王春雷

（武漢商學院商業(yè)文化研究所，湖北武漢 430056）

國家中心主義視角下的農(nóng)民工身份城市化

王春雷

（武漢商學院商業(yè)文化研究所，湖北武漢 430056）

國家作為集體行動者，有其自身的偏好和目標。國家根據(jù)戰(zhàn)略目標的調(diào)整決定農(nóng)民工城市化的宏觀政策。地方城市政府作為國家農(nóng)民工政策的實施主體，既受國家農(nóng)民工宏觀政策的約束，又兼顧其自身的責任和目標。國家農(nóng)民工政策對地方城市財政和居民利益的沖擊，會直接影響地方城市政府對國家政策的執(zhí)行力。中央與地方的分權(quán)化及責權(quán)的非對等性，使地方城市政府在國家政策執(zhí)行中與國家目標相偏離。作為行動主體，地方城市政府以自身責任目標的實現(xiàn)為原則，對農(nóng)民工城市化政策采取區(qū)別化對待、選擇性吸納、逐步開放部分社會保護項目的政策路徑?，F(xiàn)代社會的交互主體性和農(nóng)民工身份城市化的復雜性決定了國家中心主義下政府政策的有限性。

國家中心主義視角；農(nóng)民工；身份城市化；戶籍制度

我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心是人的城市化，農(nóng)民工成為城市化的主體人群。圍繞農(nóng)民工的城市化展開了諸多研究，普遍認為中國城鄉(xiāng)分割、城市偏向的二元戶籍、二元就業(yè)等制度產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性排斥形成了農(nóng)民工城市化的主要障礙。城市政府的政策規(guī)制和行政手段使農(nóng)民工社會權(quán)利難以保障［1-4］。農(nóng)民工城市化的成本負擔成為關注的焦點。人力資本、社會資本和金融資本成為決定農(nóng)民工城市化的關鍵性要素［5］。高房價、戶籍限制、有限的就業(yè)空間和公共成本投入不足等制約著農(nóng)民工的城市化［6］。宏觀層面中央政府從限制轉(zhuǎn)向鼓勵、中觀層面仍存在體制制約、微觀層面農(nóng)民工城市化成本支付能力不足，成為制約農(nóng)民工城市化的核心［7］。對農(nóng)民工城市化的成本，應建立各級政府的成本分擔機制［8］，確立政府和民間的分攤原則［9］。此外，文化因素［10-11］、社會排斥因素［12］也同樣對農(nóng)民工的城市化起著制約作用。

以上研究均以農(nóng)民工為研究主體，現(xiàn)行政策、二元結(jié)構(gòu)、城市化成本乃至文化、社會等因素，共同構(gòu)成了農(nóng)民工城市化的外部環(huán)境。政策環(huán)境被作為農(nóng)民工城市化的外生變量來看待，國家作為“黑箱”，國家的農(nóng)民工政策不知道是如何被決定的，對政策制定主體的研究較為缺乏。本文嘗試把政策環(huán)境作為農(nóng)民工城市化過程中的內(nèi)生變量來看待。以政策環(huán)境的提供者——國家和地方城市政府為研究主體，國家作為一個獨立行動者，在將各種利益轉(zhuǎn)化為政策時，是作為自變量在發(fā)揮著作用［13］。國家和地方城市政府具有自身的意志和偏好，政策環(huán)境恰恰是國家和地方城市政府自身行動的產(chǎn)物。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)誕生第一批“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工開始，我國農(nóng)民工經(jīng)歷了從職業(yè)城市化、地域城市化，再到身份城市化，最后將實現(xiàn)城市的完全融入，即人的城市化［14］。改革開放后，農(nóng)村的經(jīng)濟改革使農(nóng)業(yè)剩余勞動力顯現(xiàn)并逐步釋放出來。在城鄉(xiāng)二元體制壁壘下，農(nóng)業(yè)過剩人口進城的通道被斬斷，于是催生出中國特色“鄉(xiāng)村工業(yè)化”的產(chǎn)物——鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1984年在中國大地上“異軍突起”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，實現(xiàn)了中國農(nóng)民的職業(yè)城市化，即職業(yè)身份是工人，而社會身份依然是農(nóng)民。隨著城市經(jīng)濟改革的深入，1992年國家市場化戰(zhàn)略目標的確立，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力開始涌入城市，產(chǎn)生了席卷全國的“民工潮”。進城農(nóng)民工在職業(yè)城市化的同時，實現(xiàn)了地域的城市化。但他們并不享有城市居民的社會待遇，其社會身份依然是農(nóng)民。農(nóng)民工身份的城市化，是指農(nóng)民工在職業(yè)和地域城市化的同時，享受與城市居民同等的公共服務和社會保障，即進入城市社會保護系統(tǒng)。21世紀初，國家戰(zhàn)略目標再次調(diào)整，“五個統(tǒng)籌”等觀念成為國家政策的主導思想和戰(zhàn)略目標。如何實現(xiàn)農(nóng)民工的身份城市化，使其享有城市居民的“國民待遇”，從而盡快融入城市，成為國家政策的主要目標。為此，國家出臺了一系列促進農(nóng)民工身份城市化的政策。

