容中逵

（杭州師范大學(xué) 教育學(xué)院，浙江 杭州 311121）

隨著新一輪基礎(chǔ)教育課程改革的縱深推進，時下關(guān)于基礎(chǔ)教育改革的學(xué)術(shù)討論越發(fā)廣泛深入，事實上，關(guān)于基礎(chǔ)教育改革的問題，只有當(dāng)我們將其納入到更為廣大的系統(tǒng)和更為廣泛的視野當(dāng)中去加以考察時，我們的討論才是全面的，見解才會是深刻的，否則，只見樹木不見森林的結(jié)果在所難免。這一考察至少包括政治、經(jīng)濟、文化、教育四種支配基礎(chǔ)教育改革的基本邏輯?；A(chǔ)教育改革的政治邏輯是指基礎(chǔ)教育改革從問題引發(fā)、方案制定到實施推廣、反思評價等一系列過程當(dāng)中所呈現(xiàn)出的基本政治運作機理。限于篇幅，本文僅對基礎(chǔ)教育改革實施的政治邏輯加以力所能及的分析 （其它三種支配邏輯詳見筆者其它專論），相關(guān)觀點當(dāng)否還請諸位專家批評指正。

一、基礎(chǔ)教育改革形成的政治邏輯

改革的形成是指改革從被關(guān)注到被提上政治議程，進而形成改革方案這一過程。此間包括改革問題的提出及其確證、改革方案的初擬及其落定等多個不同具體環(huán)節(jié)。此處，為了考察方便起見，我們均將其籠統(tǒng)稱之為 “形成”階段 （下文關(guān)于 “形成”的表述均為此意），在基礎(chǔ)教育改革的形成階段，政治因素的支配邏輯體現(xiàn)在哪里，又有哪些特征呢？筆者以為，明顯特征大致有二：

（一）主觀性與功利性：改革引發(fā)無不由政治官員提議形成

改革是公共政策主體基于各自權(quán)力責(zé)任、在分工協(xié)作基礎(chǔ)上進行充分互動的集體行為。盡管我國奉行 “從群眾中來，到群眾中去”的政治原則與決策程序，但在現(xiàn)實改革過程中，由于受到傳統(tǒng)文化、法律完備程度及其它主客觀條件的制約，改革不可避免地存在著一定程度的精英決策特征，即行政首腦牢牢掌握著改革的 “關(guān)鍵話語權(quán)”，改革的引發(fā)及其政策制定無不由各級政治精英所左右，并具有較為明顯的主觀性與功利性特征。

1．政治官員左右改革的原因。為何政治精英成為主導(dǎo)我國各項改革方向與進程的首要力量？究其原因有四：一是社會結(jié)構(gòu)因素。與西方社會高度利益分化、改革多由外部社會力量向政府施壓所致不同，我國是一個高度組織化的社會，由于社會組織只是作為執(zhí)政黨與公眾之間的溝通紐帶而發(fā)揮作用，難以成為推動改革的 “民間凝聚力”，因而公民個體的利益訴求總體上較為含蓄，個體意見往往要通過各類意見表達主體、以相對委婉的方式上報給各級當(dāng)權(quán)者，改革最終都會通過政治系統(tǒng)內(nèi)部政治精英的分析、研究和調(diào)查而將他們所認定的社會問題輸入到改革進程中去，進而，“改革的方向通常都由政治角色的經(jīng)驗和活動所主導(dǎo)，而非由社會非政治領(lǐng)域中民眾訴求所決定”。［1］二是領(lǐng)導(dǎo)體制因素。我國1982年的 《憲法》明確規(guī)定行政首長負責(zé)制，而行政首長負責(zé)制又遵循決策權(quán)力歸一原則，即各級政府的最終決策權(quán)掌握在最高行政首長手中并對決策獨立承擔(dān)責(zé)任，因而這一領(lǐng)導(dǎo)體制在法律上保障了行政長官在改革決策中的支配地位。盡管基礎(chǔ)教育決策過程中也有預(yù)案、初案、決案等“三案”要求，但在關(guān)鍵環(huán)節(jié)或核心問題的裁斷上最終還需 “一把手”拍板。因此，我國的社會改革通常都會依托政治團體發(fā)起。三是決策機制因素。實行少數(shù)服從多數(shù)的民主集中制是我國的政治決策機制，當(dāng)這一決策機制在實際操作與理論要求發(fā)生部分脫節(jié)時，改革決策極易體現(xiàn)集中而非民主，行政首腦的個人偏好也會極易得到盲從而反對，從而使少數(shù)服從多數(shù)的集中制原則發(fā)生偏差。因為：一方面，我國政府行政首腦的推選多強調(diào)行政經(jīng)驗的豐富程度，這一經(jīng)驗型領(lǐng)導(dǎo)選舉模式雖然可以減少重大決策失誤，但也會致使領(lǐng)導(dǎo)者會更多地依據(jù)自身過往的成功經(jīng)驗來把舵改革航向，以已有經(jīng)驗帶來的主觀能動性去排斥那些不符合其改革意向的非議；另一方面，盡管所有改革決策參與者在問題識別、性質(zhì)判斷等細節(jié)上存有不同處理意見，但受制于行政首腦在組織內(nèi)部所掌握的各種權(quán)力與非權(quán)力影響，下屬在估量順逆領(lǐng)導(dǎo)偏好利弊得失之后往往不會輕易表達改革異議，繼而部分致使改革方向的最后定奪可能不是真正民主自由爭議的結(jié)果，而是決策參與者向行政首腦個人權(quán)力妥協(xié)的結(jié)果。四是歷史遺留因素。很長一段時間內(nèi)，我國實行的都是計劃體制，在此體制下，政府是計劃的制定者、推行者、領(lǐng)導(dǎo)者和發(fā)號施令者，在其看來，群眾的意見表達是分散雜亂的，只有通過黨和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)才能統(tǒng)一認識、動員廣大群眾投入行動并確保特定經(jīng)濟社會和政治目的得以實現(xiàn)，在此歷史慣習(xí)影響下，高度同質(zhì)化的民眾社會實際上被當(dāng)成了思想統(tǒng)一的政治客體，由此也易致使政府走向全能而超越社會之上。

2．政治官員判定改革問題的誘因。政策的本質(zhì)是為了有效解決社會上的各種矛盾，由于人們對社會矛盾的解讀是主觀的，所以改革問題的確定具有較強的主觀性，當(dāng)政治官員將某一社會問題判定為改革問題時，可能該問題確實是一種嚴(yán)重不利的社會客觀存在，但也可能該問題是決策者的主觀判斷所致，因為 “面對同樣的政策問題，基于各自的利益，來自不同階層、群體的人們都有不同的理解，而來自政黨政府內(nèi)不同部門、層級或地方的領(lǐng)導(dǎo)干部也有不同的看法”。［2］那么，政治官員對改革問題的確定來源有哪些呢？大致有三：一是直覺。政策問題的界定首先源于政治官員的直覺判斷，其認知、情感和意志都直觀地滲透到政策過程與政策文本當(dāng)中。譬如：原國家教委之所以1997年能在煙臺成功召開全國中小學(xué)素質(zhì)教育經(jīng)驗交流會，下發(fā) 《關(guān)于當(dāng)前積極推進中小學(xué)實施素質(zhì)教育的若干意見》并從政府層面全面啟動素質(zhì)教育，客觀上講，就與時任國務(wù)院副總理的李嵐清同志對應(yīng)試帶來諸多惡劣影響的直觀判斷息息相關(guān)。二是經(jīng)驗。單純的直覺還不足以導(dǎo)致政治官員做出改革的決定，因為直覺常常是非理性的代名詞，真正促使政治官員做出改革決定的，在直覺之外還有不間斷的直、間接經(jīng)驗，這些經(jīng)驗或在視察、調(diào)研之中感知，或在聽取匯報、閱讀相關(guān)材料之后發(fā)現(xiàn)，但無論何種方式、不管其間真假，它都能對直覺性的判斷予以進一步澄清，對改革問題予以進一步確證。同時，對于改革本身，政治官員也會事先預(yù)測其可能帶來的影響，即通過改革會為國家、社會、自身帶來什么？通過歷史考察的省思與近期經(jīng)驗的感知，政治官員通常都會將改革視為自己創(chuàng)造政績、名留青史的絕佳機會，不管之前的改革是否真的成功，但過往的經(jīng)驗似乎表明，無論成功與否，改革終歸是歷史前行的必然，在此判斷影響下，政治官員發(fā)動改革并依靠以往經(jīng)驗調(diào)整改革步伐便成為政治官員行動的最佳策略。三是利益。馬克思說 “人奮斗所爭取的一切都同自己的利益有關(guān)”，［3］托馬斯·戴伊 （Thomas R．Dye）也曾指出 “政策就是政府作為或不作為，而作為或不作為背后的考慮卻是權(quán)力和利益”，［4］公共政策制定本該以公共利益為依據(jù)，但鑒于現(xiàn)實中很難對公共利益做出明確而具體的界定，因而公共利益就很容易蛻變成一種由行政機關(guān)和政治官員自由裁斷界定的單向行為，正因如此，當(dāng)政治官員意識到變革能為其帶來實際價值時，發(fā)起改革并努力匯集各方支持的行動也就成為必然。政治官員的這種利益訴求有兩重：宏觀上講是希望憑借成功的改革去有效維護政黨政府的利益；微觀上講是希望通過政治業(yè)績的提升以實現(xiàn)個人的升遷。任何組織都有自己的利益訴求，沒有自己利益訴求的組織在理論和邏輯上是不存在的，“由于政策規(guī)劃中，政治層面的重要性要超過技術(shù)層面”，［5］因此，政策決策者十分關(guān)注政治因素特別是政治組織內(nèi)部利益較量對政策規(guī)劃的影響，而政策也往往會被設(shè)計成為迎合支配者偏好、被扭曲為官僚機構(gòu)本身受惠的政策。基礎(chǔ)教育改革在政治官員看來是順應(yīng)民意、功在千秋的壯舉，如果改革成功，組織和個人均會從中明顯獲益。

