王忠祥

（南京師范大學泰州學院 法學院，江蘇 泰州 225300）

十八大提出，要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力”。十八屆四中全會進一步指出，要“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系”。法治思維是各級領導干部應該具備的最基本的工作思維，沒有法治思維，也就沒有法治方式，全面推進依法治國也就只能是一句空話。那么，領導干部法治思維如何才能養(yǎng)成呢？

一、加強法律學習，通過法律知識的儲備和法治理念的樹立，實現(xiàn)領導干部法治思維的自我養(yǎng)成

2013年3月1日，習近平總書記在中央黨校建校80周年慶祝大會暨2013年春季學期開學典禮上的講話中指出，學習黨的路線方針政策以及國家法律法規(guī)，是各級領導干部很重要的政治素養(yǎng)，也是開展工作要做的基本準備。要著力改變一些領導干部中長期存在的重權力、輕權利的傳統(tǒng)思維，要著力改變一些領導干部中長期存在的超越憲法和法律的特權思想，就必須不斷完善領導干部的學法制度。領導干部只有加強法律學習，才能不斷增長法律知識、樹立法治理念、提高法治素養(yǎng)、培育法治精神，才能在工作中自覺地運用法治思維、法治方式去思考、分析、解決問題。領導干部學習法律應堅持學以致用、理論與實踐相結合的原則，堅持自主學習與集中學習相結合的方式。各級領導干部應當結合自身的工作性質與特點，聯(lián)系工作實際，確定自主學習的內容，安排好自主學習的計劃。集中學習包括各級黨委、政府中心組領導集體學法、專家講座、法律培訓，等等。各級黨委、政府中心組集體學法是領導干部學法常態(tài)化的保證；定期舉辦專家講座是提高領導干部法律素養(yǎng)的重要途徑；法律培訓是領導干部系統(tǒng)學習法律的有效方式。法律培訓要將學法內容納入理論學習計劃之中，依托各級黨校、干校和司法部門舉辦的專門培訓，在教學力量和教學投入上予以保障。領導干部學習法律，既要學習實體法，又要學習程序法，這樣有助于程序與實體并重理念的確立；既要學習具體的法律規(guī)范，又要學習相應的法律原理、法律原則，這樣有助于法治精神的領會。

領導干部要在學法上下功夫，真正使法律知識、法治意識、法治精神、法治理念、法律邏輯融入身心，從而內化為自覺的基本工作思維，外化為依法執(zhí)政和依法行政的能力，成為運用法治思維和法治方式解決工作中各種復雜問題的行家里手。要讓法治思維真正入腦入心，領導干部必須真正下決心，從思想深處筑牢學法、守法、用法的觀念。很難想象，一個不學法、不懂法的領導干部能運用法治思維和法治方式去解決經(jīng)濟和社會發(fā)展中的問題。不可否認，一些領導干部在工作中，仍然習慣于、熱衷于依靠權力發(fā)號施令，甚至把個人權威凌駕于黨紀國法之上，不習慣、不愿意運用法治思維、法治方式去分析、解決工作中遇到的問題。結果非但沒有解決問題，反而激化了矛盾，甚至引發(fā)群體性上訪事件，使黨和政府在人民群眾中的形象受到極大的損害。一些領導干部一邊學法一邊違法，一邊講依法辦事一邊以言代法、以權代法、以權壓法、以權亂法、徇私枉法。這種人治思維以及衍生出的人治方式嚴重阻礙了我國建設社會主義法治國家的進程。究其原因就在于這些領導干部或長期忽視法律的學習，或對于法律的學習還只是浮在表面、流于形式，并沒有能夠真正領會法治精神，樹立法治理念，真正養(yǎng)成法治思維。因此，領導干部不僅要學習具體的法律規(guī)范，還要學習相應的法律原理、法律原則，這樣才能真正領會法治精神，樹立法治理念，才能敬畏法律，崇尚法治，才能從根本上消除“信權不信法”“以言代法”“權大于法”“以權代法”“以權壓法”“以權亂法”的人治思維，樹立以依法治國為核心內容、執(zhí)法為民為本質要求的社會主義法治理念，努力做社會主義法治理念的實踐者和維護者。