一、國家戰(zhàn)略目標的調(diào)整決定農(nóng)民工宏觀政策的變遷

進入21世紀，中國經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)有巨大提高，但內(nèi)部不平衡愈益顯現(xiàn)。國家重新調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略目標，以求均衡發(fā)展，其中城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、保障農(nóng)業(yè)剩余勞動力的城鄉(xiāng)順利遷移、提高農(nóng)民工的社會保護開始納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。通過對國家一號文件等重要文獻的梳理，可以反映出國家對農(nóng)民工宏觀政策的演變歷程。

（一）對農(nóng)民工城市化的自由放任階段

在該階段，國家對農(nóng)民工是否能夠在城市生存下去、是否能實現(xiàn)城市化等問題采取自由放任態(tài)度，能生存下去的留在城市，無法生存的返回農(nóng)村。對農(nóng)民工取消進城務工限制，在政策上不干預，對農(nóng)民工的城市化采取一種消極不作為策略。2002年，國家鼓勵農(nóng)民工進城務工，以提高農(nóng)民收入、減少城鄉(xiāng)差距為目標，制定了一系列政策。取消了對農(nóng)民工的城市務工限制，改革戶口政策，加強農(nóng)民工社會保護。2002年中共中央國務院2號文件《中共中央國務院關于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見（中發(fā)〔2002〕2號）》提出，農(nóng)民進城務工“不僅有利于農(nóng)民增加收入，而且可以方便城市居民生活，增強城市經(jīng)濟的活力和競爭力，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。對農(nóng)民進城務工要公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務。各地區(qū)要認真清理對農(nóng)民進城務工的不合理限制和亂收費，糾正簡單粗暴清退農(nóng)民工的做法?！薄敖∪M城務工農(nóng)民的勞動合同管理，維護他們的合法權(quán)益。”國家從制度層面對農(nóng)民工的進城務工取消了限制，承認了其地域城市化的合法性，但對農(nóng)民工的城市化尚未提供任何基本社會支持項目，對其城市身份還未觸及。

2003年開始，國家的發(fā)展戰(zhàn)略和目標發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。從1978年改革開放后的經(jīng)濟增長帶領全國人民脫貧，轉(zhuǎn)向強調(diào)長期可持續(xù)發(fā)展和讓人民更加廣泛地分享發(fā)展成果。對城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、經(jīng)濟和社會發(fā)展之間、人與自然之間、國內(nèi)發(fā)展和對外開放之間的不平衡進行協(xié)調(diào)（即“五個統(tǒng)籌”）成為主要戰(zhàn)略目標。對農(nóng)民工城市化政策從消極的不予限制開始到積極主動促進農(nóng)民工的城市融入。

（二）對農(nóng)民工城市化的主動促進階段

在該階段，國家對農(nóng)民工開放部分社會支持系統(tǒng)，對農(nóng)民工的部分基本權(quán)利提供社會保護，以積極主動的姿態(tài)來促進農(nóng)民工的城市化，從消極的不限制轉(zhuǎn)向積極的促進。

1、向農(nóng)民工開放對城市沖擊較小的社會保護項目。2004年中共中央國務院1號文《中共中央國務院關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見（中發(fā)〔2004〕1號）》提出：“城市政府要切實把對進城農(nóng)民工的職業(yè)培訓、子女教育、勞動保障及其他服務和管理經(jīng)費，納入正常的財政預算”“及時兌現(xiàn)進城就業(yè)農(nóng)民工資、改善勞動條件、解決子女入學等問題”“健全有關法律法規(guī)，依法保障進城就業(yè)農(nóng)民的各項權(quán)益。推進大中城市戶籍制度改革，放寬農(nóng)民進城就業(yè)和定居的條件。”國家首次對農(nóng)民工的社會權(quán)益進行了保護，要求地方政府納入財政預算，對農(nóng)民工的城市定居也首次提及。相關部委也對該政策進行了積極的響應，2004年6月，勞動和社會保障部發(fā)文《關于農(nóng)民工參加工傷保險有關問題的通知》提出：“農(nóng)民工參加工傷保險，依法享有工傷保險待遇是《工傷保險條例》賦予包括農(nóng)民工在內(nèi)的各類用人單位職工的基本權(quán)益，各類用人單位招用的農(nóng)民工均享有工傷保險待遇的權(quán)利。”國家首次強調(diào)農(nóng)民工享有社會保障權(quán)利。同年，勞動和社會保障部發(fā)文《關于推進混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險的意見》，明確要求“各地勞動保障部門，把與用人單位形成勞動關系的農(nóng)村進城務工人員納入醫(yī)療保險范圍。”

