認為，對行政許可進行實質(zhì)審查會降低行政效率，因此在法律法規(guī)或?qū)嵤┘殑t中對具體操作中實質(zhì)審查期限規(guī)定就成為了必要。這個期限應(yīng)該是合理的，它的設(shè)置既要能使行政主體能夠合理完成審核，又不能過于寬松造成工作拖沓，其目的是行政主體應(yīng)負責公共和政府的公信力，而且是對行政相對人的合法權(quán)益保護。

(三)健全實質(zhì)審查追責機制

我國《行政許可法》規(guī)定了行政相對人對在行政許可中提供的申請材料的真實性負責,行政相對人要承擔欺瞞或提不實資料的法律后果，但這并不能免除行政機關(guān)和有關(guān)人員應(yīng)承擔的責任。例如《行政許可法》可以明確規(guī)定，在應(yīng)該進行實質(zhì)審查由于行政機關(guān)的疏忽卻沒有進行，或進行了實質(zhì)審查卻在審查中故意或者過失造成申請材料的內(nèi)容不真實的,行政機關(guān)以及相關(guān)責任人就該承當對應(yīng)的責任。

雖然實質(zhì)審查彌補了單一制形式審查的弊端，但并不能一刀切地認為所有的許可申請都采用實質(zhì)審查方式，這樣不僅延長了行政許可時間，降低行政效率，更可能做出大量不予許可的決定，侵害申請人的權(quán)益。所以行政許可的審查應(yīng)該堅持審慎審查原則，應(yīng)該進行實質(zhì)審查的許可項目必須盡到審查義務(wù)，而可以進行形式審查的項目做好形式上的書面審查就好，使得行政機關(guān)及其工作人員既能有限制地行使自由裁量權(quán)，又能充分發(fā)揮行政許可的審查功能，形成行政許可申請人與審查機關(guān)之間的良性互動。

參考文獻：

[1]中華人民共和國最高人民法院公報[Z].2004(3).

[2]羅文燕.行政許可制度研究[M].北京：中國人民公安大學出版社,2003.

[3]余凌云.警察許可與行政許可法[M].北京：中國人民公安大學出版社,2003.

[4]胡建森，汪成紅.論行政機關(guān)對行政許可申請的審查深度[J]. 浙江大學學報：人文社會科學版，2008(6).

責任編輯：何玉付

Study on the Substantive Review of China's

Administrative License Examination

DONG Xiu-yun

Abstract:According to the statutory conditions and procedures of China's administrative licensing law , those with the substantial contents of the application materials needing examining and verifying should be checked by two or more functionaries designated by administrative organ. This is the legal source of administrative licensing examination as to substance, but it's too vague for substantive examination of the relevant provisions. Therefore, the substantive examination related regulations and procedures needs improving.

Key words:administrative license；the form of review；substantive examination