胡 建 華（南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

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從文件化到法律化：改善大學(xué)與政府關(guān)系之關(guān)鍵

胡 建 華
（南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

大學(xué)與政府的關(guān)系不僅是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的重要基礎(chǔ)，而且也是30年來我國高等教育管理體制改革的重點領(lǐng)域。1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》就明確提出：“當(dāng)前高等教育體制改革的關(guān)鍵，就是改變政府對高等學(xué)校統(tǒng)得過多的管理體制，在國家統(tǒng)一的教育方針和計劃的指導(dǎo)下，擴大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，加強高等學(xué)校同生產(chǎn)、科研和社會其他各方面的聯(lián)系，使高等學(xué)校具有主動適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的積極性和能力?！睌U大高校辦學(xué)自主權(quán)，從本質(zhì)上講就是要調(diào)整政府與大學(xué)之間的權(quán)力關(guān)系，將政府的一部分管理高等教育的權(quán)力下放或讓渡給大學(xué)，使大學(xué)能夠逐步面向社會獨立辦學(xué)，這一改革自1985年開始之后一直持續(xù)至今。

2013年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了加快轉(zhuǎn)變政府職能的要求，指出：“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別。”包括大學(xué)在內(nèi)的公辦事業(yè)單位去行政化，從本質(zhì)上講就是要調(diào)整大學(xué)與政府之間的所屬關(guān)系，將大學(xué)從政府所轄的行政序列中逐步剝離出去，成為真正意義上的法人機構(gòu)。比起權(quán)力關(guān)系的調(diào)整來，所屬關(guān)系的調(diào)整將可能把大學(xué)與政府關(guān)系的改革推進(jìn)到一個更深的層次。

毋庸諱言，盡管擴大高校辦學(xué)自主權(quán)的改革已經(jīng)進(jìn)行了30年，且在1998年頒布的《高等教育法》中已經(jīng)明文規(guī)定高校7個方面的自主權(quán)，但是人們?nèi)匀黄毡檎J(rèn)為，高校辦學(xué)自主權(quán)的落實與擴大還在路上，大學(xué)與政府之間仍然是一種實質(zhì)性的行政上的上下級關(guān)系。如何能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的高校自主辦學(xué)，如何能夠逐步做到大學(xué)去行政化？這需要我們更加深入地分析我國大學(xué)與政府關(guān)系的歷史發(fā)展與現(xiàn)實問題，研究影響大學(xué)與政府關(guān)系的各種因素，認(rèn)清大學(xué)與政府關(guān)系的本質(zhì)。

文件化或許是對長期以來我國大學(xué)與政府關(guān)系的一種比較形象的概括。所謂文件化，主要指文件成為維系政府與大學(xué)之間關(guān)系的重要手段，政府制定有關(guān)高等教育發(fā)展、大學(xué)辦學(xué)運行、教育教學(xué)實施等的文件，大學(xué)按照政府的文件規(guī)定開展各項活動。早在20世紀(jì)50年代初，政府的文件就在大學(xué)改革、建立社會主義大學(xué)制度方面發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。例如，1953年中央人民政府政務(wù)院頒布的《關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》就明確地規(guī)定：“中央高等教育部根據(jù)國家的教育方針、政策和學(xué)制，遵照中央人民政府政務(wù)院關(guān)于全國高等教育的各項規(guī)定與指示，對全國高等學(xué)校實施統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。凡中央高等教育部所頒布的有關(guān)全國高等教育的建設(shè)計劃、財務(wù)計劃、財務(wù)制度、人事制度、教學(xué)計劃、教學(xué)大綱、生產(chǎn)實習(xí)規(guī)程，以及其他重要法規(guī)、指示或命令，全國高等學(xué)校均應(yīng)執(zhí)行。”［8］56從這段規(guī)定中不難看出，當(dāng)時的高等教育部對高等學(xué)校的各個領(lǐng)域?qū)嵤┤轿坏念I(lǐng)導(dǎo)，其領(lǐng)導(dǎo)的主要手段就是通過由指示、命令等構(gòu)成的各種文件。這種以文件指導(dǎo)高校辦學(xué)的狀況在“文化大革命”期間發(fā)展到頂峰，政府文件也被冠以“紅頭文件”之名稱，更加凸顯了文件之于高校辦學(xué)的重要性?！案母?、開放”之后，尤其是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的社會背景下，雖然高等教育管理體制改革取得了不少進(jìn)展，且改革一直持續(xù)進(jìn)行，但是由于長期以來形成的觀念、制度具有巨大的歷史慣性，在高等教育管理領(lǐng)域，政府仍然習(xí)慣于用文件的方式來指導(dǎo)高校的辦學(xué)、教育、教學(xué)等活動（盡管比起計劃經(jīng)濟時代來，這種指導(dǎo)的范圍已經(jīng)小了一些，內(nèi)容少了一些），這對于政府、對于高校都是再正常不過的事。