3．政治官員選擇基礎(chǔ)教育改革的動因。政治精英為什么要選擇基礎(chǔ)教育領(lǐng)域作為其改革的發(fā)起點呢？主要動因有二：一是基礎(chǔ)教育易于產(chǎn)生社會影響。政策的核心是利益調(diào)整，而且不同政策之間也有相關(guān)性，一項政策發(fā)生變動必將使其它相關(guān)政策的變革提上日程，任何一項改革政策及其措施都會產(chǎn)生牽一發(fā)而動全身的功效，也將直接影響民眾的利益分配格局和國家的未來發(fā)展進程?；A(chǔ)教育點多、線長、面廣，不僅與民眾的聯(lián)系最為廣泛直接，而且其功效也更為普遍，“基礎(chǔ)教育是科教興國的奠基工程，對提高中華民族素質(zhì)，培養(yǎng)各級各類人才，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)具有全局性、基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性的作用。”［6］的確，如果說教育是事關(guān)社會發(fā)展全局的基礎(chǔ)，那么基礎(chǔ)教育就是 “基礎(chǔ)之基礎(chǔ)”。正因如此，政治官員選擇基礎(chǔ)教育作為改革領(lǐng)域，不僅能從空間上廣泛影響現(xiàn)實整個國家社會的發(fā)展情形，也更能從時間上普遍影響整個民眾社會的未來發(fā)展趨勢，對于這樣一個領(lǐng)域，如若改革成功，其于民族國家與個體自身的歷史意義是不言而喻的。二是基礎(chǔ)教育易于付諸行政操作。任何一項改革的落實都需要相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)予以保證，在中國這樣一個幅員遼闊的國度，要使基礎(chǔ)教育改革藍圖在各級中小學(xué)實現(xiàn)，必須依托完善的行政組織機構(gòu)，無論改革政策信息自上而下的傳達，還是改革物質(zhì)條件自下而上的統(tǒng)一配備，均需清晰明確的行政系統(tǒng)為其提供便利條件。教育是一個復(fù)雜而開放的系統(tǒng)，不僅橫向上包括各級各類學(xué)校，而且縱向上也包括宏觀教育決策、中觀學(xué)校體系、微觀課程教學(xué)及其實施等諸多方面，在整個教育系統(tǒng)構(gòu)成中，哪一個子系統(tǒng)改革起來才能讓改革政策更具有認同力、民眾更具有支持力從而更易操作呢？顯然，基礎(chǔ)教育更具潛力，因為基礎(chǔ)教育下連學(xué)前教育、上接高等教育，不僅具有全民性、普及性、強制性等特征，其中九年還屬于法律規(guī)定的義務(wù)教育，既然是義務(wù)教育，相關(guān)改革措施的付諸實施便能在法律上得以有效保證，其改革實施便可通過當(dāng)前我國由高到低 “教育部—省教育廳—市教育局—縣 （區(qū)）教育局—中小學(xué)”這種金字塔式的教育行政組織予以層層實施落實，相較學(xué)前教育因私人性帶來的難以調(diào)適性和高等教育因自主性帶來的難以控制性，基礎(chǔ)教育改革實施上的迅捷容易性也就不言自明了。

（二）選擇性與合謀性：改革方案無不由政治官員延請專家學(xué)者論證形成

由于改革并非單純行政操作行為，而是一種更深層次的思想觀念變更，囿于行政屬性及政府決策者所需解決問題、承擔(dān)職責(zé)、行使職權(quán)與其擁有知識、信息、能力之間客觀存在的差距，所以，政治官員在發(fā)起改革之初常會尋找其它依靠力量來增強自己的改革勢能，源于社會地位及社會功用的特殊性，專家學(xué)者便自然成為政治官員的咨詢輔助依賴源。

