周士新

(上海國際問題研究院外交政策研究所　上海 200233)

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東盟災害救援評析：機制、實踐與前景*

周士新

(上海國際問題研究院外交政策研究所上海 200233)

[關鍵詞]東盟；災害救援；《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》；納爾吉斯；東盟防長會議

[摘要]東南亞是一個自然災害頻發(fā)但各國應對能力相當有限的地區(qū)。近年來，東盟專門出臺了一系列關于地區(qū)災害救援合作的政策文件，建立了一些頗具代表性的多邊機制，開展了相當多的項目與活動，并加強了和國際組織、對話伙伴與成員國的政策協(xié)調(diào)，在災害救援方面發(fā)揮的作用越來越受到國際社會的關注。從實際的災害救援行動和效果來看，雖然機制建設得到了加強，但東盟在熱帶風暴納爾吉斯災后救援的協(xié)調(diào)作用遠遠大于后來在臺風海燕救災中的功能。東盟仍需要進一步推進體制機制建設，加強與各方的協(xié)調(diào)配合，建立信息和技術分享系統(tǒng)，推動對話伙伴和成員國支持其在地區(qū)災害救援中的特殊作用，并在實際工作中增強自身的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、檢測和評估能力，為建設東盟共同體做出應有的貢獻。

An Analysis of ASEAN’s Policy on Disaster Relief：Mechanism, Practice and Prospects

Zhou Shixin

(Institute for Foreign Policy Studies, Shanghai Institutes for International Studies, Shanghai 200233, China)

Abstract：Natural disasters break out consequently in Southeast Asia, while the regional countries’ capabilities of managing disasters relief are quite limited. In recent years, ASEAN has issued a series of policy documents on facilitating regional disaster relief, built some relevant multilateral mechanisms, and carried out many projects and activities, and enhanced policy coordination with international organizations, dialogue partners, and its member states. Role of ASEAN in managing disaster relief has attracted more attention from regional and international society. From the perspective of real effects from disaster relief practices, ASEAN played a bigger role in disaster relief after Cyclone Nargis than Typhoon Haiyan. ASEAN still needs to promote further institutional building, boost more coordination with various parties, establish more advanced information and technique sharing systems, encourage dialogue partners and member states to support its special role in regional disaster relief, so as to enhance its own capability in planning, coordination, testing and evaluation in the real work, and make due contribution to the construction of ASEAN Community.

冷戰(zhàn)結束以來，特別是亞洲金融危機后，東盟及其成員國越來越關注自然災害、環(huán)境災難、金融危機影響、傳染病防治、跨國犯罪、國際恐怖主義等非傳統(tǒng)安全問題。東南亞地區(qū)自然災害頻發(fā)，推動東盟承擔更多的多邊主義責任，以可被普遍接受的國際規(guī)范和框架，提高自己在應對地區(qū)事務上的作用。2003年的SARS疫情危機和2004年的印度洋海嘯災難等，更是讓東盟成員國認識到，有必要從地區(qū)整體的角度尋求解決這類問題的具體方案。這也預示著，在東盟推進地區(qū)整合，努力促進共同體建設的過程中，許多新的問題正在轉變東盟及其成員國的既有觀念，開始尋求更加開放和包容的政策，協(xié)同應對共同面臨的問題，實現(xiàn)共同發(fā)展和進步。多年來，東南亞地區(qū)合作的不斷演進催生了一些新的機構、政策和規(guī)則，也推動東盟通過了一系列政策文件，試圖在地區(qū)災難救援行動中發(fā)揮更大的組織作用。從國際上看，聯(lián)合國長期以來一直尊重地區(qū)組織在維護地區(qū)和平、安全和穩(wěn)定中的領導作用，這主要體現(xiàn)在《聯(lián)合國憲章》第八章“地區(qū)安排”第52-54條中。關于地區(qū)組織在自然災害中的作用，《2005—2015年兵庫行動框架：提高國家和社區(qū)的抗災力》進行了明確的闡述*International Strategy for Disaster Reduction，Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters，18-22 January 2005，Kobe，Hyogo，Japan，p.31.。然而，地區(qū)組織實際參與災害救援的工作盡管在過去20多年中有所增長，但還是一種相當新的現(xiàn)象。東盟成立的初衷是防止國家間沖突和促進地區(qū)安全，東盟在2005年通過的世界上首份關于地區(qū)組織災害救援的具有法律約束力的文件《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》(AADMER)，在管理災害救援方面取得了明顯進展，可謂是地區(qū)組織在這方面的典范。

近年來，國內(nèi)外也出現(xiàn)了關于東盟應對自然災害風險、災害救援和人道主義行動的研究報告和專業(yè)論文。從國外來看，2009年新加坡國立大學李光耀公共政策學院的四位學者合寫的論文《建議東盟成立應對災害的培訓和后勤中心，增強地區(qū)災害治理能力》，提出東南亞地區(qū)自然災害頻發(fā)與各國災害救援能力不足之間形成了巨大矛盾，各國因過度強調(diào)主權原則而耽誤了國際人道主義救援行動，迫切需要一個能被廣泛接受、政治中立、協(xié)調(diào)良好和有效治理的組織機構，因此建議成立一個應對災害的培訓和后勤中心，培訓救援人員，分配人道主義援助物資，緩解災害造成的破壞，并對救援進行科學評估*Allen Yu-hung Lai,Jingwei Alex He，Teck Boon Tan & Kai Hong Phua，“A Proposed ASEAN Disaster Response，Training and Logistic Centre Enhancing Regional Governance in Disaster Management”，Transition Studies Review，Volume 16，Issue 2，June 2009，pp.299-315.。英國海外發(fā)展研究所(ODI)2014年的研究報告介紹了東盟人道主義援助的方式，并以緬甸熱帶風暴納爾吉斯和若開邦危機及菲律賓臺風海燕為案例，分析了東盟在人道主義救援方面的未來前景*Lilianne Fan & Hanna B.Krebs，“Regional Organisations and Humanitarian Action: The Case of ASEAN”，September 2014 HPG Working Paper，London: Overseas Development Institute，http://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/9207.pdf。奧地利格拉茨大學博士生丹尼爾·佩茨(Daniel Petz)的研究報告《加強地區(qū)和國家災害風險管理能力：以東盟為例》介紹了東盟管理災害風險的機制建設，并以印度尼西亞和菲律賓為案例，強調(diào)東盟各國應加強能力建設，促進合作的效率*Daniel Petz，“Strengthening Regional and National Capacity for Disaster Risk Management: Case of ASEAN”，November 5，2014，Washington，D.C.: Brookings Institution，http://www.brookings.edu/~/media/research/files/reports/2014/11/05-south-east-asia-drm-petz/strengthening-regional-and-national-capacity-for-drm--case-of-asean-november-5-2014.pdf。從國內(nèi)來看，暨南大學2009屆碩士研究生陳妮艷的畢業(yè)論文《東盟應對自然災害危機的研究》從2004年印度洋海嘯后救災出發(fā)，闡述東盟及其成員國和國際社會的救援措施，認為此次海嘯災害推動東盟加強了應對自然災害的制度建設，并在2008年緬甸風災后得到檢驗，同時東盟應對自然災害的機制建設和能力仍有待完善*陳妮艷：《東盟應對自然災害危機的研究》，暨南大學碩士學位論文，2009年。。華中師范大學教授韋紅不僅對國內(nèi)外學術界關于東盟救災研究現(xiàn)狀進行了較為詳細的梳理，而且從區(qū)域公共產(chǎn)品供給的角度和能力、效率、價值等三個因素出發(fā)，指出中國與東盟在救災合作方面的有待完善之處，并提出了中國與東盟合作救災的對策*韋紅、魏智：《中國—東盟救災區(qū)域公共產(chǎn)品供給研究》，《東南亞研究》2014年第3期；韋紅、魏智：《中國—東盟救災區(qū)域公共產(chǎn)品供給研究——基于能力、效率、價值的三因素分析》，《東南亞縱橫》2014年第7期。。