文件化反映出我國大學(xué)與政府之間的關(guān)系至少具有這樣兩個明顯的特征。第一，就權(quán)力結(jié)構(gòu)而言，政府與大學(xué)之間是“命令—服從”的關(guān)系。由于政府發(fā)出的文件大都以指示、規(guī)定、通知的形式出現(xiàn)，具有規(guī)范大學(xué)行為的強制性意義，大學(xué)必須執(zhí)行。以最近各大學(xué)制定章程為例。大學(xué)章程的制定本應(yīng)是各大學(xué)自己的事情，是最能反映大學(xué)特色、最應(yīng)體現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的。但是政府仍然對大學(xué)章程制定的內(nèi)容、方式等下發(fā)了文件，規(guī)定了時限，使得許多大學(xué)的章程充滿了“共性”，大學(xué)章程制定的過程染上了“運動”的色彩。第二，就組織結(jié)構(gòu)而言，政府與大學(xué)之間是行政序列上的上下級關(guān)系。文件的流向是自上而下，從而形成了大學(xué)對政府的“組織依附”，大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)很難落到實處，大學(xué)也很難成為真正意義上的法人機構(gòu)。

文件化的大學(xué)與政府關(guān)系在改革不斷深入的今天已經(jīng)顯得不合時宜。2014年10月，十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》提出“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，“推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”。因此，大學(xué)與政府關(guān)系由文件化轉(zhuǎn)向法律化應(yīng)成為深化我國高等教育體制改革的一個重要方向。