1．延請專家學(xué)者的緣由。為什么要依賴專家學(xué)者來論證和形成改革方案呢？緣由有二：一是政治官員需要依靠專家學(xué)者論證 “是否改”的問題。盡管政治官員能夠憑借自身敏銳的政治嗅覺從紛繁復(fù)雜的社會問題中及時抓住需要解決的關(guān)鍵問題并提出相關(guān)改革事宜，但如前所述，行政首腦鎖定的改革問題往往源于其直觀感受與間接經(jīng)驗，在改革問題的確認上存在較大的主觀性，為避免因問題診斷失誤而造成的社會資源浪費，政治官員需要依靠學(xué)術(shù)力量來論證是否有足夠的必要來真正啟動某項改革，因為經(jīng)由專家學(xué)者論證后的改革方案至少具有如下兩方面的優(yōu)勢：一方面，由于政府官員肩負社會管理職責(zé)，盡管其時刻關(guān)注社會事務(wù)，但也由此深陷繁蕪的社會矛盾而難以清晰區(qū)分社會問題與改革問題，而享有 “社會醫(yī)師”美稱的專家學(xué)者卻能以其科學(xué)的研究方法、中立的價值判斷、嚴(yán)謹?shù)膶嵶C分析、較強的前瞻預(yù)測性來診斷社會機能，探明問題輕重緩急，提取出真正亟需政府以改革方式去解決的社會癥結(jié)，這一切都令政治官員堅信，只要經(jīng)由專家學(xué)者論證過的方案便一定能將重大社會隱患防范于未然；另一方面，政府官員或懷揣功利心態(tài)或礙于任期所限，往往憑借一腔熱情匆忙啟動某項改革，結(jié)果可能因改革超越當(dāng)時社會條件而難以獲得預(yù)期效果，而專家學(xué)者通過對國際特別是國內(nèi)經(jīng)濟、政治、文化環(huán)境環(huán)境的現(xiàn)實考察，分析改革措施與環(huán)境資源的匹配度，從而促成改革真正因勢而動。譬如：1996年7月至1997年底，教育部基礎(chǔ)教育司組織6所大學(xué)及中央教科所專家對全國自1993年秋開始施行義務(wù)教育的9個省市的16000名中小學(xué)生，2000名校長、教師和社會各界的有關(guān)人士進行了大規(guī)模調(diào)研所獲取的大量數(shù)據(jù)和資料，就為2001年的新一輪基礎(chǔ)教育課程改革提供了依據(jù)。［7］二是改革者需要依托學(xué)者論證 “如何改”的問題。改革是一個動態(tài)復(fù)雜的艱辛過程，具體改革舉措設(shè)計與論證也是一項科學(xué)性、技術(shù)性很強的工作，囿于個人條件，政治官員陷于日常事務(wù)，缺乏充裕的時間和精力對每個政策問題進行深入細致的調(diào)查和透徹入微的分析，由此也導(dǎo)致其對改革缺乏應(yīng)有的整體性把握。對此，專家學(xué)者以其嚴(yán)謹?shù)膶W(xué)術(shù)研究、獨特的學(xué)科視角、敏銳的觀察力，可以部分超越改革發(fā)起者的主觀判斷，通過整合社會各界對改革的態(tài)度和傾向，結(jié)合自身的專業(yè)知識和科學(xué)研究手段，獨立客觀地對政策進行評價和鑒定，及時提出改革方案的制定、修正、補充以有效促進改革進程更為科學(xué)合理，減少未來改革實施過程中的震蕩。譬如，2001年新基礎(chǔ)教育課程改革之初，教育部就在華南師大召開了一個由8所師范大學(xué)參加的國家基礎(chǔ)教育課程改革項目研討會，公開招標(biāo) “制定基礎(chǔ)教育課程改革指導(dǎo)綱要；制定基礎(chǔ)教育課程計劃；制定基礎(chǔ)教育課程標(biāo)準(zhǔn)；建立基礎(chǔ)教育課程評價體系；建立基礎(chǔ)教育課程管理體系；課程資源開發(fā)與管理系統(tǒng)的研究；基礎(chǔ)教育課程改革實驗與推廣；調(diào)整現(xiàn)行中小學(xué)課程計劃與教學(xué)大綱；組織基礎(chǔ)教育課程理論研究”［8］等9大項目，這些項目幾乎包含了改革策略的方方面面，為接下來的新課程改革實踐奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2．延請專家學(xué)者的過程。專家學(xué)者是一個有著各自主張且對改革持有不同態(tài)度的龐雜群體，在改革形成的漫長論證過程中，如何延請專家學(xué)者？這同樣是一個充滿博弈的復(fù)雜過程，其間特點大致有二：一是政治官員將吸納支持改革的專家學(xué)者參與。行政官員重視專家學(xué)者的支持意見，絕不僅僅想獲得專家學(xué)者單純的技術(shù)支持，更注重專家學(xué)者所吸附的社會力量。一方面，專家學(xué)者的支持可以增加改革的合法性。教育改革的合法性是民眾對政府調(diào)整教育權(quán)利及教育資源分配依據(jù)的認同、信任與支持，它決定相關(guān)利益人對改革的接受程度和執(zhí)行意愿，現(xiàn)實中由于公眾對政策的本能質(zhì)疑及缺乏對改革效果的認同，常常使得政府及其改革政策的權(quán)威受到挑戰(zhàn)、公信力下降。為解決這種危機，政府會通過多種渠道去增加政策的合法性，由于學(xué)者的 “學(xué)術(shù)研究在提升政策合法性的作用是顯而易見的”，［9］同時，在中國這樣一個文化精英主導(dǎo)的社會，公眾對專家學(xué)者持有較高的認同度，對其言論往往頂禮膜拜，因此，這種與生俱來的良好社會基礎(chǔ)無疑讓專家學(xué)者充當(dāng)了極好的改革政策宣傳者和解釋者；另一方面，專家學(xué)者的支持可以規(guī)避改革的失誤責(zé)任。改革環(huán)境往往不可預(yù)測、前景常常不容樂觀，改革問題也可分為 “結(jié)構(gòu)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)適度、結(jié)構(gòu)不良”①等不同類別，當(dāng)政治官員面對結(jié)構(gòu)不良改革問題時，他們可以通過專家學(xué)者的權(quán)威力量和影響力來推卸責(zé)任，降低改革風(fēng)險并實現(xiàn)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。二是政治官員將排斥不支持改革專家學(xué)者的參與。盡管現(xiàn)代社會中，政治官員與專家學(xué)者的關(guān)系看似變得越來越融洽 （官員尊重學(xué)者，學(xué)者支持政府），但官員在選擇專家學(xué)者時絕對是偏愛那些贊同其改革施行的專家的，而只要選擇了贊同者，自然也就排斥了反對者。政治官員排斥非贊同改革專家學(xué)者的舉措通常分兩種形式：一種形式是通過對專家學(xué)者研究課題的選擇性資助來限制其研究視角；另一種形式是利用業(yè)已成熟的信息傳播網(wǎng)絡(luò)進行信息過濾，重復(fù)放大贊成意見，縮小省略反對意見。何以如此呢？道理很簡單：贊同意見有助于推進改革順利實施，反對意見有礙于改革有效推進 （即使有時候反對意見中也不乏真知灼見），也唯有支持大于反對，改革才會得以卓有成效的實施。

3．延請專家學(xué)者的結(jié)果。盡管政治官員試圖通過鼓勵不同言論以廣泛獲取不同專家學(xué)者群體的各種意見，但經(jīng)過上述延請過程，一個可能的結(jié)果便是政治官員將與支持改革的專家學(xué)者形成合謀。事實上我國專家學(xué)者對于改革的影響是有限的，其更多扮演的是行政決策附和者的角色，尤其是那些贊同改革的專家學(xué)者更易成為 “政治的婢女”：［10］政治官員將學(xué)術(shù)研究作為改革的學(xué)理支撐，專家學(xué)者的研究成果常為已有改革方案提供注釋和佐證，從而使學(xué)理支持可能異化為成果鑒定。何以專家學(xué)者處于如此被動從屬的地位呢？一方面，政治官員將對研究成果進行選擇。專家學(xué)者對政府改革的影響取決于其與政府決策層的接近程度，由于接近程度不僅與專家學(xué)者本身的學(xué)術(shù)成就相關(guān)，還與專家學(xué)者和政治官員之間個人關(guān)系的親疏程度相關(guān)，所以一種可能的情況是，親密的私人關(guān)系較之高質(zhì)量研究成果更能引發(fā)政府決策者的重視，也更能滲入決策者的主張；另一方面，政治官員對研究成果進行控制。政治官員與專家學(xué)者分屬不同社會群體，由于生活構(gòu)造、思想觀念、價值取向、話語方式以及各自所處地位功能不同，致使二者在實際關(guān)系運行過程中，政治官員更具支配性，一如有學(xué)者所言，“在實際過程中，理論主體只是出售者，而決策者是收購者，基于市場的原則，決策者總是處于支配地位”。［11］政治官員不僅通過控制選題、撥款等方式對專家學(xué)者的研究成果進行評價并重新加以解釋，還會按照自己既有的價值傾向來對專家學(xué)者的學(xué)理支撐作出取舍，從而使那些被采納的研究結(jié)論常常帶上迎合政治官員需要的烙印，而專家學(xué)者所發(fā)揮的具有真正意義的作用也就大打折扣，難怪有學(xué)者指出，“經(jīng)過30年的中國教育改革，專家學(xué)者的作用與地位較以往而言是有了新的提升，但就實際作用而言，仍發(fā)揮得相當(dāng)有限”，［12］言辭盡管犀利了一點，但卻一語中的。

二、基礎(chǔ)教育改革實施的政治邏輯

改革方案的設(shè)計與形成通常是從理想條件出發(fā)的，在改革方案轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的操作過程中，政治官員必須事先考慮到現(xiàn)實的復(fù)雜性和各種利益集團可能存在的排斥性，以制定出周密嚴(yán)謹?shù)木唧w實施計劃，從而為改革實施清除阻礙，確保政策得以有效落實而不至于走樣變形，這便是改革的實施過程，那么其支配的政治邏輯又是什么呢？

（一）人緣性與地緣性：改革無不以試驗形式漸進推行

在1980年12月的中央工作會議上，陳云同志說：“我們要改革，但是步子要穩(wěn)……隨時總結(jié)經(jīng)驗，也就是要摸著石頭過河”，［13］隨著我國改革開放的深入推進，“摸著石頭過河”成為家喻戶曉的經(jīng)典話語，這種以點帶面的改革推進方式成為我國改革模式的一種哲學(xué)基礎(chǔ)。在這種哲學(xué)基礎(chǔ)指導(dǎo)下的中國教育改革隨著歷史的演進逐漸具有如下三個特征。