一東盟災害救援機制建設

東盟對地區(qū)災害救援的關注首先是東南亞地區(qū)自然環(huán)境惡劣影響的必然結果。東盟由印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國于1967年8月8日成立。此后，文萊于1984年，越南于1995年，緬甸和老撾于1997年，柬埔寨于1999年相繼成為東盟的成員國。雖然根據(jù)創(chuàng)始文件《曼谷宣言》，東盟的宗旨是維持地區(qū)穩(wěn)定與和平，促進經(jīng)濟增長和地區(qū)一體化，以及保護社會和文化發(fā)展，但在相當長一段時間內(nèi)并沒有明顯進展。直到1976年2月24日，東盟舉行第一次首腦會議，才開啟了東盟各國真正合作的進程。1976年6月26日，東盟簽訂了《東盟關于自然災害相互援助的聲明》，明確提出各國在面對自然災害時應相互合作，以及合作的具體方面和具體方法。近年來，東盟開始在應對地區(qū)災害危機中發(fā)揮越來越令人矚目的作用，也主要源于東南亞自然災害更加頻繁，嚴重程度越來越高，已經(jīng)成為各國不得不關注的合作議題。從2001年到2011年，東南亞地區(qū)發(fā)生自然災害的數(shù)量在全世界自然災害總數(shù)占有相當大的比例，每年受影響人數(shù)達幾百萬。自然災害和跨國犯罪、傳染病防治與氣候變化等一樣，都屬于能影響經(jīng)濟發(fā)展和人類社會福利的非傳統(tǒng)安全問題。為了在地區(qū)災害管理中能夠發(fā)揮領導作用，東盟嘗試超越單純的應對和救援等具體行動，采取比較綜合性的災害管理方式，包括備災、預防災害和減輕風險等。

東盟成員國改變對災害救援的態(tài)度和政策是東盟在這方面能取得進展的根本原因。在東盟形成的過程中，各成員國受歷史和文化的影響，過度關注國內(nèi)局勢的穩(wěn)定和相互間的安全問題，將所謂的“東盟方式”奉為圭臬，強調(diào)國家主權獨立和互不干涉內(nèi)部事務等原則，重視集體決策過程的協(xié)商一致，以及以非連續(xù)性、非正式性、協(xié)調(diào)一致和非對抗談判方式為基礎的地區(qū)合作與互動。東盟在1976年達成的《東南亞友好合作條約》，將這些原則法定為東盟運行的基本規(guī)范。東盟沒有授權或設立專門的常設機制來處理由成員國之間的沖突引發(fā)的地區(qū)危機，無權過問成員國內(nèi)部的任何問題。這種現(xiàn)代國家對主權平等和領土完整的極度敏感和關切使東盟成員國不愿將哪怕少量的權力讓渡給地區(qū)機構，迫使東盟在協(xié)調(diào)應對災害救援時必須首先考慮各成員國的態(tài)度，甚至為此不得不弱化各國非政府組織的積極作用。因此，東盟在提高其在地區(qū)事務上發(fā)揮平臺作用的同時，絕不能以損害其成員國的國家利益為代價。這種以國家為中心的觀念讓東盟各成員國在運用軍事力量應對自然災害時表現(xiàn)得尤為突出。然而，東盟國家也越來越認識到聯(lián)合應對自然災害的必要性，尋求在地區(qū)層面上加強災害救援合作，不僅為了提高救援的效果，也是為了顯示東盟的內(nèi)部團結。

2003年災害管理委員會(ACDM)的建立是東盟支持災害救援的政策和行動實現(xiàn)突破的重要標志。東盟在傳統(tǒng)意義上并不是一個援助機構，其進行災害救援的功能具有從無到有的發(fā)展過程，但至今仍沒有向地區(qū)外國家提供災害救援幫助的能力。即使在地區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)自然災害時，東盟的政策和行動也會因各成員國態(tài)度的不同而有所差別。另外，由于缺乏足夠的資金支持，東盟更多關注援助政策、外交溝通、鼓勵項目和其他非貨幣的軟救援形式。從歷史上看，自20世紀70年代起，東盟在災害管理的體制機制建設方面主要是以專家小組的形式，發(fā)揮著政策咨詢的作用。到了2003年，東盟成立了災害管理委員會，這種情況終于得到了較大改觀。東盟災害管理委員會由東盟10個成員國的國家級災害管理機構的領導組成，每年在東盟災害管理部長級會議(AMMDM)的指導下舉行會議，成為東盟處理災害救援問題的主要決策平臺。東盟災害管理委員會還負責災害管理活動的總體協(xié)調(diào)與實施，也是與域外行為體，如聯(lián)合國、國際紅十字會、太平洋災害中心(PDC)和亞洲備災中心(ADPC)等，就災害救援問題進行協(xié)調(diào)的重要機制。