二、強化制度控權，通過權力運行制約和監(jiān)督體系的健全，促成領導干部法治思維的自律養(yǎng)成

權力控制，既是依法治國的精髓，也是法治思維的核心。習近平總書記2013年1月在中央紀委二次會議上強調，要“健全權力運行制約和監(jiān)督體系，把權力關進制度的籠子里”。我們每一名領導干部都必須清醒地認識到，權力是人民賦予的，只能用來為人民服務、為百姓謀益。領導干部要把權力當作責任和使命，正確行使人民賦予的權力。各級領導干部如何正確行使人民賦予的權力呢？答案只有一個，就是嚴格按制度辦事，按黨紀國法辦事。絕不能以權代法、以權壓法、以權亂法。能不能把權力關進制度的籠子里，根本在于制度籠子的構造和結實程度。要在權力容易濫用的領域、環(huán)節(jié)和部位，把好制度籠子的設計關、建造關、質量關，形成科學、完備、嚴密、管用的制度體系。讓制度的“籠子”既能關得住“老虎”，又跑不掉“蒼蠅”，既可以關住權力，也不能關死權力，既讓權力無法自由濫用，也要讓權力在應有空間內高效運行。鄧小平曾指出：“制度好，可以使壞人無法任意橫行；制度不好，可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”，“沒有規(guī)矩，不成方圓”。制度是管根本、管長遠的重要措施。依法治國的關鍵在于制度建設。我國現(xiàn)行制度籠子還不夠嚴密、結實，以至于部分權力無視制度籠子的存在，跑到制度籠子外面，到處游蕩，肆意妄為。一些領導干部在公眾面前大談制度，立籠子，但背地里將手中權力當作謀私利的工具，毀籠子。十八大提出了“推進權力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度”，這正是對“把權力關進制度的籠子里”“健全權力運行制約和監(jiān)督體系”提出的具體要求和措施。

健全權力運行制約和監(jiān)督體系，一要建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三種性質不同的權力相互制衡、相互配合、相互協(xié)調的運行機制，加強對管權、管事、管人等重要崗位以及關鍵環(huán)節(jié)權力運行的監(jiān)督，確保權力運行科學、合理、合法、高效、規(guī)范、公開、透明。二要完善述職、述廉、告戒、約談、質詢、問責、引咎辭職、罷免、離任檢查、審計等制度、以及警告、記過、記大過、降級、撤職、開除、留黨察看、開除黨籍等黨紀政紀處理制度，確保對各級領導干部進行有力有效的監(jiān)督。三要加強黨內監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督以及包括民主監(jiān)督和群眾監(jiān)督在內的外部監(jiān)督。黨內監(jiān)督要賦予黨內監(jiān)督的專門機關，即黨的各級紀律檢查委員會更多的職權以及獨立性，使其真正成為黨內監(jiān)督的權威機關。行政監(jiān)察和審計監(jiān)督要積極探索實行垂直領導體制，提高行政監(jiān)察和審計監(jiān)督機關監(jiān)督的獨立性。人大監(jiān)督要積極探索建立隸屬于人大及其常委會的專門監(jiān)督機構，確保人大的監(jiān)督得以有效實施。司法監(jiān)督要以建立垂直領導的司法體制作為改革目標，推進司法改革，確保司法機關能夠不受干擾、獨立辦案。外部監(jiān)督要加強人民政協(xié)的民主監(jiān)督功能，鼓勵各民主黨派人士積極參政議政，對國家機關及其工作人員，特別是各級領導干部在履行職責、依法行政等方面的情況，通過建議和批評進行監(jiān)督；要不斷拓寬社會監(jiān)督的渠道，讓人民群眾更好地監(jiān)督權力。四要全面推行依法行政，讓權力在陽光下運行，做到有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償、違法要追究，真正做到“法無授權不可為”“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