1．試驗性。試驗是指新的改革政策在正式推廣之前，先選擇具有代表性的局部地區(qū)、范圍或群體，使用較少成本和較短時間試行政策的情形。教育改革通常采取試驗的方式，除了政治的保守屬性外，還因為試驗確實可以帶來如下三種客觀效應(yīng)：一是可以減少改革風(fēng)險。客觀而言，任何一項社會改革都將涉及政治、經(jīng)濟、文化等多個社會子系統(tǒng)，都會產(chǎn)生牽一發(fā)而動全身的 “蝴蝶效應(yīng)”，改革問題是否已經(jīng)相當(dāng)棘手、改革環(huán)境是否已經(jīng)相對成熟、改革條件是否已經(jīng)相對充裕等只有在改革真正進入實施階段才能得到檢驗，而課程方案是否制定明晰、課程標(biāo)準(zhǔn)是否得到認可、課程門類是否設(shè)置妥當(dāng)、教材編寫是否符合需要、課時比例是否安排合理、不同學(xué)段的課程是否銜接妥當(dāng)、教學(xué)方法運用是否匹配等等也需要經(jīng)過實驗區(qū)的試驗來加以確證；主觀而言，人對客觀事物本質(zhì)和規(guī)律的認識是一個過程，特定階段的認識常常受到各種主客觀條件的限制，因而會出現(xiàn)不全面、不完善乃至部分偏差失誤的情形，由于改革發(fā)起者無法保證改革的實際情況與預(yù)設(shè)的情形必然能夠完全相同，特別是當(dāng)其預(yù)判能力有限、前期信息不足、改革計劃尚未完備時，所有這些都被期望能夠在改革實驗階段得以及時補充、完善。正因如此，教育改革便不得不首先求助于實驗區(qū)的試驗結(jié)果。二是可以降低改革成本。試驗區(qū)通過對改革的全面演習(xí)可以從各個方面減少不必要的損失。從風(fēng)險成本估量看，試驗可以及時檢驗改革舉措的可行性與有效性，從政策試點中獲得重要的經(jīng)驗和教訓(xùn)，從而修改和完善改革舉措，大幅度降低改革失敗的風(fēng)險成本；從執(zhí)行成本估量看，通過試點獲取的成功與效益能使人們逐漸轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念而接受改革政策，從而有利于提高政策執(zhí)行效率，降低政策執(zhí)行成本；從轉(zhuǎn)嫁成本估量看，政府必須在改革試驗階段就得以成果通報方式將決策風(fēng)險傳達給群眾以使政治責(zé)任分散，從而在看似與公民社會分享權(quán)力并共同承擔(dān)治理責(zé)任的同時增加轉(zhuǎn)嫁成本，一如有學(xué)者所言，“我國分散決策成本有別于轉(zhuǎn)嫁成本的關(guān)鍵在于它不是事后的責(zé)任分散，而是在整個決策過程中權(quán)利與責(zé)任平衡的分散”。［14］三是可以擴大改革認同力。改革要想成功，一個基本條件是獲取各方的廣泛認同與支持，而成功的改革試點可以產(chǎn)生激勵和輻射作用，所以，在基礎(chǔ)教育改革的不同時期，改革者都會通過樹立典型并利用這些典型經(jīng)驗的激勵與輻射作用去推進基礎(chǔ)教育改革。譬如：山東省煙臺市作為國家級教改實驗區(qū)和教育綜合改革試點城市，從考試制度到招生制度、從課程結(jié)構(gòu)到課堂教學(xué)進行了整體性、全面性的改革；湖南省汨羅市教育改革從督導(dǎo)評估機制切入，成為推進素質(zhì)教育的一個重要杠桿；山東省壽光市從解決區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)差距入手，整體統(tǒng)籌規(guī)劃解決基礎(chǔ)教育不均衡的問題；安徽省銅陵市則以調(diào)整布局、均衡配置、注重學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展等方式遏制擇校偏向、保障公平［15］等等。所有這些事實上都是正面典型推廣的絕好榜樣。

2．人緣性。人緣性是指改革通常會選擇那些與政治官員人際關(guān)系較好、觀點意見較為一致的人來進行試驗的情形。國人常視天時、地利、人和為事業(yè)成功的必備條件，人緣性正是改革實施的 “人和”因素，人緣關(guān)系之所以對我國的各項改革具有重大影響作用，是因為它于國人而言具有特殊意義。中國是一個基于儒家倫理的關(guān)系主義社會，個體與他人的社會關(guān)系 “就像水中的波紋一般一圈圈推出去，愈推愈薄”，［16］這種人際關(guān)系的親疏極易導(dǎo)致明文規(guī)定背后真實存在卻又不可小覷的游戲“潛規(guī)則”，這些潛規(guī)則對于改革的影響是雙重的：一方面，利益需求沒有得到滿足的利益集團會把自己的影響力轉(zhuǎn)向政策執(zhí)行，通過不良人際關(guān)系去干擾政策執(zhí)行，繼而導(dǎo)致改革推行出現(xiàn)異化現(xiàn)象；另一方面，良性的人際關(guān)系可以幫助改革策劃者更加容易獲取改革實踐者的支持，防止地方教育行政部門出于自身利益考慮而隨意裁剪中央政府的政策文本，繼而促使地方利用自身的各項資源去順利推進改革。譬如：浙江省之所以成為2001年新基礎(chǔ)教育課程改革的腹心之地，人緣性便是其中一個相關(guān)因素，因為其不僅與原浙江省教委邵宗杰同志的堅持息息相關(guān)，更與原國家教委副主任、國家總督學(xué)柳斌對其信任密不可分。早在1986年，浙江省就開始籌劃課程改革并得到了當(dāng)時國家教委的大力支持，當(dāng)時，柳斌同志多次找邵宗杰商談，出于慎重與對邵宗杰的了解和信任，國家教委于1988年5月將探索課程改革的任務(wù)交給當(dāng)時的浙江省教委，經(jīng)過實驗，浙江省于1991年秋出版整套新教材，同年，紹興、諸暨、慈溪3個市縣的小學(xué)一年級和初中一年級各5000人進入最早的實驗，1992年擴大到蕭山、龍游和慶元，中小學(xué)共有16萬學(xué)生進入實驗，1993年全省進入綜合課改。［17］可以說，正是中央行政官員與地方行政官員基于教育觀念契合而達成的相互信任關(guān)系，才導(dǎo)致浙江的先行者們完成了新課改這一歷史性抉擇，邁出了中國新課改的第一步。

3．地域性。地域性是指改革通常會選擇那些群眾基礎(chǔ)較好、易于接受改革新思想與新舉措的地點來進行試驗的情形。由于改革實施經(jīng)常會面臨諸如教育行政部門 “執(zhí)行不力”、學(xué)校主體 “權(quán)宜應(yīng)付”、教師個體 “難以轉(zhuǎn)變”等執(zhí)行困境，所以在改革實驗時，決策者和發(fā)起者們都會考慮試驗前的地域因素。為什么呢？一是因為公眾的參與和支持程度對改革具有重要價值。與傳統(tǒng)社會不同，隨著民主程度的日益提升，現(xiàn)代社會普通民眾的參政意識和參政程度明顯增強。正因如此，民眾對改革的認同便變得舉足輕重，因為它能使決策者真切觀察與證實改革政策的實施在多大程度上是受到支持還是被反對的，實驗本身又是否能夠正常維系與進行。譬如：深圳南山區(qū)之所以成為廣東省2001年基礎(chǔ)教育課程改革首批唯一的實驗區(qū)，就不僅因為其充裕的物質(zhì)基礎(chǔ)，更在于其與新基礎(chǔ)教育課程改革匹配的國際化教育理念，當(dāng)時南山區(qū)已經(jīng)連續(xù)6年高考總分在深圳市排名第一；深圳與香港僅一橋之隔，香港綜合課程實施已久，深圳人通過各種傳媒對香港的綜合課程早有耳聞且已有人將此視為世界大勢；1999年初的一份調(diào)查表明，深圳出國留學(xué)的中學(xué)生占該市所有出國留學(xué)人員的70%—80%，在珠三角地區(qū)的一些中小學(xué)里幾乎每天都有學(xué)生流失，而廣州市每月自費出國者就有約200人，且低齡化趨勢越來越明顯，正是在此背景下，深圳的家長在接受綜合課程改革時才并無多大阻力。［18］二是因為地緣性對于實驗區(qū)的改革推進具有直接影響作用。當(dāng)政策問題的復(fù)雜性或技術(shù)難度較高時，普通公眾要么因?qū)栴}缺乏基本認識，要么因自身利益受損等而對改革產(chǎn)生阻礙或反對思想和行為，一旦這種思想與行為大面積鋪展開來，那么實驗將可能半途而廢，因而改革者總會想方設(shè)法去提高公眾參與度以減少阻礙力、提高支持度，因為理解永遠是建立在了解的基礎(chǔ)上的。由此我們便不難發(fā)現(xiàn)，無論哪次教育改革，政府都會采用諸如電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等各種傳媒渠道去宣傳改革的基本理念、主要內(nèi)容、相關(guān)保障措施，在使公眾獲取改革基本知識普及的同時去降低其反對改革的阻力。尤值一提的是，改革者通常都會通過利益引導(dǎo)的方式去改變?nèi)藗兊年P(guān)注點，以使相關(guān)主體真切感受到改革的結(jié)果是使自身的利益獲得增加而不是受損的，是使自己的孩子得到綜合素質(zhì)提高而不是下降的。諸此種種，其直接出發(fā)點便是促使各界改革參與者的態(tài)度向支持改革的方向轉(zhuǎn)變。