2006年中央1號文《中共中央國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》提出：“嚴格執(zhí)行最低工資制度，建立工資保障金等制度。完善勞動合同制度，加強務工農(nóng)民的職業(yè)安全衛(wèi)生保護。逐步建立務工農(nóng)民社會保障制度，依法將務工農(nóng)民全部納入工傷保險范圍，探索適合務工農(nóng)民特點的大病醫(yī)療保障和養(yǎng)老保險辦法。認真解決務工農(nóng)民的子女上學問題。”2007年中央1號文《中共中央國務院關于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》提出：“做好農(nóng)民工就業(yè)的公共服務工作，加快解決農(nóng)民工的子女上學、工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老保障等問題，切實提高農(nóng)民工的生活質(zhì)量和社會地位?！贝穗A段國家向農(nóng)民工提供子女教育、最低工資、工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等基本社會支持項目。

2、有選擇地向農(nóng)民工開放對城市沖擊較大的社會保護項目。2008年中央1號文件《中共中央國務院關于切實加強農(nóng)業(yè)基礎建設進一步促進農(nóng)民增收的若干意見》提出：“健全農(nóng)民工社會保障制度，提供符合農(nóng)民工特點的低租金房屋，改善農(nóng)民工居住條件?！蓖?，建設部、發(fā)改委、財政部、勞動和社會保障部、國土資源部聯(lián)合發(fā)文《關于改善農(nóng)民工居住條件的指導意見》：“各級各地政府要改善農(nóng)民工居住條件，多渠道提供農(nóng)民工居住場所，將長期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問題，納入城市住房建設規(guī)劃?！笔状蚊鞔_承認了農(nóng)民工的城市居住權(quán)。農(nóng)民工居住權(quán)的獲得，對長期在城市生活的農(nóng)民工盡快融入城市提供了支持。

3、對農(nóng)民工選擇性地進行身份城市化。2010年中央1號文件《中共中央國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見》提出：“將與企業(yè)建立穩(wěn)定勞動關系的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，抓緊落實包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法?！薄吧罨瘧艏贫雀母?，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系?！眹依^續(xù)對農(nóng)民工的社會保護體系進行完善，對農(nóng)民工的城市化依然采用區(qū)別對待、選擇性吸納原則。對長期定居城市的農(nóng)民工優(yōu)先提供社會保護項目，促進其城市化。

4、全面推行居住證制，對農(nóng)民工實行有序的身份城市化。2014年中央1號文件《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出：“加快推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。積極推進戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，促進有能力在城鎮(zhèn)合法穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。全面實行流動人口居住證制度，逐步推進居住證持有人享有與居住地居民相同的基本公共服務，保障農(nóng)民工同工同酬。鼓勵各地從實際出發(fā)制定相關政策，解決好轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在本地城鎮(zhèn)的落戶問題?！眹胰鎸嵭芯幼∽C制度，逐步放開社會保護體系，實現(xiàn)農(nóng)民工的身份城市化。

5、將農(nóng)民工城市化擴展到農(nóng)民工隨遷家屬的城市化。2015年中央1號文件《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》提出：“保障進城農(nóng)民工及其隨遷家屬平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務，擴大城鎮(zhèn)社會保險對農(nóng)民工的覆蓋面，開展好農(nóng)民工職業(yè)病防治和幫扶行動，完善隨遷子女在當?shù)亟邮芰x務教育和參加中高考相關政策，探索農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)保障性住房的具體辦法。加快戶籍制度改革，建立居住證制度，分類推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當?shù)鼐用裢却??！笔状螌⒊擎?zhèn)基本公共服務覆蓋農(nóng)民工的隨遷家屬，不僅是農(nóng)民工的城市化，而且包括農(nóng)民工家屬的城市化。對農(nóng)民工開放相對稀缺的城市保障住房。

從上述重要文獻可以看出，國家政策的焦點在農(nóng)民工城市保障權(quán)的獲得，即城市保護體系對農(nóng)民工的開放程度。盡管國家以制度形式確認了農(nóng)民工在工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老為核心的社會保障權(quán)利，但與城鎮(zhèn)職工的社會保障權(quán)利仍有所區(qū)別，是一套有別于城鎮(zhèn)職工的獨立保障系統(tǒng)，城鄉(xiāng)二元體制的痕跡依然明顯。此過程直到2014年7月30日，中國政府出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，標志著中國政府對農(nóng)民工城市身份的認可取得階段性成果，為最終的城鄉(xiāng)一體化奠定了基礎。