《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》是東盟關于地區(qū)災害救援所達成的最重要的指導性文件?！稏|盟災害管理與緊急應對協(xié)議》是東盟各成員國在印度洋海嘯后第二年簽署的重要協(xié)議，為東盟建立災害救援的總體政策框架和行動計劃提供了基礎。然而，值得玩味的是，《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》到2008年在應對緬甸熱帶風暴納爾吉斯時才首次得以實施，到2009年12月24日才得到各國批準正式生效，成為指導和支持各成員國通過加強合作，減輕、準備、預防和應對災害的法律文件。東盟管理災害救援的其他相關機制也將《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》作為維護“東盟中心地位”原則的重要依據(jù)，強調(diào)東盟與域外國家在救援合作的過程中，繼續(xù)發(fā)揮東盟的主導作用，維護東盟及其成員國的國家利益。然而，截至目前，實際實施《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》的主體還是東盟各成員國，《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》仍停留在地區(qū)層次上，代表著東盟的政策傾向，支持正在進行中和計劃中的各項倡議和計劃。另一方面，《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》只能在減輕災害風險(DRR)和災害風險管理(DRM)方面，如識別、檢測和評估、預防和減輕風險，備災，應急處置，重建，技術合作，科學研究和進行相應的制度安排，如簡化關稅和移民手續(xù)等方面，才可能發(fā)揮作用。

根據(jù)《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》，東盟人道主義救援協(xié)調(diào)中心(AHA中心)應運而生，對東盟落實各項救援措施提供具體業(yè)務上的協(xié)調(diào)工作。2011年11月17日，AHA中心在雅加達正式啟動，成為實施《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》的業(yè)務單位。東盟災害管理委員會是其管理理事會，旨在為其有效運轉提供各種政策便利，促進各方之間，甚至與聯(lián)合國等國際組織之間的政策與行動協(xié)調(diào)。東盟每個成員國每年會向AHA中心提供3萬美元的資金支持，但這筆資金遠遠不夠維持中心的正常運轉，因此，其大部分資金來自東盟對話伙伴國的捐助。從程序上看，AHA中心能夠發(fā)揮作用的前提是，受災害影響的國家必須首先對管理和應對災害采取措施和行動。當受災害影響的國家自身能力難以應對災害時，就可以請求AHA中心為其尋求外部救援提供便利。為了促進其在災害應對中發(fā)揮領導作用，2014年1月，AHA中心提出了自己的執(zhí)行計劃，對相關人員提供政策和技術培訓，旨在加強東盟在管理災害方面的整體能力，以及東盟成員國災害管理機構的應對能力。2013年1月，東盟和太平洋災害中心合作開發(fā)的災害監(jiān)測和應對系統(tǒng)(DMRS)正式運行，在東盟災害信息網(wǎng)(ADInet)等其他機構的幫助下，向各國災害管理機構提供災害監(jiān)測服務和信息。

為了促進《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》的制度化，東盟制定了《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議工作計劃(2010—2015)》(以下簡稱《工作計劃》)，提出東盟可以在地區(qū)層次開展一系列項目和活動。目前，這一計劃第一階段的實施進程已經(jīng)結束。《工作計劃》試圖推進AHA中心提高東盟在地區(qū)災害預警和檢測、備災、緊急應對和減輕災害風險的能力，共同落實操作程序和機制，快速調(diào)配資源，提供災害救援方面的培訓，協(xié)調(diào)東盟計劃落實到各成員國的項目中，與各方面建立更緊密的伙伴關系，提高民眾災害防范和救援意識等，并以此提出了《協(xié)調(diào)聯(lián)合救災和應急行動的東盟標準操作程序備用協(xié)定(SASOP)》。SASOP強調(diào)，應根據(jù)《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》，通過聯(lián)合行動，為向受災地區(qū)提供救濟提供便利。根據(jù)《工作計劃》的倡議，東盟成立了《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》伙伴小組(APG)，以及東盟與公民社會組織之間的伙伴關系框架，加強地區(qū)各行為體對《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》的了解和理解?！稏|盟災害管理與緊急應對協(xié)議》伙伴小組的政策研究還可以用于評估東盟成員國在適應《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》條款時采取的應急管理政策。

除了建立東盟災害管理委員會和簽署《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》等相關措施外，東盟及其成員國建立的一些平臺也補充了東盟在應對地區(qū)災害中的作用。從東盟成員國的層次看，東盟防長會議在2006年成立，特別強調(diào)在包括災害救援等非傳統(tǒng)安全領域加強合作。2014年4月，新加坡倡議在東盟防長會議(ADMM)框架下成立地區(qū)人道主義援助和救災協(xié)調(diào)中心。一旦建立，這個中心將可以發(fā)揮補充AHA中心功能的作用，加強在人員搜救等方面的軍民協(xié)作能力。另外，東盟各成員國也有自己的災害救援協(xié)調(diào)機制，部分成員國間也建立了一些雙邊的災害救援協(xié)調(diào)機制。從東盟對外關系上看，東盟地區(qū)論壇年度會議為各利益相關者討論地區(qū)安全問題提供了很好的機會?！皷|盟+3”也從關切經(jīng)濟和金融問題，逐漸轉移到可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境和災害管理等方面，已經(jīng)成為東南亞和東亞地區(qū)合作的多邊平臺。2005年成立的東亞峰會從最初的“東盟+6”演變成“東盟+8”，成為各國領導人討論類似問題的高端平臺。以東盟防長會議為基礎的“東盟+8”國家組成的東盟防長擴大會議在2010年成立，成為各國在跨國安全問題上，包括人道主義援助/救災、海洋安全、維和、反恐和軍事醫(yī)學等方面進行對話與交流的平臺。2013年6月，東盟防長擴大會議在文萊舉行了人道主義援助/救災和軍事醫(yī)學的軍事演習，來自18個國家的2000多名士兵參加了演習。另外，東盟也與其一些對話伙伴建立了雙邊的協(xié)調(diào)災害救援的聯(lián)系渠道。