（二）自我辯護性與潛在排他性：改革無不在總結(jié)反思中實施推廣

無論源自政治邏輯的內(nèi)在驅(qū)動，還是出于政策本身技術(shù)層面的外在要求，改革總是在不斷總結(jié)反思中予以實施推廣的，但改革最終能否調(diào)適卻是內(nèi)源自發(fā)而非外在推動的，所以，在面對來自局外人的批評與指責(zé)時，改革者總會以維護自我的方式表現(xiàn)出強烈的自我辯護性與潛在排他性特征。

1．總結(jié)反思性。總結(jié)反思性是指無論在試驗還是在實施還推廣過程中，改革者都會不斷總結(jié)反思存在不足并基此作出反應(yīng)的情形。改革舉措的制定并非一蹴而就、一勞永逸的，其推行總會碰到各種阻力，因此，任何教育改革都需要對前期實驗的成功經(jīng)驗予以良好總結(jié)，對不足之處予以更進完善，從而使整個改革進程能在不斷反思中調(diào)適前行。為什么要這樣呢？因為改革中的總結(jié)反思具有如下三種存在合理性：一是技術(shù)合理性。由于環(huán)境不斷在改變，改革規(guī)劃也應(yīng)隨環(huán)境的變化而作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，從而保持政策方案與政策環(huán)境之間的良好動態(tài)適應(yīng)，通過給予政策糾偏的機會以提高政策績效以更好地實現(xiàn)政策目標(biāo)，這是改革總結(jié)反思的技術(shù)合理性，也是政策規(guī)劃應(yīng)有的權(quán)變屬性所在。二是經(jīng)濟合理性。任何改革都會牽涉到人、財、物、力等資源的耗費，并且都試圖以最小的代價獲取最大的成功，只有通過總結(jié)反思改革進程中存在的不足并對其加以更進，改革才能避免一些不必要的浪費和損失，這是改革總結(jié)反思的經(jīng)濟考慮。三是政治合理性。改革是將政策規(guī)劃付諸落實的過程，此間，政治決策者及相關(guān)部門能否真正了解民眾的偏好與需求、得到公眾的廣泛支持，能否了解與決策系統(tǒng)息息相關(guān)的環(huán)境并切實把握兩者之間的互動關(guān)系，這是改革能否成功的必需條件。為此，政治決策者在改革實施進程中，總會不斷通過民意抽查、實地調(diào)研以及聽證會等各種有效途徑去獲悉改革進程中存在的各種呼聲并總結(jié)反思其間改革舉措存在的偏頗之處，唯有如此，才能增強公共政策的回應(yīng)性并真正確立自身改革的合法性與權(quán)威性，這是改革反思總結(jié)的政治合理性所在。

2．自我辯護性。自我辯護性是指無論在反思總結(jié)還是實施推廣中，改革者都會以論證強化自身觀點的正確性為基點的情形出現(xiàn)。改革事關(guān)各種利益變動，出于對權(quán)威和利益的維護，改革者通常都會為自己的改革理念、舉措等進行充分自我辯護，而這種自我辯護又不外乎三：一是為改革實施的緣由作辯護。所謂名正則言順，言順而后則事成，倘若連改革的重要性、必要性和緊迫性都不具備，其改革合法性便會受到質(zhì)疑，緊隨其后的實施也就將難有保障。因此，任何改革都得首先充分論證改革的必需性。如何論證呢？通常而言，改革者都會從縱向歷時發(fā)展、橫向共時表征、當(dāng)下客觀要求等三方面來證明改革是必需的。譬如：為向國人展示2001年新基礎(chǔ)教育課程改革的必需性，改革者們先是從中華民族悠久的歷史長河中去尋找教育改革的歷史依據(jù)，將其視為 “中國有史以來第三次重大教育轉(zhuǎn)型”，認為這是一場 “深刻改變新世紀(jì)所有中國人的學(xué)習(xí)方式、知識構(gòu)成、前途和命運”［19］的重大歷史事件，是歷史發(fā)展的必然；緊接著改革者又通過組織各種考察團到世界各國進行實地考察，在充分體驗了解和比較別國課程改革經(jīng)驗和策略的基礎(chǔ)上論證基礎(chǔ)教育改革乃世界大勢所趨；最后為進一步強化國人對改革的廣泛認同，改革者又利用各種渠道進行輿論造勢，廣泛考證并強化舊有基礎(chǔ)教育如何使學(xué)生水深火熱、如何使教師苦不堪言等以說明改革確屬人心所向，為此還專門組織人員將上述內(nèi)容編撰成冊、印刷出版。二是為改革實施的困難作辯護。任何改革都會遇到阻力、碰到困難，為確保改革的順利實施，改革者們通常都會通過有意忽略、刻意強調(diào)、反面襯托等方式來為自己所遇到的困難做有效辯護。譬如：早在浙江省綜合課改之初，不少家長就找過政協(xié)委員、人大代表反映問題，兩會代表也對新課程改革提出了質(zhì)疑，但最終結(jié)果不了了之，在無力解決這一問題時，不少家長跑關(guān)系、走后門，千方百計把孩子轉(zhuǎn)到本省、本市的非實驗區(qū)去。［20］在全面推廣新基礎(chǔ)教育課程改革之后，許多教師和基層教育行政官員也對此作出了客觀反映，如內(nèi)蒙古海勃灣教改區(qū)新任局長刑瑞英就介紹說：“困難真的很大，比如講大綜合的科學(xué)課，一開始班上有41個人不懂，講著講著，有42個人不懂了，之后連老師也不懂了”，［21］但最后的結(jié)果卻被視為是課程改革執(zhí)行不力所致。事實上，遠在新課程改革之初就有不少地方教育行政當(dāng)局和學(xué)者發(fā)表了一些不同觀點，但要么是被視為改革執(zhí)行不力、效果不佳而被批評，要么是被視為觀點偏激或不合時宜而被拒斥。直至后來，全國改革阻力與日俱增之后，改革者們?nèi)匀粓?zhí)著地認為這是任何改革都會碰到的阻力，未能真正理性地審視改革本身是否就存在問題。三是為改革實施的成就作辯護。改革之所以能順利有序地開展下去，一個重要方面是人們看到了改革所帶來優(yōu)于過往的成效，為使這種成效迅速顯現(xiàn)，改革者通常會利用各種機會，從試驗和前期實施推廣過程中尋找捕捉因改革而帶來的各種正面或成功的例子，然后借助這些個案或例子去有意識地強化改革實施所帶來的成就。譬如：2001年新基礎(chǔ)教育課程改革試驗后，改革者們不僅開展了許多改革現(xiàn)場觀摩活動，舉辦了不少成果展示、經(jīng)驗交流會，還總結(jié)了許多具有高度概括水平的理論、方法、模式等，并通過各種大眾傳媒將這些成就公諸于眾，有意識地通過樹立榜樣和典型的方式去勾勒改革的美好藍圖，激發(fā)改革實踐者的美好未來，從而達到積極推進改革實施進程的目的。