“所謂大學(xué)與政府關(guān)系的法律化主要指明確大學(xué)的法律地位，在法律上規(guī)定大學(xué)與政府在有關(guān)大學(xué)設(shè)置、管理、辦學(xué)等方面的權(quán)限職責(zé)，使大學(xué)與政府的關(guān)系構(gòu)筑在法律的基礎(chǔ)之上?！保?］首先，大學(xué)與政府關(guān)系的法律化在于明確大學(xué)的法律地位。大學(xué)的法律地位，在發(fā)達(dá)國家的大學(xué)制度中主要是指“權(quán)力關(guān)系中的大學(xué)的存在形式”［10］6，其意義在于從法律上確定大學(xué)的自治地位。例如，美國的州立大學(xué)一般都擁有“公法人”的法律地位。州立大學(xué)憑借這種法律地位而具有許多獨立的辦學(xué)權(quán)力。①這些權(quán)力包括訴訟權(quán)，財產(chǎn)管理、支配權(quán)，資金借貸權(quán)，人事雇傭權(quán)，制定學(xué)校內(nèi)部規(guī)則權(quán)，征收有關(guān)費用權(quán)，等等。還有一些州立大學(xué)擁有“憲法規(guī)定上的獨立法人”的法律地位，這類大學(xué)享有更高程度的自治，擁有不受州政府、議會、法院干涉的特權(quán)。［10］120其次，大學(xué)與政府關(guān)系的法律化還在于將政府與大學(xué)各自所擁有的有關(guān)大學(xué)設(shè)置、管理、辦學(xué)等的職責(zé)權(quán)限明確規(guī)定在法律條文中，通過規(guī)范與約束政府的事權(quán)而保障大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。例如，日本的《文部科學(xué)省設(shè)置法》對文部科學(xué)省的權(quán)限職責(zé)作了明確的規(guī)定。在第二章第二節(jié)“文部科學(xué)省的任務(wù)及管轄事務(wù)”中，有關(guān)文部科學(xué)省對于大學(xué)的管轄事務(wù)規(guī)定如下：“十五、關(guān)于大學(xué)及高等專門學(xué)校教育發(fā)展的計劃和建議。十六、關(guān)于大學(xué)及高等專門學(xué)校的經(jīng)費補助。十七、關(guān)于大學(xué)及高等專門學(xué)校教育標(biāo)準(zhǔn)的制定。十八、關(guān)于大學(xué)及高等專門學(xué)校的設(shè)立、停辦、更改設(shè)立者的許可。十九、關(guān)于大學(xué)招生與學(xué)位授予?！保?1］從這一法律的規(guī)定中不難看出，文部科學(xué)省的有關(guān)大學(xué)事務(wù)的管轄范圍主要在這樣三個方面。第一，關(guān)于大學(xué)設(shè)立。包括批準(zhǔn)大學(xué)的設(shè)立、停辦等，以此從數(shù)量上控制高等教育的發(fā)展規(guī)模，并在質(zhì)量上保證新設(shè)大學(xué)的水準(zhǔn)。第二，關(guān)于經(jīng)費資助。制訂財政預(yù)算方案，對大學(xué)的教育、研究等活動提供必要的經(jīng)費支持。第三，關(guān)于規(guī)劃制定。主要是制定宏觀的高等教育發(fā)展規(guī)劃、科學(xué)發(fā)展規(guī)劃等。總體上講，《文部科學(xué)省設(shè)置法》所規(guī)定的文部科學(xué)省在大學(xué)管理上的權(quán)力主要限于規(guī)劃、經(jīng)費等宏觀領(lǐng)域。關(guān)于大學(xué)內(nèi)部的管理、運營以及教育、教學(xué)等，則由各大學(xué)依照相關(guān)法律規(guī)定自主實施。

那么，我國大學(xué)與政府的關(guān)系如何實現(xiàn)由文件化向法律化的轉(zhuǎn)變呢？首先應(yīng)該是有法可依。盡管30年來我國在依法治國方面政府做了相當(dāng)多的努力，但是適應(yīng)我國國情的法律體系還在不斷的建設(shè)過程中，許多法律仍不夠健全。譬如，在大學(xué)與政府的關(guān)系方面，尤其是有關(guān)政府在高等教育管理方面的事權(quán)，法律的規(guī)定還相當(dāng)宏觀?！陡叩冉逃ā分械南嚓P(guān)規(guī)定是：“第十三條 國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國高等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)校。第十四條 國務(wù)院教育行政部門主管全國高等教育工作，管理由國務(wù)院確定的主要為全國培養(yǎng)人才的高等學(xué)校。國務(wù)院其他有關(guān)部門在國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)的高等教育工作?！贝髮W(xué)與政府關(guān)系法律化的基礎(chǔ)當(dāng)然是要有比較完備的法律條文及其規(guī)定，否則法律化就成為了空中樓閣。其次是有法必依。大學(xué)與政府關(guān)系法律化的關(guān)鍵不僅在于完善相關(guān)法律體系，更在于法律的執(zhí)行與落實。眾所周知，《高等教育法》中關(guān)于高校的若干自主權(quán)已經(jīng)作了明確的規(guī)定，如“高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)”，“高等學(xué)校根據(jù)教學(xué)需要，自主制定教學(xué)計劃、選編教材、組織實施教學(xué)活動”。但是，在《高等教育法》頒布以來的高校辦學(xué)實踐中，我們可以看到這些法律所規(guī)定的自主權(quán)并沒有完全落實到位，政府有關(guān)部門還在不斷地發(fā)布指示、通知等文件影響高校自主權(quán)的行使。因此，從文件化到法律化，將大學(xué)與政府的關(guān)系建立在法律的基礎(chǔ)之上，改善大學(xué)與政府的關(guān)系，使大學(xué)能夠真正面向社會與經(jīng)濟發(fā)展的需要獨立自主辦學(xué)，將是一個長期的過程。