二東盟災害救援的實踐

近年來，東盟國家發(fā)生了一些危害較大的自然災害，如2008年發(fā)生在緬甸的熱帶風暴納爾吉斯(Cyclone Nargis)，2009年對菲律賓和越南造成重創(chuàng)的臺風凱薩娜(Typhoon Ketsana)，2011年發(fā)生在菲律賓的臺風瓦西(Typhoon Washi)，2012年發(fā)生在菲律賓的臺風寶霞(Typhoon Bopha)，以及2013年襲擊菲律賓的臺風海燕(Typhoon Haiyan)，都造成了嚴重的人員死傷和財產(chǎn)損失。為減輕這些自然災害所造成的損害，東盟采取一定的措施和行動，增強行動規(guī)劃和執(zhí)行能力，發(fā)揮的作用也得到越來越多的認可。

(一)熱帶風暴納爾吉斯

2008年5月2日，熱帶風暴納爾吉斯襲擊了緬甸伊洛瓦底江三角洲，造成大面積毀滅性的破壞。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，納爾吉斯最高時速超過190公里，是北印度洋盆地有記錄以來最具破壞力的熱帶風暴，造成約14萬多人死亡或失蹤，8萬多人無家可歸。據(jù)估計，伊洛瓦底省和仰光區(qū)1/3人口都受到了影響。風暴毀壞了緬甸主要漁業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)，包括當?shù)刂饕A設施，直接經(jīng)濟損失大約有40億美元，占緬甸當年國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.7%。然而，災害發(fā)生后，緬甸政府僅接受了周邊國家的一些雙邊援助，遲遲不允許大多數(shù)的國際救援物資和人員進入緬甸實施救援。隨著災情被越來越多地披露出來，災害援助的需求也更加顯現(xiàn)出來，一些國家甚至提出要在沒有緬甸政府同意的情況下，強行向災民發(fā)放一些能夠臨時救命的物資。在這種情況下，東盟和緬甸受到國際社會的輿論壓力越來越大。另一方面，國際社會對東盟的期待也越來越高。隨著事態(tài)的發(fā)展，東盟逐漸被牽連進來，開始以自己特有的方式打破緬甸與國際社會之間的僵局。

實際上，東盟在災害發(fā)生后不久就與緬甸政府進行了接觸。時任東盟秘書長的素林·比素萬呼吁東盟所有成員國向災民提供緊急救災援助。為此，東盟災害管理委員會舉行會議，首次引用了《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》的條款。5月19日，東盟外長緊急會議在新加坡舉行，決定成立東盟領導的協(xié)調(diào)機制。緬甸同意與東盟協(xié)調(diào)救災工作，接受更多救災物資并運往災區(qū)。當天，由東盟成員國的政府官員、災害管理專家和非政府組織組成的東盟應急快速評估小組(ERAT)進入緬甸，成為第一個被允許在緬甸開展工作的國際救援團隊。東盟應急快速評估小組幫助“促進了國際社會救援資金的分配和使用，包括快速和有效部署救援人員，特別是衛(wèi)生和醫(yī)療人員”。此后，東盟秘書處在專家會議機制的建議下，借鑒印度尼西亞2004年印度洋海嘯后重建工作的經(jīng)驗，在緬甸災后重建中發(fā)揮了較大的促進作用。

東盟還建立了一個為期兩年的東盟人道主義任務小組(AHTF)，實行雙層管理制度。東盟人道主義任務小組總共有22名成員，2名來自東盟秘書處，其中，東盟秘書長作為主席；東盟每個成員國派2名官員參加，一名為高級外交官，一名為技術專家。2008年5月25日，東盟人道主義任務小組舉行首屆會議后，在仰光建立了第二級機構三方核心小組(TCG)，總共9名代表，來自東盟、緬甸和聯(lián)合國各3名代表，由緬甸一名副外長擔任主席。三方核心小組在初期獲得了一定程度的成功，例如，它推動緬甸政府在緊急救援階段向大約4000名人道主義工作人員頒發(fā)簽證。救援人員的簽證申請、延期和旅行許可都是通過三方核心小組快速通道辦理的，其他的程序性和行政問題，包括匯率和稅收問題也都得到了處理。東盟還和緬甸及國際伙伴國進行合作，建立監(jiān)測災后恢復進程的標準檢查程序。2008年6月8日，后納爾吉斯聯(lián)合評估機制(PONJA)成立，由緬甸、聯(lián)合國、國際和地區(qū)非政府組織、緬甸紅十字會、私營企業(yè)的工作人員和志愿者組成。評估機制分為32個小組，300多人用10天時間對災區(qū)進行了評估，發(fā)表的需求評估結果報告成為評估熱帶風暴造成影響的主要官方文件。此外，亞洲開發(fā)銀行和世界銀行也參與了救援

為了更好地引導災后恢復和重建工作，三方核心小組推動制定了《后納爾吉斯重建和備災計劃(PONREPP)》，提出了2009—2011年的三年恢復戰(zhàn)略。為了推進信息分享和評估進程，三方核心小組設立了包括東盟和聯(lián)合國工作人員的三個協(xié)調(diào)機制：恢復和重建論壇側重于戰(zhàn)略和政策，恢復和重建協(xié)調(diào)中心為業(yè)務層面上的技術協(xié)調(diào)單位，恢復中心負責現(xiàn)場工作。隨著這些新機制的建立，聯(lián)合國的一些協(xié)調(diào)機構逐漸退出了三方核心小組。可以說，東盟的參與對緬甸政府與國際社會之間建立促進災害援助的合作至關重要，也使緬甸災害救援行動的開放性提高到前所未有的程度。2008年7月，聯(lián)合國緊急救濟協(xié)調(diào)員約翰·霍爾姆斯爵士在訪問災區(qū)后表示“納爾吉斯向我們展示了人道主義救援伙伴關系的新模式，東盟在聯(lián)合國與其成員國的有效合作中發(fā)揮了特別的作用”。東盟秘書長比素萬也曾表示，熱帶風暴納爾吉斯是對東盟的洗禮。在東盟各成員國剛剛簽署《東盟憲章》幾個月后，熱帶風暴納爾吉斯為東盟提供了一個機會，顯現(xiàn)了各成員國的莊重承諾：“將人民的福祉、民生和福利置于東盟共同體建設的核心進程。”