3．潛在排他性。排他性是指無論反思總結(jié)還是實施推廣過程中，改革者都會本能地排斥與自身觀點不一致的情形。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象：一方面，因為任何改革在其醞釀之初都是經(jīng)過嚴(yán)格論證的，并且相關(guān)改革理念、舉措都是改革者本身所堅信正確的，當(dāng)然在某種程度上，改革本身也確實具有相當(dāng)針對性和合理性；另一方面，在此信念驅(qū)動下，任何改革者都會對改革本身持有一種執(zhí)著的精神與強烈的自我辯護潛意識，尤其當(dāng)改革者的自我辯護和排他理據(jù)充分而為眾人所認同時，其功效就更有利于改革成果的體現(xiàn)與改革本身的推進。改革者的這種潛在排他性主要通過如下兩種方式進行：一是間接壓制或有意隱匿反對觀點的發(fā)表及其傳播。由于改革受制于諸多因素的影響，也需要一些與之配套的條件，同時，囿于其預(yù)期性與理想性，改革最初堅守的理念舉措也可能會與現(xiàn)實發(fā)生部分脫節(jié)，因此改革經(jīng)過一段時間后難免會出現(xiàn)一些批判或反對言論。事實上，這是任何改革都會碰到的客觀現(xiàn)象，也是改革實施予以更加完善的必要條件，如果改革者能夠駐足靜思并對反對意見作出客觀分析與自我調(diào)整，那么于改革本身是利大于弊的，但問題恰恰是越是改革之初，這些反對意見就越會受到排斥、壓制。譬如：早在2001年新基礎(chǔ)教育課程改革之初就已經(jīng)有不少學(xué)者、一線教師對改革舉措提出異議與批判意見，但據(jù)統(tǒng)計，2001—2004年間關(guān)于新課改的反對意見很少有在國內(nèi)權(quán)威期刊發(fā)表的，只有鳳毛麟角的幾篇論文出現(xiàn)在那些名不經(jīng)傳的三流刊物上。究其原因，除了言論本身存在不足外，還有很大一部分原因是由于這些權(quán)威期刊原本就是隸屬于改革者支配控制之內(nèi)的，許多反對性的言論在發(fā)表之前就被以 “不合時宜”或“觀點偏激”為由而拒于千里之外了。一個十分有趣并值得深思的現(xiàn)象是，同一作者在2004年前撰寫的7篇關(guān)于新基礎(chǔ)教育課程改革的論文，屢次投稿一直難以采用，此后卻被連續(xù)刊發(fā)并被人大復(fù)印資料全文轉(zhuǎn)載，同樣的言論何以出現(xiàn)如此情形？這說明能否得以發(fā)表事實上不在于撰寫者觀點本身是否偏激或適切，而在于其觀點處于改革發(fā)展的哪一個時期以及該時期改革者能否有效制約或隱匿反對言論的程度。二是直接攻詰或駁斥反對觀點的片面性與錯誤性。良善的改革是能廣泛聽取反對意見并客觀反思改革本身的，但縱觀諸多改革卻很難做到這一點，面對反對言論日益突破原有封存狀態(tài)而滋生蔓延時，改革者為了維護自己的信念、自身的威望和自我的利益，從一開始就以改革理念為支撐去與聚眾成勢的反對力量及其理據(jù)作斗爭，這種斗爭最初是實踐探討，接著是學(xué)術(shù)爭鳴，繼而是學(xué)理批判，最后幾近人身攻擊，這種駁斥和維護有的是真正為了捍衛(wèi)自己堅守的信念，有的卻是剛愎自用的開脫罪責(zé)，無論哪種情形，其目的只有一個，那便是維護自己的改革理念與舉措。譬如：2001年新基礎(chǔ)教育課程改革，經(jīng)過最初零星的反對言論播散之后，出現(xiàn)了以王策三等為代表的反對方和以鐘啟泉等為代表的改革方，雙方爭論前期還比較溫和，主要圍繞課程與教學(xué)改革的基本理念與具體舉措進行辯論，屬于學(xué)理之辯，之后開始針鋒相對并出現(xiàn)強烈的價值判斷性，再到后來出現(xiàn)了類似 “發(fā)霉的奶酪”等刺眼的非學(xué)術(shù)字眼，客觀講，此時雙方已不再是嚴(yán)格意義上的學(xué)術(shù)爭鳴，而已變相成為人身攻擊了。諸此種種均表明改革在其實施過程中自始至終都存在著這種潛在排它性特征。

三、政治因素在基礎(chǔ)教育改革中的力度與限度博弈邏輯

力度是指促使改革不斷執(zhí)行推進的力量與傾向，限度是指限制改革不再執(zhí)行推進的力量與傾向。在整個基礎(chǔ)教育改革的形成與實施過程中，政治因素在力度與限度上的博弈進程是如何展開的，其間又呈現(xiàn)出哪些特征呢？在什么情況下，政治因素會確保改革強力推進而力度不減，而又在什么情況下，政治因素會限制改革執(zhí)行推進甚至停止改革呢？這便是力度與限度博弈的基本趨向、力度度的主要依據(jù)、限度的大致條件問題。

（一）政治因素的力度與限度博弈的基本趨向

總體而言，政治因素對基礎(chǔ)教育改革的影響是力度大于限度，具有外在強制性與內(nèi)在自我挺進性，限度制約力度，具有外在回避性與自我消解性。此間，力度是主線，限度是暗線、力度決定限度。

1．力度大于限度，具有外在強制性與內(nèi)在自我挺進性。力度大于限度是指在整個改革的過程中，政治因素總是具有強烈執(zhí)行和推進改革政策的行為和意向性，這種行為和意向性表現(xiàn)為兩方面：一是外在強制性。外在強制性即通過外部強制力量以促使改革朝著既定目標(biāo)與舉措執(zhí)行推進。這種強制性尤其表現(xiàn)在改革的試驗階段和實施初期，特別是國家層面發(fā)動的改革在這方面表現(xiàn)得更為雷厲風(fēng)行與不容質(zhì)疑。譬如：2001年新基礎(chǔ)教育課程改革，1月開始啟動課程研制項目，3月開始研制課程標(biāo)準(zhǔn)，4月發(fā)布課程標(biāo)準(zhǔn)，5月審查小學(xué)第一冊實驗教材，7、8月進行教師培訓(xùn)，9月開學(xué)即按照新課程開始上課，從方案制定到進入實驗區(qū)課堂僅用了一年半的時間；不僅如此，從2001年全國設(shè)立38個課程改革實驗區(qū) （占全國區(qū)縣總數(shù)0．5%-1%）起，2002年新增課程改革實驗區(qū)542個，2003年底進一步擴大到1642個，2004-2005年全國開始全面實施新課程，4年內(nèi)便在全國范圍內(nèi)開始實施新課程，其速度之快、力度之大確實是不言而喻的。［22］之所以如此，與政治因素中的層層發(fā)動、強力推進密不可分，一個眾人皆知的事實是，新課程改革的推進首先是通過從中央到地方的層層會議予以統(tǒng)一思想的，繼而是以行政推進為基本方式來層層督促落實的，通過從中央到地方的逐級發(fā)動，采用納入到行政考核并采取行政督促檢查的方式最終將相關(guān)改革舉措層層推廣至各級各地學(xué)校教育教學(xué)實踐中去。二是內(nèi)在自我挺進性。內(nèi)在自我挺進性是指無論改革之初的強制執(zhí)行還是實施推廣之后的迂回前行，其均存在一種內(nèi)在的將改革進行到底的內(nèi)驅(qū)力。特別是當(dāng)改革進入到全面實施階段之后，盡管國內(nèi)的反對之聲連綿起伏，不僅有來自一線教師、家長的反對，還有來自專家學(xué)者的質(zhì)疑，甚至連不少地方教育行政當(dāng)局和學(xué)生本身也抱怨，但改革依然進行一如既往地進行著。這種內(nèi)在自我挺進性源于政治因素對于改革理念的堅持性與奉行性，即：無論阻力再大，改革者都堅信改革是合理的，具有客觀必然性，并且任何阻力的產(chǎn)生都是其對改革理念措施本身的不理解所致。