二、地方城市政府的目標與偏好影響政策的執(zhí)行力

地方政府在對中央政府政策的執(zhí)行中，受地方目標的影響和財政能力的限制，執(zhí)行效果往往與中央政府戰(zhàn)略目標發(fā)生偏離，集中體現(xiàn)在對城市居民利益的保護和對農(nóng)民工城市支持項目的排斥。

農(nóng)民工實現(xiàn)身份的城市化，即獲得城市居民身份，就等于要享有城市居民的同等待遇，其實質(zhì)在于社會保護體系是否對農(nóng)民工開放及開放的程度。開放的程度決定農(nóng)民工身份城市化的程度。身份城市化的載體在于建國后建立起來的城鄉(xiāng)二元戶籍制度。二元戶籍制度將中國人口分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口。在城市建立起城市社會保護，非農(nóng)業(yè)人口享受城市保護體系帶來的福利，而農(nóng)業(yè)人口則受到該體系的排斥。

在目前城市社會保護體系與城市戶籍緊密結(jié)合的情況下，城市戶籍的獲得成為農(nóng)民工成功實現(xiàn)身份城市化的重要標志，也是農(nóng)民工身份城市化的最大障礙，農(nóng)民工身份城市化問題也就轉(zhuǎn)換為城市戶籍問題。21世紀初，圍繞著城市戶籍問題，地方政府開始了城鄉(xiāng)一體化戶籍制度的探索階段。

（一）城市戶籍全面放開的探索階段

該時期，城市戶籍對農(nóng)業(yè)人口全面放開。2002年以來，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展成為當時的戰(zhàn)略思路，建立城鄉(xiāng)一體化戶籍制度成為該時期戶籍制度改革的基本方向。2002年2月，四川省廢除農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，建立全省統(tǒng)一的戶口登記制度，全面放開地級市戶籍。2002年12月，江蘇省宣布取消農(nóng)業(yè)戶口和進城人口計劃指標，實行戶口遷移條件準入制。只要有合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)，就可進城落戶。2003年3月，福建省開始打破城鄉(xiāng)二元的社會保障格局，把最低保障體系向農(nóng)村延伸，力爭三年之內(nèi)實現(xiàn)最低保障的城鄉(xiāng)一體化。2003年8月，鄭州市開始試行取消“農(nóng)業(yè)戶口”、“暫住戶口”、“小城鎮(zhèn)戶口”、“非農(nóng)業(yè)戶口”，統(tǒng)一實行“一元制”戶口管理模式。2004年6月，南京市建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，在全市范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口，按照人口實際居住地登記戶口，統(tǒng)稱為“居民戶口”。2008年10月，《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民；加強農(nóng)民工權(quán)益保護，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工在勞動報酬、子女就學、公共衛(wèi)生、住房租購等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。截止2008年，全國已有15個省、市、自治區(qū)取消了二元戶口的劃分，統(tǒng)稱為居民戶口。在戶籍改革探索過程中，暴露出一些問題。如放開戶籍的主要目的是吸引更多資本，而不是立足于人口自由遷移；戶籍改革尚未涉及鑲嵌其中的福利制度改革；“藍印戶口”造成新的身份差別等［15］。全面放開的戶籍改革，意味著社會保護體系的全面放開，政府公共服務的一次性支出成本過高；社會保護體系的部分放開、逐步放開的漸進式改革，對遷移者無法形成合理的預期。由此，一些地方開始試行居住證制度。將農(nóng)民工入戶獲得社會保護項目的內(nèi)容與應盡社會義務或進城時間相掛鉤，逐漸解決農(nóng)民工城市服務的均等化。

（二）居住證制度的試行階段

該時期，部分城市開始試行居住證制，城市社會基本保護項目逐步對農(nóng)民工放開。以區(qū)別對待、分類管理為原則，優(yōu)先解決長期生活在城市農(nóng)民工的身份城市化問題。根據(jù)城市居住時間等條件，分別對應不同類別居住證，享受不同內(nèi)容的城市支持項目。從2004年起，上海等沿海省市開始建立流動人口登記制度。農(nóng)民工可以根據(jù)進城年限和一定條件，享受不同程度的公共服務。江浙滬對居住證的領取，規(guī)定了從業(yè)、居住時間或應盡義務等條件。浙江省還根據(jù)居住時間、人員素質(zhì)，將居住證進行分類：居住3年以下為臨時居住證；居住3年以上為普通人員居住證；滿足一定技能積分標準為專業(yè)人員居住證。政府提供的公共服務內(nèi)容大體包括義務教育、技能培訓、計劃生育、公共衛(wèi)生、社會保險等。但多數(shù)居住證沒有涉及低保和住房等對城市資源沖擊較大的服務內(nèi)容。浙江省根據(jù)居住證類別，實行遞進的差別服務。嘉興市持臨時居住證者，符合計劃生育政策的子女，可免除義務教育階段學雜費；持普通人員居住證者，符合計劃生育政策的子女，義務教育階段在公辦學校就讀的，減半收取借讀費，可報考嘉興市所屬各高中、中等職業(yè)學校等；持專業(yè)人員居住證者，子女在公辦學校就讀的免收借讀費，符合相關規(guī)定條件的可申請廉租房和經(jīng)濟適用房，可申購經(jīng)濟適用房，持證10年以上的，可以申請最低生活保障等。2009年起，上海、浙江和廣東建立居住證和落戶相銜接的政策。滿足一定條件的居住證持有者可以申請落戶，享受同等公共服務。上海、廣東居住滿7年、浙江專業(yè)人員居住滿15年，可以申請落戶［16］。居住證制度給外來人員享受同等公共服務一個穩(wěn)定的預期，有一定合理性和進步性。但實際操作中，部分條件對農(nóng)民工來說，門檻過高。