(二)超強臺風海燕

臺風海燕在當?shù)胤Q為臺風約蘭達，在2013年11月8日毀壞了菲律賓中部地區(qū)的6個省，總共影響了約1400萬人，造成至少8000人死亡，400多萬人無家可歸。作為世界上最容易受到災害襲擊的國家，菲律賓平均每年大約會遭遇20多場臺風，但還是沒有預見到這個世界上有記錄以來最強大的臺風之一會有如此大的破壞力。臺風造成嚴重的人道主義危機。由于受災地區(qū)位置偏遠，加上基礎設施破壞嚴重，救援人員面臨著難以進入受災地區(qū)的嚴重挑戰(zhàn)，情況相當危急。災害發(fā)生后，菲律賓和國際社會組織的救援行動開展較快，但效果不是很理想。臺風海燕8個月后，大約450萬菲律賓人得到了糧食救助，10萬多人實現(xiàn)了短期就業(yè)，生計問題得到基本解決。

從東盟方面來看，在海燕登陸之前，位于雅加達的AHA中心就一直在利用剛剛部署的災害監(jiān)測和應對系統(tǒng)檢測臺風的運動軌跡，并通過社交媒體不間斷地向地區(qū)各國通報臺風信息。在災害發(fā)生之前，東盟災害應急后勤系統(tǒng)(DELSA)在馬來西亞啟動。AHA中心派遣了4名東盟應急快速評估小組(ERAT)成員到達菲律賓，1名為AHA中心的現(xiàn)場處置人員，2名為文萊的ERAT成員和1名《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》伙伴小組內(nèi)的國際非政府組織成員，監(jiān)測臺風海燕的進展情況，并與菲律賓國家減輕災害風險和管理委員會(NDRRMC)進行協(xié)調(diào)，討論可能需要的國際救援。AHA中心派遣1名信息與通信技術專家前往塔克洛班，成為臺風登陸前最早出現(xiàn)在該地的組織之一，也是首個與當?shù)卣⒕o急聯(lián)系的機構。臺風海燕引發(fā)災難后第2天，AHA中心在馬尼拉的4名工作人員飛往作為主要集結待定區(qū)的宿霧島，并在11月10日達到塔克洛班，評估需要的緊急救援。然而，AHA中心的許多項目和活動仍限于提供后勤支持，如對早期預警提供技術支撐，對風險、備災與應對進行評估等。除了AHA中心監(jiān)測臺風和部署后勤、通信人員到馬尼拉和塔克洛班之外，東盟在海燕后期的人道主義救援中并沒有發(fā)揮顯著的作用。

東盟成員國都對臺風海燕引發(fā)的災害采取了緊急援助行動和措施。盡管一些新聞媒體在報道雙邊援助時，通常會提及東盟，但這些援助主要是以雙邊為基礎提供的，并沒有通過東盟。例如，東盟成員國的救援物資，特別是印度尼西亞和馬來西亞的救援物資，主要是通過雙邊渠道交給菲律賓社會福利和發(fā)展部(DSWD)。當然，外界很難了解東盟在幕后發(fā)揮的潛在作用，因此不能準確判斷東盟推動了哪些成員國進行雙邊援助。除了民事捐款，一些國家還進行了雙邊軍事援助，一些國家甚至動用了軍事力量，幫助菲律賓將緊急救援物資快速送到災區(qū)。一般來說，東盟各成員國軍事部門之間的合作一直運行良好，雖然沒有強調(diào)在東盟防長會議或東盟防長擴大會議的機制下運行，但在救災行動中也發(fā)揮了一定作用。2014年8月，東盟代表和菲律賓政府在馬尼拉召開了關于恢復約蘭達災區(qū)援助的高級別會議(ARYA)。東盟秘書長黎良明保證東盟將和菲律賓政府、聯(lián)合國機構以及私營部門繼續(xù)合作，提供支持和援助，同時呼吁東盟各合作伙伴國及有關各方采取各項救援措施，包括財政、設備和技術等方面的協(xié)助。菲律賓政府后海燕重建工作的負責人潘菲羅·拉克松(Panfilo Lacson)也表示，東盟已向菲律賓提供了巨大幫助。菲律賓正在進行大規(guī)模重建，希望各國繼續(xù)向菲律賓提供支持與幫助。

東盟在臺風海燕災后救援中的作用總體上不如其在熱帶風暴納爾吉斯后發(fā)揮的作用。主要原因在于：菲律賓災害管理的能力較強，國際救援的規(guī)模較大，對東盟的依賴度并不是很高。盡管一些災區(qū)民眾批評政府的應對政策和行動，表示在援助過程出現(xiàn)不平等對待，工作效率較低，官僚主義盛行等問題，但菲律賓災害管理系統(tǒng)還是比較完善的，在臺風登陸前就進行了早期預警和疏散，對減少損失和挽救生命發(fā)揮了很大作用。在救援階段，菲律賓政府創(chuàng)建一種軍民協(xié)調(diào)模式，減少很多的重復工作。另外，菲律賓對外國援助持非常開放的態(tài)度，使得大規(guī)模的國際援助能夠很快地進入受災地區(qū)，發(fā)揮了相當大的作用。在救災前3個星期，菲律賓就收到了來自國際社會3億1900萬美元的救災援助。到2014年1月底，國際社會的援助達到了6億6300萬美元。與此相比，東盟承諾的50萬美元可謂是微不足道。

三東盟災害救援前景

正是由于東盟在熱帶風暴納爾吉斯后成為三邊核心小組中的協(xié)調(diào)者，發(fā)揮了前所未有的重要作用，東盟各成員國才在2009年批準了《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》，在2011年建立了AHA中心，增強了未來應對地區(qū)災害的信心。然而，隨著災害救援進入常態(tài)化，東盟各成員國的主權意識逐漸恢復，對災害救援合作的樂觀情緒開始逐漸減弱。在臺風海燕中東盟的作用在深度和廣度上都不如其應對緬甸熱帶風暴納爾吉斯時的作用，其中的原因既有受災國和國際社會能夠合作應對的客觀情況，也有東盟自身體制機制和資源的限制，因而難以在具體的救援行動中發(fā)揮足夠的協(xié)調(diào)作用。緬甸長期受到外國干預和內(nèi)部沖突的困擾，具有非常強烈的排外意識，導致國際社會很難快速采取救援措施。因此，東盟的作用在特定地點和時間，針對特定對象出現(xiàn)了較大差別。預算限制也是東盟在地區(qū)災害救援行動中發(fā)揮作用的重要影響因素。在納爾吉斯災后救援行動中，東盟的大多數(shù)資金不是來自成員國，而是國際社會。另外，東盟秘書處的人員編制相當有限，沒有足夠的人手處理重大地區(qū)問題，或進行詳細研究。與美洲國家組織和非洲聯(lián)盟等其他地區(qū)組織相比，東盟缺乏提高工作效率的強力機制，在應對地區(qū)問題時作用非常有限。