2．限度制約力度，具有外在回避性與內(nèi)在自我消解性。當(dāng)改革進入到反思評價或變通階段時，限度開始制約力度，但這種制約形式是外在的，并未從根本上影響到改革內(nèi)在自我挺進性的執(zhí)行推進。此時，它具有如下兩個特征：一是外在回避性。正常的改革總會經(jīng)歷制定、執(zhí)行、評估、變化、終結(jié)的過程，但我國的改革政策似乎總沒有明確的終止階段，更多時候是政策規(guī)劃人員肯定自己，抱定一切操之在我的信念，擬定 “贏的策略”，以期轉(zhuǎn)危為安、化險為夷。因而在解釋即使原本明顯由于改革觀念措施本身帶來的過失時，它也采取回避的態(tài)度，不會認真反省改革本身存在的問題。二是自我消解性。一般而言，改革者是通過改革實施后的評價來獲得改革效果驗證的，在對改革的去向作出判斷和選擇之后，如果方向正確，措施得力且得民心，那么毫無疑問，他將繼續(xù)大力推進；如果判定改革方向有問題且措施并不奏效，即使需要終止改革，那么改革者也不會輕易在公眾場合公開承認自己的錯誤，更不會公開發(fā)布改革終止令，它依然會采取如下三種形式來進行自我消解：一種方式是政策補充，即在被認為繼續(xù)可行的政策中，增加新的內(nèi)容，拓展政策的規(guī)范空間，以適應(yīng)內(nèi)外政策因素變化的需要；另一種方式是政策修正，即改正政策中那些已被證明了的錯誤內(nèi)容，同時還依據(jù)新的政策環(huán)境，修訂已經(jīng)過時的內(nèi)容，進一步增強與保證政策實施的可行性；再一種方式是順其自然，即改革者通常不會公開承認自己改革的失敗或錯誤，而以類似不斷適應(yīng)、完善、深化等迂回方式表態(tài)，并將改革繼續(xù)迂回前行。為什么會出現(xiàn)避免失誤、迂回前行的情形呢？究其根由：一是心理原因。為維護政府的權(quán)威性。政策決策者和制定者一般并不愿意承認他們費盡心思制定出來的政策不再有存在的必要，更不愿意承認政策失敗，因為承認政策失敗就等于承認他們在制定政策過程中犯了錯誤，損害了自己的聲譽和利益，這種心理上的包袱不僅是對自身地位和利益的認同，也出于政府對本身權(quán)威性的維護。二是經(jīng)濟原因。改革執(zhí)行意味著各方資源的不斷投入，當(dāng)現(xiàn)行計劃已經(jīng)投下巨大的資本和精力時，政府改革方不會以廢除無效的政策及其與之配套的組織、項目來降低無效政策的資源浪費，而是立足于對現(xiàn)有改革措施進行漸進地修改基礎(chǔ)上，期望已積淀的成本還能再度產(chǎn)生經(jīng)濟效益。三是政治原因。改革方雖然是行政組織，但政治官員們同樣會按照 “經(jīng)濟人”的假設(shè)行事，即追求自身利益的最大化，對改革的維持可以提高政治官員的政績影響，增加其晉升的機會，而一旦改革終止，為改革所設(shè)置的專門組織將被撤銷，隨之而來的是行政組織規(guī)模的縮小，經(jīng)費的減少，這顯然是政府官員所不愿意接受的。

（二）政治因素的推進性

為什么政治因素會極力促使改革強力推行到底呢？

1．政治因素力度存在具有客觀必然性。這種客觀必然性源于中央與地方、地方與地方、學(xué)校與學(xué)校、學(xué)段與學(xué)段之間的差異與差距。作為一項國家層面發(fā)起的改革，其原初目的便是推廣，就是要使全國各地接受改革的要求并將其付諸實踐，但是由上述差異或差距的客觀存在，往往會存在各種不落實或落實不到位的情形，因為國家改革所體現(xiàn)的是整體的社會利益，而地方、學(xué)校、學(xué)段講究的是局部和個體的利益，因而此間盡管 “從整個過程來看，我國政府的教育政策執(zhí)行能力較強，地方政府及其政策執(zhí)行者對中央教育政策的執(zhí)行也算雷厲風(fēng)行、暢通無阻”，［23］但卻并不能完全排除地方政府、不同學(xué)校和學(xué)段在貫徹中央改革措施過程中出現(xiàn)表面化與不作為化的行為，為了減少這種客觀存在的不一致性、不作為化和表面應(yīng)付化等問題，需要政治因素以自己特有的剛性權(quán)能去統(tǒng)一其間分歧，以確保改革的順利施行。

2．行政推進力量明顯強勢。由于我國是一個中央集權(quán)的國家，且改革由國家層面發(fā)起，因此在整個改革的推進過程便明顯地表現(xiàn)出行政主導(dǎo)的特征。在這種行政主導(dǎo)型的改革執(zhí)行推進過程中，政府掌握著改革所需要的包括經(jīng)費、人力、信息、權(quán)威等在內(nèi)的一切資源。眾所周知，任何改革都需要一定的資源作支撐，改革的任何一個環(huán)節(jié)也同樣需要相應(yīng)的資源作保障，若無配套資源，改革就會舉步維艱。顯然，政治因素在上述資源的掌握與控制方面是獨具優(yōu)勢的，也正是這種獨具優(yōu)勢的資源控制力才致使其在改革實施中勢如破竹。因為，通過上述資源的控制，政治因素不僅控制了改革實施各個環(huán)節(jié)所需要的相關(guān)資源，還對改革成敗本身的評價予以了設(shè)限，從而致使很長一段時間內(nèi)，總體改革環(huán)境呈現(xiàn)出一種自我實施、自我評價的機制之中，外在強制性與自我挺進性也由此具有強大的動力基礎(chǔ)。譬如：盡管國人對新課改革存在諸多不滿與異議，但直至2009年，相關(guān)專家的四次調(diào)研評估結(jié)果仍然顯示 “教師對課程改革有比較穩(wěn)定的較高的認同感”、“參與者實現(xiàn)了觀念轉(zhuǎn)變和教學(xué)方法的創(chuàng)新”，［24］這不可謂不是對新課程改革政績的一種變相夸耀。

3．非行政干預(yù)力量相對分散。盡管隨著改革開放的縱深推進及社會主義市場經(jīng)濟機制的漸進發(fā)展，目前我國已基本形成了社會各階層尋求介入改革以爭取自身權(quán)益的需求，但相較行政改革力量而言，非行政主體的力量是相對分散的，他們很難有自己獨立、集中、強勢地意見表達主體和渠道，致使其左右改革的能力相對虛弱不及。不可否認，目前我國允許公眾參政議政的渠道與程度都有大幅拓展與提升，但就民眾實際參政議政的情形來看，他們更多地停留于形式而輕于實質(zhì)，其效果也不盡人意。譬如：教育部明確提出在中小學(xué)實行校長負責(zé)制，逐步形成自主管理、自主發(fā)展、自我約束、社會監(jiān)督的機制，積極推動社區(qū)、學(xué)生及家長對學(xué)校管理的參與、監(jiān)督，但2001年基礎(chǔ)教育課程改革中，許多地方卻一直視課程發(fā)展為政府行為，而非社會各界廣泛參與的社會行為。事實上，人們?nèi)匀灰曊n程改革為由教育部決定、各級各地政府通過行政手段予以上傳下達，而由各地學(xué)校和教師層層落實的行為。此間，教師、學(xué)生、家長及社會各界人士仍然成為政策法令的相對被動接受者。此外，公眾監(jiān)督信息不足也是致使非行政力量干預(yù)分散的重要因素。改革的外部力量之所以對改革沒有足夠的發(fā)言權(quán)，關(guān)鍵在于外部評價往往缺乏足夠的改革信息，評價活動缺乏科學(xué)性、可靠性，從而無法形成可以左右改革進程的影響力量。譬如：2005年，教育部依托上海教科所成立基礎(chǔ)教育質(zhì)量檢測中心，依托北京師范大學(xué)成立了基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測中心，但上述兩個質(zhì)檢評估機構(gòu)基本上是在教育主管部門積極引導(dǎo)下逐步建立起來的，其主要推動者是政府，原本具有監(jiān)督功能的學(xué)術(shù)團體可能也會因經(jīng)費供給問題而變得一味迎合屈從政府。半官方的改革評價監(jiān)督機構(gòu)如此，其它形式的改革進程、成效監(jiān)督渠道又未建立并固定化，其干預(yù)改革進程的力量自然微不足道。