（三）居住證制度的全面推行階段

該時期，在全國范圍內(nèi)實行居住證制，逐漸放開社會基本項目。2014年7月30日，國務院正式印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，就戶籍制度改革推出了前所未有的舉措，成為我國戶籍制度改革的綱領性文件。《意見》的出臺，實現(xiàn)城里人和農(nóng)村人的身份統(tǒng)一，打破了幾十年來城鄉(xiāng)的戶口壁壘。標志著我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度的終結(jié)，城鄉(xiāng)分類管理的戶籍制度即將徹底變成歷史。我國將加快實行基本公共服務的均等化，城鄉(xiāng)居民將逐步地平等享受基本公共服務。城鄉(xiāng)一體化又邁出了關鍵的一步，具有歷史里程碑意義：第一，取消城里人和農(nóng)村人的區(qū)別，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記。第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)實行差別化落戶政策。大中小城市、特大城市的落戶條件不一樣。建制鎮(zhèn)、小城市基本沒有門檻。大中城市適當從嚴，特大城市控制人口規(guī)模。第三，在特大城市暫時無法落戶的人員，可通過申領居住證來逐步享受當?shù)鼐用裢裙卜?。通過居住證載體，來建立健全與居住年限等相掛鉤的基本公共服務的提供機制。

從21世紀之初開始，中國政府的農(nóng)民工政策也取得重大突破。固化已久的二元戶籍制度開始向城鄉(xiāng)一體化方向邁進，農(nóng)民工的城市身份逐漸得到認同。2006年以來，相繼出臺了《國務院關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》、《中華人民共和國就業(yè)促進法》、《中華人民共和國勞動合同法》、《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》等重要政策和法規(guī)，形成了解決農(nóng)民工問題的政策體系，權(quán)益保護工作力度大大加強。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓工作不斷推進，農(nóng)民工的就業(yè)服務和培訓開始納入公共財政的范疇。農(nóng)民工子女義務教育“兩個為主”政策的確立，為進城農(nóng)民工子女平等享受義務教育創(chuàng)造了條件。農(nóng)民工社會保障從無到有，社會保障覆蓋面逐步提高。農(nóng)民工公共衛(wèi)生服務和計劃生育服務不斷完善，居住和安全管理工作得到加強，戶籍改革和人口管理取得一定進展［17］。

政府戶籍制度的城鄉(xiāng)一體化改革和農(nóng)民工政策的一系列突破性改革，使農(nóng)民工的城市身份逐漸得到了認同，農(nóng)民工從職業(yè)的城市化、地域的城市化，逐漸實現(xiàn)身份的城市化。可以這樣說，整個農(nóng)民工身份城市化的過程，伴隨著中國社會二元體制向一元化方向轉(zhuǎn)換，而農(nóng)民工無異成為這一轉(zhuǎn)化過程有力的推動者。

三、國家中心主義視角下農(nóng)民工城市化政策的形成

國家作為一個組織系統(tǒng)，本身就具有自主性。對國家自主性的研究可追溯到黑格爾，“國家是絕對自在自為的理性東西”，“這個實體性的統(tǒng)一是絕對的不受推動的自身的目的?！保?8］普朗查斯認為，國家是一個相對自主的行動主體，它不僅僅是階級統(tǒng)治的簡單工具，其本身具有一定的自主性?？梢詽M足被統(tǒng)治階級的某些利益要求，也可以違背統(tǒng)治階級的某些利益，制定一些有利于被統(tǒng)治階級的法律與政策。以往的政治理論低估了政治作為相對獨立的領域，“政治喪失了其作為社會結(jié)構(gòu)和社會實踐相對自主水平的特性?！保?9］密利本德也認為，國家相對于統(tǒng)治階級來說具有一定的自主性，而并非絕對聽從統(tǒng)治階級的使喚的簡單工具，作為國家自身，具有一種相對的自由［20］。亨廷頓將自主性與國家的制度化聯(lián)系起來，認為自主性是政治組織和政治程序獨立于其他社會團體和行為方式而生存的程度，衡量政治機構(gòu)的自主性要看是否具有有別于其他機構(gòu)的社會自身利益和價值［21］。20世紀后期，國家回歸學派興起，普遍認為國家作為一個行動者，具有自主性和能力，國家可以系統(tǒng)表達和推進自己的目標，而不是簡單反應集團和社會的利益與需求。斯考切波認為，國家自主性意味著“聲稱控制特定領土及其人民的組織，可以形成并尋求目標，而非單純地反映社會、階級或社會集團的利益或要求?！保?2］

