柴玉冰

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治管理體制改革的不斷深入，深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型給哈爾濱市城市社區(qū)管理體制帶來(lái)了巨大的沖擊，傳統(tǒng)的“街居制”管理模式己經(jīng)無(wú)法適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)建設(shè)管理的需要。改革舊體制，建立新的城市社區(qū)管理體制已經(jīng)成為必然。以轉(zhuǎn)型中的哈爾濱市社區(qū)建設(shè)為背景，以社區(qū)管理相關(guān)理論為指導(dǎo)，以榮市街區(qū)社區(qū)管理調(diào)查研究為基礎(chǔ)，對(duì)哈爾濱市城市社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)，對(duì)哈爾濱市社區(qū)管理的成就與不足進(jìn)行查找和分析，從而有針對(duì)性地開(kāi)展對(duì)策研究。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；政府職能；管理體制

中圖分類(lèi)號(hào)：C9156 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）05-0102-02

引言

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治管理體制的改革，社區(qū)管理作為一種歷史范疇，在不同的時(shí)期有著不同以往的特征。新中國(guó)成立后，哈爾濱市在城市基層社會(huì)逐步建立了以“單位制”為主、以“街居制”為輔的管理體制。政府通過(guò)單位管理社會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公民的管理、服務(wù)、福利和保障。行政力量的強(qiáng)大使得私人領(lǐng)域及市場(chǎng)領(lǐng)域的生存空間受到極大壓制。隨著改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷深入發(fā)展，社會(huì)規(guī)則與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期相比發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，整個(gè)社會(huì)都做出了全面的調(diào)整。現(xiàn)在哈爾濱市的突出表現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)的單位制弱化、政府職能的轉(zhuǎn)變帶來(lái)的社會(huì)自主力量的增強(qiáng)。單位體制的弱化和社區(qū)功能的強(qiáng)化，客觀上要求原體制下由單位承擔(dān)的社會(huì)管理和服務(wù)職能回歸社會(huì)和社區(qū)；要求政府積極建設(shè)和完善社區(qū)管理體制，在社區(qū)內(nèi)實(shí)行民主選舉、決策、管理、監(jiān)督，逐步使社區(qū)居民走向自我管理、自我教育和自我服務(wù)之路。然而，由于管理體制、職能定位、人員素質(zhì)、工作環(huán)境等問(wèn)題，社區(qū)無(wú)力承擔(dān)太多的社會(huì)事務(wù)，也不可能真正走向自治。在哈爾濱市經(jīng)歷社會(huì)轉(zhuǎn)型期的關(guān)鍵階段，如何通過(guò)制度創(chuàng)新，尋求和確定更為合理有效的制度安排，不斷完善城市社區(qū)管理模式，促進(jìn)哈爾濱以人為本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，是哈爾濱公共管理領(lǐng)域需要深入研究探索和著力解決的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、哈爾濱市城市社區(qū)管理體制改革的基本狀況

從2000年開(kāi)始，哈爾濱市就把城市基層民主政治建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到城市社區(qū)建設(shè)上來(lái)。哈爾濱市委、市政府開(kāi)始全面推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，專(zhuān)門(mén)成立了“哈爾濱市社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，并按照有利于社區(qū)管理、有利于居民生活、有利于民主自治、有利于充分利用社區(qū)資源的原則，適當(dāng)調(diào)整規(guī)模，劃定社區(qū)。哈爾濱市社區(qū)管理體制改革主要有以下特點(diǎn)。

首先，社區(qū)管理體制改革試點(diǎn)不斷深化。近年來(lái)，哈爾濱市采取重心下移、強(qiáng)化基層、政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、以塊為主、多方參與等改革措施，初步形成了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”新的社區(qū)管理模式。隨著改革的逐步推進(jìn)，哈爾濱市普遍建立了社區(qū)居民自治組織，居民一般通過(guò)社區(qū)成員代表大會(huì)和社區(qū)議事會(huì)對(duì)社區(qū)內(nèi)的重要事項(xiàng)進(jìn)行討論、評(píng)議。其次，社區(qū)建設(shè)投入機(jī)制開(kāi)始突破。全市各區(qū)都加大了對(duì)社區(qū)的財(cái)力支持，使社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件和社區(qū)工作人員待遇有了一定的改善。各區(qū)逐步形成了以政府投入為主、多渠道投入的辦法，大力吸引社會(huì)資金。最后，社區(qū)工作人員的素質(zhì)有了很大提高，工作人員不斷向?qū)I(yè)化、職業(yè)化、年輕化的方面發(fā)展。綜合醫(yī)院轉(zhuǎn)型為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心。