（三）政治因素的限制性限度的大致條件

政治因素既然具有內(nèi)在自我挺進基因，按理說不應(yīng)該有限制的傾向才合理，但為什么這里要來闡述其限制性呢？

1．為什么政治因素會有限制改革施行的傾向？這是因為其有存在的內(nèi)在客觀依據(jù)，這些客觀依據(jù)有三：一是政策規(guī)劃本身的特點使然。改革是通過政策頒布及其實施來推行的，而政策規(guī)劃是一種考驗、修正、再考驗的不斷調(diào)適過程。在此過程中，改革本身是否方向正確、措施是否合理、保障條件是否充足等本身都是需要經(jīng)過驗明的。易言之，這些活動及其成果本身都需要經(jīng)過實踐檢驗，正因如此，才會出現(xiàn)上文所言的，改革自一開始起通常都會存在相關(guān)爭議。因此，盡管改革者本身一廂情愿地極力強勁推進改革實施，但改革方案本身的是否成熟與符合情理客觀上是制約改革進程的一個重要因素。二是客觀條件的持續(xù)變更使然。此處的客觀條件變更主要包括改革問題和改革資源的變化兩方面，改革的目的在于解決社會問題，改革舉措是針對社會問題而設(shè)計出臺的，由于社會問題層出不窮且變動不居，當(dāng)問題發(fā)生轉(zhuǎn)移時，原有的改革內(nèi)容與措施很可能就不再適宜了。同時，改革的任何一個階段和環(huán)節(jié)都需要相應(yīng)的資源作支撐，但資源并不是永恒不變的，它與國家的經(jīng)濟狀況、對改革作出的財政預(yù)算、科技發(fā)展的程度等密切相關(guān)，如果國家出現(xiàn)了經(jīng)費短缺或經(jīng)濟危機，那么被迫調(diào)整或中斷某一改革也就情理之中了。三是主觀條件的變更使然。政府主體對改革作出調(diào)適、修整乃至停止出于不同意愿，除了客觀的順應(yīng)歷史潮流外，有些改變是主動自愿的，這些主觀條件包括兩方面：一方面，就宏觀社會意識改變而言，任何一次改革都是人們認識的產(chǎn)物，人們對于改革問題的定位、認識是一種不斷深化的過程?，F(xiàn)實生活中的客觀事物總是復(fù)雜多變的，而人們的認識能力卻是相對局限的，因而隨著時代與社會的漸次發(fā)展，被人們?nèi)找嬉庾R的一些觀念變更最終也會在政府的行動中得以體現(xiàn)，如我國建設(shè)有中國特色社會主義的市場經(jīng)濟政策的確定過程，就是人們對市場與計劃的認識不斷深化的過程；另一方面，就微觀個體意識改變而言，如前所述，改革通常由政治官員引起，而不同的政治官員對改革的觀念與判斷是各不相同的，因而在改朝換代并不頻繁的太平盛世下，改革的執(zhí)行情況便會隨政治官員的變更而發(fā)生相應(yīng)變更，如改革開放是由于鄧小平同志成為國家領(lǐng)導(dǎo)人開始的，法國20世紀(jì)60年代的改革也是因為戴高樂執(zhí)政后才予以施行的。

2．在什么情形下，政治因素必須對改革作出調(diào)適、修整、限制甚至停止？無論政治因素的自我挺進屬性如何強大，但在如下情況下必須要作出調(diào)適、修整、限制甚至停止。一是民意反對之聲明顯可感?！懊褚狻北M管十分粗糙，但并非不可測量判定，改革實施之后的相當(dāng)時期內(nèi)，如果 “民意”不支持或反對意見占主流，則改革者必須考慮政策調(diào)適或修整，“民意”的支持與反對如何判定呢？就基礎(chǔ)教育改革而言，一個最簡單或普通的辦法就是進行分域別類抽樣調(diào)查統(tǒng)計，即通過設(shè)計最能體現(xiàn)對改革本身贊同與否的關(guān)鍵問題或核心項目上，將其制作成問卷，然后對不同地域 （省市縣鄉(xiāng)）、不同群體 （士、農(nóng)、工、商以及校長、教師、家長）進行廣泛抽樣調(diào)查，將其匯總分析并形成統(tǒng)計數(shù)據(jù)，按照匯總后的民眾支持情況來決定對改革政策的調(diào)整、修正或限制、終止與否，如果統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明支持率在70%以下，則改革者必須適時進行改革政策調(diào)整。當(dāng)然，此間最為關(guān)鍵的有兩點：一方面是該 “民意”調(diào)查應(yīng)由民間組織而非政治官員組織進行；另一方面是政治官員對 “民意”調(diào)查的結(jié)果需要保持客觀認可的態(tài)度而非曲誤辯護。二是改革缺陷的完全暴露。誠然，改革施行初期的民意調(diào)查還不足以決定對改革本身的限制和終止與否，因為此間政府仍可以通過調(diào)整、修正改革本身的不足以更勝任的方式去進行改革 （特別是當(dāng)改革理念本身是先進的、方向本身是正確的），但如果在此基礎(chǔ)上的后期改革仍然帶來諸多實踐問題，則必須終止改革。任何改革在其張顯積極作用的同時，也會產(chǎn)生一定的副作用，這是客觀事實，但如果改革的副作用程度在整個實踐行動中已然接近甚至超過了其正向功用，那么改革者就必須要考慮改革本身是否應(yīng)當(dāng)終止了。如果不終止，便會出現(xiàn)下文所分析的那種逆歷史、悖民情而動的危險，對整個教育乃至社會發(fā)展產(chǎn)生破壞性影響。

3．在什么情形下，政治因素才可以義無返顧地促使改革進行到底而不考慮限度？只要改革，就會涉及到改革的時限或時期性問題，改革實施后，于改革發(fā)起者而言，事實上，其執(zhí)行情形只有兩種：要么推進 （包括強力推進與在調(diào)適中漸進推進），要么停止 （包括自行停止或順其自然、不了了之）。當(dāng)然，于改革發(fā)起者而言，最理想的改革實施狀態(tài)自然是將改革政策強力執(zhí)行到底，那么令改革者義無返顧地將改革進行到底，它需要哪些基本條件呢？必備條件有三個：一是改革問題診斷本身是適切的；二是改革實施進程是廣為認同并接受的；三是作為政治因素起作用的改革者本身是具有強大執(zhí)行勢能的。只有在這三種條件全部滿足時，改革才可以義無返顧地強力推行到底，否則便不可。然而，要同時具備上述條件是具有相當(dāng)困難的，畢竟，改革的過程遠比想象的要復(fù)雜和曲折得多，因而在具體改革實施中，以下兩種情形就不可避免地會出現(xiàn)：一種情況是改革問題診斷本身并不適切，實施過程亦未得到廣為認同接受。在此情形下，最明智和正確的做法當(dāng)然是終止改革，但囿于前文所分析指出的政治因素具有自我挺進性基因，所以它仍有可能出現(xiàn)將哪怕是錯誤的改革也要進行到底的情形。面對此景，確保其成功執(zhí)行到底的唯一條件便是政治架構(gòu)的高度集權(quán)及其內(nèi)在運作的高度一統(tǒng)，即從實施人員到思想行為都能以自己特有的權(quán)能對各種非執(zhí)行因素予以外在成功地干預(yù)與控制。另一種情況是改革問題診斷本身適切，但實施過程并未得到廣為認同接受。這種情況，政治因素要將改革強力施行到底所需的條件和前種情形一樣。所不同的是：前者是反動式的，給整個社會帶來的是災(zāi)難性或歷史倒退性的負面影響，國內(nèi)的“文革”、國外二次世界大戰(zhàn)中的德日法西斯軍國主義改革便是佐證；后者是啟蒙式的，給整個社會帶來的是積極向前、健康向上的正面影響，國內(nèi)的“五四”運動、國外的文藝復(fù)興亦是佐證。

［注 釋］

① 三類改革問題的特征如下：結(jié)構(gòu)優(yōu)良和適度型政策問題確定性較高、風(fēng)險較低或可忍受、利益相關(guān)者較易達成共識。結(jié)構(gòu)不良型問題利益相關(guān)者多、備選方案多、利益沖突劇烈、政策后果難料、達成政策目的概率較低。（詳見陳振明：《公共政策分析》，北京大學(xué)出版社，第100頁）

［1］ 陳振明．公共政策分析 ［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：209．

［2］ 李金河，徐鋒．當(dāng)代中國：公眾政治參與和決策科學(xué)化 ［M］．北京：人民出版社，2009：63．

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