在社會政策研究中，Skocpol等人建立了研究國家福利的制度主義路徑，分析了國家在社會政策制定中的角色，提出了國家中心的兩個分析策略：一個是將國家本身視為一個有影響力的行動者，考察國家在政策制定中的考慮因素和國家達到政策目標的能力；另一個是將國家和既有政策安排視為影響現(xiàn)階段相關行動者的行為動機、資源和行動的制度安排［23］，即國家中心主義是將國家視為行動者和制度安排的集合。

第一，國家不同階段的發(fā)展目標直接影響到農(nóng)民工城市化政策的價值導向。計劃經(jīng)濟時期，為實現(xiàn)快速工業(yè)化，以對農(nóng)村的經(jīng)濟剝奪來完成重化工業(yè)發(fā)展的原始積累，為使這種剝奪和積累得以順利完成，20世紀50年代末，以城鄉(xiāng)分類的二元戶籍制度為核心，建立起城鄉(xiāng)隔離的二元社會體制，嚴格控制鄉(xiāng)村人口向城市的遷移，使社會福利僅局限在城市人口，控制城鄉(xiāng)福利的均等化。20世紀80、90年代，中國經(jīng)濟開始進行市場化改革，政府意識到農(nóng)村剩余勞動力向城市遷移對經(jīng)濟增長的必要性，開始允許農(nóng)村勞動力進城務工。因擔心對農(nóng)民工城市身份的承認，過多農(nóng)民工進城，將會對城市財政和居民利益構(gòu)成沖擊。因此國家并沒有給農(nóng)民工城市居民身份，也就不用負擔其城市福利，而僅僅是利用其勞動力，單純作為生產(chǎn)要素進行引入。換句話說，政府只承認其地域的城市化、職業(yè)的非農(nóng)化，并不承認其身份的城市化。進入21世紀，城鄉(xiāng)之間、經(jīng)濟與社會均衡發(fā)展成為國家發(fā)展目標的核心。發(fā)展目標的轉(zhuǎn)變帶來了國家對農(nóng)民工城市化政策的轉(zhuǎn)變。對農(nóng)民工“經(jīng)濟利用，體制排斥”。雖然加快了經(jīng)濟增長，但并不利于城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。促進經(jīng)濟與社會均衡發(fā)展，客觀上要求國家必須密切關注日益嚴重的農(nóng)民工問題及由此帶給社會的種種沖擊，對農(nóng)民工的基本權(quán)益予以保護成為必然。

經(jīng)歷了20世紀90年代城市社會政策改革，計劃經(jīng)濟時期城市人口的社會福利由國家承擔逐步轉(zhuǎn)移為社會承擔，市場、個人等多方角色的社會保護機制得到建立。改革開放后，為適應市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，國家對城市人口的福利承擔，在總量并沒有明顯增減的情況下，化分散為集中，由企業(yè)分散負擔轉(zhuǎn)變?yōu)檎y(tǒng)一負擔。改革前，城市人口福利由企業(yè)部門來提供，企業(yè)辦社會。改革后，企業(yè)的市場化運行，面臨市場的優(yōu)勝劣汰、資源重組，企業(yè)福利可能會因提供主體的消失而終止。企業(yè)的部分社會保護責任由政府轉(zhuǎn)接下來，由企業(yè)分散提供轉(zhuǎn)為政府集中提供；部分責任由雇主與個人分擔。城市人口的社會保護與企業(yè)相脫離，企業(yè)可以專心進行市場運作，部分福利由政府來提供。但國家對舊有社會福利進行的改革，是在城鄉(xiāng)二元體制內(nèi)進行，農(nóng)民工的平等納入必然會對舊有的利益格局形成沖擊［24］（P135）。

此外，國家農(nóng)民工政策的大環(huán)境對地方城市政府的決策產(chǎn)生約束，為農(nóng)民工納入城市保護系統(tǒng)創(chuàng)造了條件，但卻會對城市政府財政和居民利益構(gòu)成沖擊。正反兩方面因素的考慮，政府采取了折衷的方式，僅對農(nóng)民工開放部分社會保護項目［24］（P137），也由此開始了城市政府對農(nóng)民工城市身份的逐步放開過程。