二、哈爾濱市城市社區(qū)管理體制存在的制約因素

（一）政府功能定位不清

社區(qū)管理體制不完善，行政色彩濃厚。哈爾濱市社區(qū)管理和發(fā)展總體上看屬于“政府主導(dǎo)型”模式，是垂直式管理。社區(qū)管理體制的不完善首先是社區(qū)要承擔(dān)著基層政府管理社會(huì)的職能任務(wù)，日常工作主要忙于完成政府部門(mén)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，居委會(huì)一直被當(dāng)做行政體制的附屬物和街道辦事處的再派出機(jī)構(gòu)。

（二）社區(qū)管理制度不夠完善

哈爾濱市社區(qū)管理缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。主要表現(xiàn)在：首先，國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)尚不健全。我國(guó)目前關(guān)于社區(qū)方面的法規(guī)、條例還很不健全，現(xiàn)有的政策法規(guī)不明確，操作起來(lái)比較困難，對(duì)社區(qū)工作職能缺乏法律法規(guī)界定，大量本屬于政府、企業(yè)、社團(tuán)的事務(wù)落到社區(qū)的頭上。其次，社區(qū)志愿者服務(wù)活動(dòng)是一項(xiàng)有益于社區(qū)、有益于居民的好事，但目前還沒(méi)有相應(yīng)的法規(guī)或規(guī)范性文件對(duì)此加以規(guī)范管理。最后，社區(qū)居民委員會(huì)與社區(qū)物業(yè)部門(mén)以及其他社區(qū)組織的相互關(guān)系的界定也缺乏法律依據(jù)，社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)薄弱。

（三）社區(qū)服務(wù)民間組織發(fā)展緩慢

大多數(shù)民間組織支出規(guī)模較小，處于資金困境。除了一些自上而下的非政府組織能夠從政府獲得部分資金支持外，大部分組織只能依靠微薄的會(huì)費(fèi)和營(yíng)業(yè)收入及捐款，有些福利性非政府組織甚至是靠創(chuàng)辦者個(gè)人儲(chǔ)蓄來(lái)勉強(qiáng)支撐。民間組織人力資源不足，專(zhuān)業(yè)性不夠。很多民間組織中全職工作人員比重很小，有些甚至根本沒(méi)有全職工作人員。有些民間組織則完全依靠志愿者才能開(kāi)展活動(dòng)，而工作人員和志愿者一般也沒(méi)有受到過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。很多民間組織缺乏合法身份。在哈爾濱市還有很多民間組織沒(méi)有合法的身份，所以不被社會(huì)所信任，其影響力和發(fā)展前途相當(dāng)有限。

（四）社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)滯后

社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍包括三類(lèi)人：社區(qū)工作人員、民間組織工作人員和志愿者隊(duì)伍。這些人員存在的主要問(wèn)題是：專(zhuān)業(yè)化程度低、社區(qū)工作者的隊(duì)伍仍缺乏專(zhuān)業(yè)性、文化素質(zhì)偏低、年齡結(jié)構(gòu)偏大，不能完全適應(yīng)未來(lái)的城市社區(qū)服務(wù)工作；人才短缺；用非社工方式從事社區(qū)服務(wù)；社區(qū)志愿服務(wù)參與人員嚴(yán)重不足。

三、哈爾濱市現(xiàn)階段城市社區(qū)管理體制改革的對(duì)策建議

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府的角色定位

科學(xué)界定社區(qū)職責(zé)權(quán)限，要按照政事、政社分開(kāi)的原則，徹底理順社區(qū)與其他組織的關(guān)系，為社區(qū)服務(wù)的順利推進(jìn)創(chuàng)造良好的社會(huì)條件。建立社區(qū)工作“準(zhǔn)入”制度；并且嚴(yán)格控制會(huì)議，凡需社區(qū)干部參加的工作會(huì)議，能并的并，能不開(kāi)的不開(kāi)，必須開(kāi)的，壓縮會(huì)議時(shí)間、精減材料報(bào)表，杜絕重復(fù)、無(wú)效、流于形式的材料。改進(jìn)考核檢查。將現(xiàn)有對(duì)社區(qū)工作各項(xiàng)考核、評(píng)比、檢查統(tǒng)一納入考核體系中，改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，把社區(qū)居民、轄區(qū)單位的滿(mǎn)意度作為衡量工作優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。社區(qū)要真正發(fā)揮基層群眾自治組織的作用，避免成為政府的辦事機(jī)構(gòu)，就要改變傳統(tǒng)的工作機(jī)制，建立“議行分設(shè)”和“選聘分離”的社區(qū)工作機(jī)制。社區(qū)服務(wù)站人員則由社區(qū)居委會(huì)聘任，使社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)工作站不因人員交叉兼職而影響社區(qū)組織各自運(yùn)作。在經(jīng)費(fèi)和財(cái)產(chǎn)分配上，社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)工作站的財(cái)務(wù)主體徹底分開(kāi)。社區(qū)居委會(huì)享有經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，開(kāi)設(shè)獨(dú)立帳戶(hù)，建立和完善財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，接受居民的監(jiān)督。