從歷史上看，東盟各成員國不可能放棄或減弱“東盟方式”作為維護各自國家利益的核心原則。東盟一貫堅持的不干涉原則與東盟預防或避免國家間沖突的首要目標是高度契合的。這種高度強調(diào)不對抗和安靜外交的政治文化讓東盟很難進行根本性的體制變革，因為積極介入會被認為是干涉成員國內(nèi)部事務。東盟各成員國的國家領導人在相互打交道時，東盟機制可能是非常有效的。例如，在納爾吉斯災后救援行動中，印度尼西亞和新加坡都是建立東盟人道主義任務小組和三方核心小組背后的重要驅動力，印度尼西亞還促進了AHA中心的建立。也就是說，在成員國推動的情況下，東盟才有做出反應和采取行動的能力。換句話說，只有各成員國允許東盟來做，東盟才能是非常有效的。東盟的政治凝聚力已經(jīng)與經(jīng)濟整合交織在一起了，因為各成員國具有足夠的政治意愿進行基本制度變革，東盟才建立了當前的災害管理機制。從目前來看，AHA中心仍有潛力和機會作為政府間的推動者，加強其在地區(qū)災害管理方面的作用。然而，它不可能像一些專門的援助機構一樣，參與現(xiàn)場的災害救援行動，而是側重于協(xié)調(diào)各行為體之間的關系，進行解釋，彌合分歧，提供便利等，努力將東南亞這個世界上遭受自然災害最多的地區(qū)，變成協(xié)同促進災害救援行動的利益共同體。

從目前來看，東盟未來要增強在災害救援方面的效率，仍至少需要做好以下幾方面的工作：

首先，東盟需要進一步推進體制機制建設，對救援行動提供政策支持。東盟一直在嘗試以《國際救災法》(IDRL)為基礎，發(fā)展一套具有操作性的工作程序，提高《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》的實用性。《國際救災法》有助于減少災害救援的官僚主義障礙，如簽證、報關和土地許可證等，鼓勵每年舉行模擬演習和與救災相關的會議等。這要求東盟加強在災害救援方面的作用，如建立災害救援的快速通道，包括向救援人員提供簽證，為援助物資提供快速通關，在危機預警和應對的過程中，促進援助物資盡快進入災區(qū)。三方核心小組在納爾吉斯災后救援中的經(jīng)驗和教訓，可以在這方面提供非常好的借鑒。菲律賓政府在馬尼拉和宿霧機場建立的“一站式商店”，是一種具有創(chuàng)新性的通關系統(tǒng)，由政府官員駐守，為救災物資提供快速通關的便利，也可以發(fā)揮較為明顯的示范作用。

其次，東盟需要加強與各方的協(xié)調(diào)配合，提升救援行動的效率。AHA中心可以詳細規(guī)劃參與災害救援行動的各成員國的軍事和民用力量，促進東盟各成員國在災害救援的所有方面和層面發(fā)揮作用。這些規(guī)劃有助于加強東盟在協(xié)調(diào)地區(qū)救援方面的基礎能力。AHA中心甚至可以促進東盟各成員國軍事力量之間的協(xié)調(diào)，在東盟防長會議的機制下，繼續(xù)加強東盟災害應急模擬演練的聯(lián)合培訓和行動。SASOP可以促進各成員國軍民之間的協(xié)調(diào)關系，提高軍民聯(lián)系的效率，有利于東盟應急快速評估小組快速部署。AHA中心可以《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》為依據(jù)，加強與非政府組織的伙伴關系，促進與非政府組織和各成員國政府在災害救援中的緊密合作。AHA中心還可以建立并不斷更新各國的救援專家檔案，讓他們在救援行動的各個環(huán)節(jié)中能發(fā)揮更有效的咨詢作用。

再次，東盟需要建立信息和技術分享系統(tǒng)，增強對災害救援的分析和評估能力。東盟正在與各成員國及其相關機構建立關于災害救援的信息和技術網(wǎng)絡，加強對救災知識、能力和設備的管理和開發(fā)，在突發(fā)事件時提供緊急避難所和現(xiàn)金轉移支付等方面的協(xié)調(diào)便利。在這方面，東盟正在利用和整合各成員國現(xiàn)有的資源和能力。菲律賓政府在網(wǎng)絡上實時發(fā)布和更新關于臺風海燕的準確信息，可謂是東盟其他國家進行災害管理時的范例，對東盟各成員國決定提供特定類別的援助，起到一定的參考作用。另外，東盟正在建立災害跟蹤監(jiān)測和救援需求與影響評估體系，努力將自己的行動貫穿于災害救援的全過程。東盟利用后納爾吉斯聯(lián)合評估機制(PONJA)和《后納爾吉斯重建和備災計劃》(PONREPP)的經(jīng)驗，建立標準的災后需求評估體系，用于監(jiān)測災后恢復的進展情況，保障救援工作的有效性和責任歸屬。

最后，東盟需要協(xié)調(diào)成員國與對話伙伴之間的關系，必要時發(fā)揮更大的作用。盡管東盟各成員國在各自國家的災害救援中仍發(fā)揮著主導作用，但東盟在需要的時候，特別是面對大規(guī)模突發(fā)事件的時候，可以臨時發(fā)揮自己在各方面的協(xié)調(diào)作用，提高災害救援的效率。無論是SARS疫情還是埃博拉危機都顯示出，像東盟和非盟這樣的地區(qū)組織越來越需要在災害救援方面發(fā)揮應盡的責任。2003年SARS疫情出現(xiàn)后，東盟的作用嚴重缺失，沒能找到自己在地區(qū)合作中的適當位置，因為其成員國更傾向于以國家為中心，而不是采取地區(qū)性的應對方式，影響了應對的效率。在地區(qū)協(xié)調(diào)優(yōu)勢逐漸從國家層次向地區(qū)層次轉變的過程中，東盟需要與其成員國討論增加資助AHA中心的項目和活動，使其能獨立開展一些成員國無法單獨完成的任務。