第二，農(nóng)民工城市化政策對社會的沖擊成為地方城市政府考慮的首要因素。仔細研讀地方政府對農(nóng)民工社會保護體系放開的政策文件，不難發(fā)現(xiàn)：地方政府作為一個集體行動者，有自身的利益偏好，這種偏好有可能是背離國家總體利益和社會利益的。對政策的執(zhí)行以維護自身目標為原則。市場經(jīng)濟改革以來，中國社會政策領域出現(xiàn)中央與地方分權(quán)化趨勢，地方城市政府需對本地居民福利負責。在國家政策大環(huán)境約束下，地方城市政府在執(zhí)行過程中，盡可能減少農(nóng)民工身份城市化對本地居民福利的沖擊。城市社會保護體系對農(nóng)民工的開放，以區(qū)別對待、選擇性吸納、部分放開、沖擊最小為原則。

國家并未將社會保護系統(tǒng)完全放開，而是選擇了一條漸進、選擇性開放城市保護體系的道路，現(xiàn)有的戶籍制度仍然可以發(fā)揮防波堤的調(diào)控功能。只是戶口與城市社會權(quán)利獲得的關聯(lián)被部分切斷［24］（P138），國家逐步解構(gòu)戶口身份與社會福利主張權(quán)的關系，使城市戶籍和城市福利間沒有必然聯(lián)系，即使沒有城市戶口，也可以享受城市戶籍的部分福利，賦予沒有城市戶口的農(nóng)民工參與部分城市保障與服務項目的權(quán)利。在向農(nóng)民工逐步開放城市社會保護項目的過程中，先開放對城市財政和當?shù)鼐用窭鏇_擊較小的項目，如社會保險和子女義務教育；而對沖擊較大的項目，如城市最低生活保障、住房支持項目等仍對農(nóng)民工關閉［24］（P3）。

第三，在對農(nóng)民工實行身份城市化的人群選擇上，生存能力作為首要條件。地方政府傾向于優(yōu)先選擇長期在城市生活、并且具有一定城市生存能力的人群。該群體城市化意愿更強烈，同時對城市的貢獻足以抵償城市財政對其的福利支出。地方政府根據(jù)當?shù)厍闆r確定具體的戶口遷移標準、居住證制度、積分制等對農(nóng)民工進行篩選，根據(jù)篩選條件的不同，分別賦予農(nóng)民工不同的城市身份及所享有的公民權(quán)［24］（P5）。如很多城市對農(nóng)民工的技術(shù)素質(zhì)、購房情況、居住年限、納稅情況等作為申領城市戶籍的條件，實質(zhì)上是以此對農(nóng)民工的城市生存能力及城市化意愿進行甄別和篩選。對兼業(yè)型的流動性大的農(nóng)民工則在政策上予以排斥。

第四，在對農(nóng)民工開放的社會保護體系方面，以對社會沖擊最小為原則。在社會保護體系中，地方城市政府盡量選擇對財政支出和城市居民沖擊小的領域。部分社會支持項目是由雇主與個人共同承擔，該領域?qū)Τ鞘胸斦途用駴_擊較小，可以對農(nóng)民工開放。在社會保險領域，因為保險費用由雇主和農(nóng)民工分別按一定比例繳納，該領域的開放對城市財政和居民不構(gòu)成影響。但保險領域開放政策的執(zhí)行會增加雇主的經(jīng)濟負擔，從而影響雇主投資的積極性，因此，地方政府對該政策的執(zhí)行往往動力不足。在農(nóng)民工子女義務教育領域的放開，因城市教育資源的充足乃至過剩，對農(nóng)民工子女教育的接納，不會造成對城市居民利益過大的沖擊。在社會保護體系中，由城市政府出資提供的社會支持項目，如城市最低生活保障、城市經(jīng)濟適用房、廉租房，這些資源對城市居民尚顯供應不足，對外來人口的開放，直接增加城市財政的負擔，并對城市居民利益造成損害。地方政府在該領域繼續(xù)保持對農(nóng)民工的排斥。