（二）加快法制建設(shè)，為社區(qū)管理提供法律保障

加快哈爾濱市城市社區(qū)管理步伐，必須以法制建設(shè)為前提，進(jìn)一步明確基層社區(qū)組織的性質(zhì)和地位，制定出操作性強(qiáng)的法律條文。在規(guī)定國(guó)家對(duì)社區(qū)組織所負(fù)有的財(cái)政義務(wù)的同時(shí)，還有必要規(guī)定政府不得以財(cái)政支持作為干預(yù)后者自治事務(wù)的理由和手段。建立、完善社區(qū)服務(wù)相關(guān)制度是社區(qū)服務(wù)多元化的基礎(chǔ)，它能保障社區(qū)服務(wù)健康發(fā)展，也能保障社區(qū)服務(wù)績(jī)效的最大化，包括完善公共服務(wù)法律法規(guī)，以及在這個(gè)基礎(chǔ)上制定的民間組織服務(wù)資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)服務(wù)準(zhǔn)入制度、社區(qū)服務(wù)相關(guān)優(yōu)惠制度、社區(qū)服務(wù)監(jiān)督辦法。社區(qū)服務(wù)退出制度等，對(duì)社區(qū)服務(wù)的提供生產(chǎn)、消費(fèi)做出明確規(guī)定，使社區(qū)服務(wù)發(fā)展有法可依，有章可循。

（三）、大力發(fā)展民間組織，實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的多元化參與

培育發(fā)展社區(qū)服務(wù)民間組織，可以使一大批社區(qū)居民參與到社區(qū)服務(wù)中來(lái)，共同推動(dòng)社區(qū)服務(wù)的開(kāi)展、發(fā)展社區(qū)服務(wù)民間組織；可以加強(qiáng)政府的合理培育和監(jiān)管。政府應(yīng)根據(jù)社區(qū)服務(wù)的需要和現(xiàn)有條件，重點(diǎn)培育和扶持包括社區(qū)志愿者組織、社區(qū)互助組織、外來(lái)務(wù)工者協(xié)會(huì)等在內(nèi)的民間組織。同時(shí)，嚴(yán)格審核服務(wù)類(lèi)民間組織機(jī)構(gòu)性質(zhì)、運(yùn)作計(jì)劃、服務(wù)宗旨，考核和監(jiān)督其在實(shí)際中的經(jīng)營(yíng)管理，通過(guò)政策的調(diào)控和獎(jiǎng)懲，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)民間組織的責(zé)任感和使命感，形成強(qiáng)烈的信譽(yù)感和競(jìng)爭(zhēng)感，促使社區(qū)服務(wù)民間組織的功能定位在社區(qū)服務(wù)上。減少對(duì)社區(qū)服務(wù)民間組織的過(guò)度行政干預(yù)，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)由政府管理向行業(yè)管理方向發(fā)展。

（四）建設(shè)專(zhuān)業(yè)化的社區(qū)工作者隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)社區(qū)專(zhuān)業(yè)化管理

加快社區(qū)工作者的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，是哈爾濱市社區(qū)發(fā)展的前提和人力資源保障。提高社會(huì)工作人員的專(zhuān)業(yè)化水平，社區(qū)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化不僅有利于社區(qū)服務(wù)的職業(yè)共同體和共同價(jià)值觀的形成，更重要的是能夠提高社區(qū)服務(wù)的服務(wù)水平，有利于確定和鞏固社區(qū)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)地位，使社區(qū)服務(wù)始終具有旺盛的生命力。專(zhuān)業(yè)化服務(wù)是社區(qū)服務(wù)發(fā)展的方向，因?yàn)樗粌H符合社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)分化和功能專(zhuān)門(mén)化這一社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，而且也與我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)。

四、結(jié)論

城市社區(qū)管理體制改革是哈爾濱市，乃至中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型引發(fā)的必然要求。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的行政管理體制，在今后很長(zhǎng)一段時(shí)期，政府的行政性在社區(qū)建設(shè)中還將占據(jù)主導(dǎo)地位。因此，從公民社會(huì)理論和治理理論的視角對(duì)當(dāng)前哈爾濱市社區(qū)管理體制進(jìn)行調(diào)查，在借鑒國(guó)內(nèi)外社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索建立與哈爾濱市當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期相適應(yīng)的社區(qū)管理體制，即走政府行政性與社區(qū)自主性相結(jié)合的管理之路；對(duì)哈爾濱市城市社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)，對(duì)哈爾濱市社區(qū)管理的成就與不足進(jìn)行查找和分析，從而有針對(duì)性地開(kāi)展對(duì)策研究。本文分析了政府和社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)管理中的“錯(cuò)位”現(xiàn)象，從而找到它們各自的定位：政府主要提供政策引導(dǎo)和物質(zhì)資源，開(kāi)展間接管理，培育民間社區(qū)民間組織；社區(qū)居委會(huì)開(kāi)展社區(qū)自治，進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)。

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[責(zé)任編輯 安 琪]