結語

根據(jù)《東盟共同體路線圖》的規(guī)劃，東盟要在災害救援方面加強有效的機制建設與應對能力，防止和降低東盟成員國因災害而造成的損失，并通過受災國家的努力，促進地區(qū)與國際合作，共同提高災害救援的效率。為此，東盟已經(jīng)實施了《東盟災害管理與緊急應對協(xié)議》；大力支持AHA中心的工作，促進東盟成員國與相關國際組織和機構的協(xié)調(diào)合作；對各成員國重點考慮的問題進行規(guī)劃，促進技術合作和聯(lián)合研究網(wǎng)絡，增進它們應對和降低災害損失的能力；建立東盟災害信息分享和通訊網(wǎng)絡，促進信息和范例的共享，促進東盟在災害救援中的決策能力等等。隨著《關于東盟共同體在后2015年發(fā)展愿景的內(nèi)比都宣言》*ASEAN，“Nay Pyi Taw Declaration on the ASEAN Community’s Post-2015 Vision”，Nay Pyi Taw，Myanmar，12 November 2014，http://asean2014.gov.mm/sites/default/files/download/2014-11-14/Nay%20pyi%20Taw%20Declaration%20on%20the%20ASEAN%20Community%27s%20Post%202015-2014-11-14.pdf的制定與實施，東盟在地區(qū)災害救援中的地位和作用仍有待觀察。但從趨勢上看，東盟在地區(qū)災害救援中的協(xié)調(diào)作用將得到加強，這也是東盟多邊外交的發(fā)展傾向，但這并不意味著東盟各成員國會無條件地讓渡自己的國家主權。作為東盟的重要對話伙伴國，中國與東盟已經(jīng)在防災救災合作方面取得了一些突破，但也存在著諸多不足，因此未來在東南亞的救災行動中，既要加強與受災國的協(xié)調(diào)，也需要與東盟的相關機制進行協(xié)商，將中國的許多項目和行動融入到東盟的規(guī)劃之中，增強中國在東南亞地區(qū)參與災害救援活動的合法性，同時也能夠促進與其他域外大國的協(xié)調(diào)，降低雙邊合作的敏感度，增進相互間的理解，提高多邊合作救災的效率。

【注釋】

[1]“ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response”，26 July 2005，Vientiane，Lao PDR，http://www.ahacentre.org/download-file/default-file_admeer-pOhDYAT20GEH11dy.pdf

[2]“The ASEAN Declaration”，Adopted by the Foreign Ministers at the 1st ASEAN Ministerial Meeting in Bangkok，Bangkok，Thailand，8 August 1967，http://cil.nus.edu.sg/rp/pdf/1967%20ASEAN%20Declaration-pdf.pdf,p.1.

[3]高方：《國際合作應對自然災害的法制化思考——以〈東盟災害管理與緊急應對協(xié)議〉為視角》，《四川警察學院學報》2014年第4期。

[4]Debby Guha-Sapir，F(xiàn)emke Vos，“Regina Below with Sylvain Ponserre”，AnnualDisasterStatisticalReview2011:TheNumbersandTrends，Brussels: CRED，IRSS and the Université catholique de Louvain，July 2012，http://cred.be/download/download.php?file=sites/default/files/2012.07.05.ADSR_2011.pdf，p.29.

[5]Amitav Acharya，ConstructingaSecurityCommunityinSoutheastAsia:ASEANandtheProblemofRegionalOrder，London: Routledge，2001，p.64.

[6]ASEAN，“ASEAN Ministerial Meeting on Disaster Management (AMMDM)”，Jakarta: ASEAN Secretariat，http://www.asean.org/communities/asean-socio-cultural-community/category/asean-ministerial-meeting-on-disaster-management-ammdm，December 12，2015.

[7]Jérémie Labbé，Lilianne Fan & Walter Kemp，CooperationfromCrisis?RegionalResponsestoHumanitarianEmergencies，International Peace Institute，2013，http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Cooperation%20from%20Crisis.pdf，p.11.

[8]“‘New Regionalism’，Cross-Regional Collaboration，and Humanitarian Futures”，HumanitarianFutures，2014，http://www.humanitarianfutures.org/wp-content/uploads/2014/05/HFP_New_regionalism.pdf，p.8，2015-12-08.

[9]“AHA Centre”，http://www.ahacentre.org/about-aha-centre，December 12，2015.

[10] “Training for ASEAN Disaster Management Future Leaders Begins”, 17 January 2014, http://www.asean.org/news/asean-secretariat-news/item/training-for-asean-disaster-management-future-leaders-begins, December 12, 2015.

[11] OCHA, “Disaster Response in Asia and the Pacific: A Guide to International Tools and Services”, Bangkok: OCHA Regional Office for Asia and the Pacific, 11 April 2013, http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Disaster%20Response%20in%20Asia-Pacific-Chinese%20%281%29.pdf, p.17.

[12] ASEAN，AADMERWorkProgrammePhaseI:AccomplishmentReport，Jakarta: ASEAN Secretariat，2013，http://www.asean.org/images/2013/socio_cultural/AADMER%20Work%20Programme%20Phase%201%20Accomplishment%20Report%20(final).pdf，p.17.

[13] ASEAN，AADMERWorkProgrammePhaseI:AccomplishmentReport，Jakarta: ASEAN Secretariat，2013，p.23.

[14] “APG and AADMER, AADMER: A Vision and Strategy for Disaster Resilient ASEAN Communities”, http://www.aadmerpartnership.org/what-we-do/apg-and-aadmer/, December 12, 2015.

[15] Daniel Petz，“Strengthening Regional and National Capacity for Disaster Risk Management: Case of ASEAN”，November 5，2014，http://www.brookings.edu/~/media/research/files/reports/2014/11/05-south-east-asia-drm-petz/strengthening-regional-and-national-capacity-for-drm--case-of-asean-november-5-2014.pdf

[16] Joshua Kurlantzick，“ASEAN’s Future and Asian Integration”，International Institutions and Global Governance Program Working Paper，Washington DC: Council on Foreign Relations，November 2012，http://i.cfr.org/content/publications/attachments/IIGG_WorkingPaper10_Kurlantzick.pdf，p.6.

[17]韋紅、魏智：《中國—東盟救災區(qū)域公共產(chǎn)品供給研究》，《東南亞研究》2014年第3期。

[18] Tripartite Core Group，“Post-Nargis Joint Assessment”，July 2008，http://yangon.sites.unicnetwork.org/files/2013/05/post-nargis_joint_assessment_all_pages.pdf

[19] Catherine Michelle Renshaw，“Disasters，Despots，and Gun-boat Diplomacy”，in David D.Caron，Michael J.Kelly & Anastasia Telesetsky，TheInternationalLawofDisasterRelief，New York: Cambridge University Press，2014，p.181.