縱觀國家對農(nóng)民工政策導向的演變，可以發(fā)現(xiàn)，國家主要從兩方面進行考量：一方面是國家階段性發(fā)展目標對農(nóng)民工價值的認定；一方面是國家對農(nóng)民工承擔社會保護責任會帶給財政的負擔及對城市居民利益的沖擊［24］（P136）。由此可以解釋國家對農(nóng)民工的社會政策，是逐步開放部分社會保護體系。其放開過程，也就是對農(nóng)民工城市身份逐步承認的過程。隨著市場化的進行和地方分權(quán)趨勢的發(fā)展，中央政府在宏觀調(diào)控方面的能力在增強，在微觀方面的影響力在減弱，地方政府和社會群體擁有更大的行動空間與自決權(quán)。當中央政策與地方利益不一致時，就可能導致執(zhí)行問題。國家應出臺措施，改變地方政府的行為導向，使之與國家農(nóng)民工政策要求相一致。一方面，中央政府仍掌握地方官員升遷及業(yè)績評估標準［24］（P147），可通過增加相關指標的考核來對地方政府的政策導向進行引導。另一方面，中央政府應承擔更多的福利供給責任［24］（P187）。此外，隨著我國“人口紅利”的消失和“劉易斯轉(zhuǎn)折點”的到來，勞動力從無限供給轉(zhuǎn)向短缺，通常也是形成善待普通勞動者的制度環(huán)境的時候［25］。這些因素都有助于社會保護體系對農(nóng)民工更加全面的開放，農(nóng)民工享受公共服務的均等化，應該作為城市化的內(nèi)涵給予重點考慮和推進。把已經(jīng)進城的農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換為市民，是深化城市化戰(zhàn)略的主要任務［26］。城市保護體系的全面開放，將實現(xiàn)農(nóng)民工身份的完全城市化。農(nóng)民工的前途和歸宿是市民化，最終以城市的融入而消失，“農(nóng)民工”僅成為一個歷史概念。

四、國家中心主義對農(nóng)民工身份城市化的有限性

應該看到，在社會系統(tǒng)大背景下，農(nóng)民工的身份城市化是一個復雜工程，國家中心主義策略并不能完全解決農(nóng)民工城市化的一切問題。農(nóng)民工與城市居民、農(nóng)村居民、企業(yè)、中央政府、地方城市政府等各種社會群體、組織的利益關系錯綜復雜，應該依靠各種社會力量共同解決，社會中心主義的策略也應該兼而有之。

單純依靠國家中心主義或社會中心主義，都找不到農(nóng)民工城市化的答案，應以主體性的分析路徑對國家中心主義進行重新解讀：國家中心主義并不意味著國家行動對社會支持的拒斥，也不代表國家權(quán)力可以無限擴張。從“孤立式國家自主性”轉(zhuǎn)向“互動式國家自主性”，更有利于實現(xiàn)國家與社會之間的均衡［27］。

國家中心主義在農(nóng)民工城市化問題上應該有所為，有所不為。政府只能做市場無法做的事，市場能做的留給市場，在基本權(quán)利實現(xiàn)全覆蓋的前提下，農(nóng)民工是否能夠真正實現(xiàn)城市化，要交給市場去選擇。尊重農(nóng)民工的選擇權(quán)，政府不可能包辦一切。國家的主要職責是“賦能”，在發(fā)展戰(zhàn)略、城市化進程、定位、路徑等方面國家進行整體的制度安排，全面系統(tǒng)改革現(xiàn)有政策體系；同時，農(nóng)民工自身要“增能”，提高自身的組織能力和市場能力［28］。

國家中心主義過多強調(diào)在農(nóng)民工城市化過程中國家的意志力，而忽視作為城市化主體的農(nóng)民工的主體意志力。農(nóng)民工城市化中的主體意識，首先表現(xiàn)在農(nóng)民工城市化是農(nóng)民工的城市化，需要發(fā)揮農(nóng)民工的主動精神與創(chuàng)造精神［29］。國家在農(nóng)民工城市化過程中，應采取更加寬容的態(tài)度，建立農(nóng)民工的城市退出機制，尊重農(nóng)民工生存方式多樣化的自我選擇。在農(nóng)民工城市化過程中，國家中心主義可能的極端化傾向是農(nóng)民工“被城市化”，“農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非后難享惠農(nóng)政策，強烈要求非轉(zhuǎn)農(nóng)”、“浙江臺州近5000名大中專畢業(yè)生‘非轉(zhuǎn)農(nóng)’調(diào)查”、“北京部分居民想重當農(nóng)民，遇非轉(zhuǎn)農(nóng)政策空白”等現(xiàn)象［4］，恰恰說明了國家中心主義在市場化運作中的過多干預。城市化的核心是增加城市生活的福祉，是權(quán)利共享、利益保障、社會融入等一系列轉(zhuǎn)變，沒有權(quán)利保障的“被城市化”只能使農(nóng)民工被城市社會邊緣化。此外，充分發(fā)揮非政府組織、非盈利組織、社區(qū)組織、公民自治組織和私營機構(gòu)各自的優(yōu)勢，也有助于促進農(nóng)民工的城市化發(fā)展。

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【責任編輯：周琍】

C 912.81

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1000-260X（2015）04

2015-4-20

湖北省教育廳科學研究項目“城鎮(zhèn)化發(fā)展中的城際公平”（B2014149）

王春雷，經(jīng)濟學博士，武漢商學院商業(yè)文化研究所副研究員，從事中國城鎮(zhèn)化研究。