三、堅持法治導向，通過法治政績考核和選拔任用機制的完善，引導領導干部法治思維的自覺養(yǎng)成

長期以來，我國黨政領導干部政績考核指標體系一直偏重于經(jīng)濟，評價一個領導干部能力強不強、政績好不好通常主要是看當?shù)亟?jīng)濟增長速度，甚至GDP幾乎一度成為官員任用、升遷的唯一指標。為了謀求所謂經(jīng)濟政績，部分領導干部急功近利，不擇手段，甚至以權代法、以權壓法、以權亂法?！拔℅PD論英雄”的政績觀，嚴重阻礙了我國建設社會主義法治國家的進程。因此，必須完善現(xiàn)行干部績效考核評價機制，堅持法治政績導向，建立法治政績考核和選拔任用機制，把法治建設成效納入領導干部政績考核指標體系，把依法決策、依法行政納入領導干部政績考核主要內容，并以此作為選拔、獎懲、晉升、晉級的重要依據(jù)。要通過獎勵、選拔、獎懲、晉職、晉級等激勵機制，引導領導干部帶頭遵守法律、依法辦事，運用法治思維、法治方式去思考、分析和解決問題。要重視培養(yǎng)選拔善于運用法治思維、法治方式分析問題、解決問題，推動經(jīng)濟、社會、生態(tài)、民生發(fā)展的優(yōu)秀干部；要注重培養(yǎng)選拔依法決策、依法行政的干部，以法治眼光識別干部，將能否依法辦事、依法律己作為“好干部”的評判標準。對那些不依法決策、不依法行政、不依法辦事、不依法律己的領導干部要進行告戒、約談、質詢，對給國家利益、公共利益和公民合法利益帶來重大損失或在人民群眾中造成惡劣社會影響、嚴重破壞黨和政府形象的領導干部，要嚴格問責，該受黨紀政紀處分的，要堅決給予黨紀政紀處分，絕不姑息縱容。要有計劃地培養(yǎng)、選拔、任用一批具有法律專業(yè)背景的領導干部，形成黨委政府選人用人的正向激勵引導機制。

十八屆四中全會提出的全面推進依法治國總目標能否實現(xiàn)，首先和關鍵是看各級領導干部能否從根本上厘清和糾正“人治觀念”，帶頭遵守法律，依法辦事，自覺地依據(jù)法律規(guī)范、法律原理、法律原則、法治精神，運用法治思維、法治方式解決問題、分析問題，不以權代法、以權壓法、以權亂法。十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，要“提高領導干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系?！薄稕Q定》把法治思維、法治方式和依法辦事能力作為考察干部的重要內容，將法治建設成效納入各級領導班子和領導干部政績考核指標體系，將法治建設成效與官員選拔任用、晉職晉級等切身利益掛鉤，對全面推進依法治國具有令人振奮的深遠意義。但把法治思維、法治方式和依法辦事能力納入領導干部政績考核指標體系僅僅是邁出的第一步，如何對各級領導班子和領導干部法治建設成效進行評估、考核，如何跟官員選拔任用、晉職晉級關聯(lián)掛鉤，如何防止官員為謀求政績在法治建設方面流于形式、弄虛作假，都需要一系列相關配套措施予以輔助。因此，要將十八屆四中全會提出的要求進一步加以細化，明確領導干部法治建設具體考核標準，在法定文件中將這部分內容落實為具有可操作性指標。更重要的是，制度的生命力在于實施，要防止制度陷入“休眠”陷阱，成為一紙空文。這就要求相關的過程控制、反饋評估、責任追溯等措施都要跟得上，讓各級領導干部實實在在地感受到法治建設成效在政績考核中的厚重分量。