[20] 高方：《國際合作應對自然災害的法制化思考——以〈東盟災害管理與緊急應對協(xié)議〉為視角》，《四川警察學院學報》2014年第4期。

[21] ASEAN，“A Humanitarian Call: The ASEAN Response to Cyclone Nargis”，Jakarta: ASEAN Secretariat，2010，http://www.asean.org/images/2012/publications/A%20Hu-manitarian%20Call%20The%20ASEAN%20Response%20to%20Cyclone%20Nargis.pdf，p.20.

[22]Yves-Kim Creach & Lilianne Fan, “ASEAN’s Role in the Cyclone Nargis Response Implications, Lessons and Opportunities”, December 2008, http://odihpn.org/magazine/asean%C2%92s-role-in-the-cyclone-nargis-response-implications-lessons-and-opportunities/

[23]Yves-Kim Creach & Lilianne Fan, “ASEAN’s Role in the Cyclone Nargis Response Implications, Lessons and Opportunities”, December 2008.

[24] Julio Santiago Amador III., “Community Building at the Time of Nargis: The ASEAN Response”,JournalofCurrentSoutheastAsianAffairs, Vol.28, No.4, 2009, p.9.

[25] ASEAN，“A Humanitarian Call: The ASEAN Response to Cyclone Nargis”，Jakarta: ASEAN Secretariat，2010，p.34.

[26] John Holmes, “Disaster Lessons”,TheWashingtonPost, August 6, 2008, http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2008/08/05/AR2008080502924.html

[27] Surin Pitsuwan，“From Baptism by Cyclone to a Nation’s Fresh Start”，BangkokPost，17 February 2012，http://www.bangkokpost.com/opinion/opinion/280216/from-baptism-by-cyclone-to-a-nation-fresh-start

[28] ASEAN，ASEANCharter，Jakarta: ASEAN Secretariat，2007，http://www.asean.org/archive/publications/ASEAN-Charter.pdf，p.2.

[29] 《菲律賓風災——風災發(fā)生六個月后的最新情況》，2014年5月8日，http://www.oxfam.org.hk/sc/typhoonhaiyan.aspx

[30] OCHA，“Typhoon Haiyan: Six months on”，Bangkok: OCHA Regional Office for Asia and the Pacific，7 May，2014，http://www.unocha.org/roap/top-stories/typhoon-haiyan-six-months

[31] “ASEAN’s Humanitarian Response following Typhoon Haiyan in the Philippines”, APAN Community, Nov.18, 2013, https://community.apan.org/cfs-file/__key/docpreview-s/telligent_5F00_evolution_5F00_components_5F00_attachments-13-9429-00-00-00-13-08-01-ASEAN_2700_s%20Response%20to%20Haiyan%20as%20of%2018%20Nov_2800_20131119_29005F00_pptx/ASEAN_2700_s-Response-to-Haiyan-as-of-18-Nov_2800_20131119_2900_.pptx.pdf

[32] 《東盟協(xié)助菲律賓臺風海燕災區(qū)重建》，新文網(wǎng)，2014年8月19日，http://www.news-com.cn/news/a/20140819/002650160.shtml

[33] OCHA，DisasterResponseinAsiaandthePacific:AGuidetoInternationalToolsandServices，Bangkok: OCHA Regional Office for Asia and the Pacific，2013，p.17.

[34] 顧時宏：《東盟提供50萬美元人道援助給菲律賓臺風災區(qū)》，中國新聞網(wǎng)，2013年11月12日，http://www.chinanews.com/gj/2013/11-12/5494494.shtml

[35] Joshua Kurlantzick，“ASEAN’s Future and Asian Integration”，International Institutions and Global Governance Program Working Paper，Washington DC: Council on Foreign Relations，November 2012，pp.14-15.

[36] Seng Tan，“Providers Not Protectors: Institutionalizing Responsible Sovereignty in Southeast Asia”，AsianSecurity，Vol.7，No.3，2011，p.202.

[37] Julio Santiago Amador III.，“Community Building at the Time of Nargis: The ASEAN Response”，JournalofCurrentSoutheastAsianAffairs，Vol.28，No.4，2009，p.14.

[38] Christopher Roberts，“Myanmar，Cyclone Nargis and Regional Intermediaries”，in Minako Sakai，Edwin Jurri?ns，Jian Zhang & Alex Thornton，DisasterReliefintheAsia-Pacific:AgencyandResilience，London and New York: Routledge，2014，p.86.

[39] Claire Clement，“International Disaster Response Laws，Rules and Principles: A Pragmatic Approach to Strengthening International Disaster Response Mechanisms”，in David D.Caron，Michael J.Kelly，& Anastasia Telesetsky，TheInternationalLawofDisasterRelief，New York: Cambridge University Press，2014，p.86.

[40] International Federation of the Red Cross (IFRC)，“Progress in the Implementation of Guidelines for the Domestic Facilitation and Regulation of International Disaster Relief and Initial Recovery Assistance”，Background Report for the 31st International Conference of the Red Cross and the Red Crescent，Geneva，October 2011，http://www.ifrc.org/PageFiles/125652/IDRL%20progress%20report.pdf，p.9.

[41] Jeffrey A.Wright，RisingRegionalism:TrendsinSoutheast(andWider)Asia，Washington DC: Council on Foreign Relations，p.7.http://www.cfr.org/content/publications/attachments/Rising_Regionalism_Meeting_Note_11-15-13.pdf，2013.

[42] ASAEN，“Roadmap for an ASEAN Community 2009-2015”，Jakarta: ASEAN Secretariat，April 2009，http://www.asean.org/images/2012/publications/RoadmapASEANCommunity.pdf，p.77.

[43] 韋紅、魏智：《中國—東盟救災區(qū)域公共產(chǎn)品供給研究》，《東南亞研究》2014年第3期；高方：《中國東盟合作背景下的中泰災害合作研究》，《法制與社會》2014年第22期。

【責任編輯：代帆】

Keywords:ASEAN; Disaster Relief; AADMER; Nargis; ADMM

[中圖分類號]D733.7

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-6099(2015)06-0019-10

[作者簡介]周士新，博士，上海國際問題研究院外交政策研究所大國外交室主任，助理研究員。

[收稿日期]2015-09-06

*感謝《東南亞研究》評審老師的意見和建議，文中疏漏責任由作者本人承擔。