馬步廣

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州 510642）

農(nóng)村基層自治創(chuàng)新機(jī)制研究：基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角

馬步廣

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州 510642）

改革開放以來，我國基層社會治理的模式不斷發(fā)展，歷經(jīng)農(nóng)村村民自治、城市居民自治，逐漸向城鄉(xiāng)社區(qū)自治演變，然而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的時代背景也給農(nóng)村基層自治在選舉、決策、監(jiān)督諸方面帶來了挑戰(zhàn)。創(chuàng)新農(nóng)村基層自治機(jī)制，需要細(xì)化法律法規(guī)，創(chuàng)新制度建設(shè)機(jī)制；提高村民素質(zhì)，創(chuàng)新利益保障機(jī)制；塑造公民文化，創(chuàng)新意識培育機(jī)制。

農(nóng)村基層；自治；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

人類社會由農(nóng)業(yè)形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代形態(tài)是個非常漫長的過程，這是已經(jīng)由世界歷史證明的事實(shí)。在我國，無論從器物、制度還是文化上看，這種社會轉(zhuǎn)型都仍然沒有最終實(shí)現(xiàn)。社會轉(zhuǎn)型有其內(nèi)在的自生性，如果沒有外部環(huán)境的制約，作為自組織系統(tǒng)的社會自身會逐漸地發(fā)展變化，但是如果一旦遇到各級政權(quán)的約束，社會轉(zhuǎn)型就會緩慢甚至停滯下來。這時候就需要國家政權(quán)的外力牽引和宏觀統(tǒng)籌。2015年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展體制機(jī)制，使廣大農(nóng)民分享我國深化改革的經(jīng)濟(jì)社會成果［1］。農(nóng)村基層自治的保障是平穩(wěn)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的前提條件。事實(shí)上，農(nóng)村基層自治的保障承載了太多其本身之外的價值和意義，作為目前學(xué)界和社會關(guān)注的熱點(diǎn)，基層社會治理在改革進(jìn)入深水區(qū)的今天被人們看作是一種深具試驗(yàn)性質(zhì)的改革路徑，可以說農(nóng)村基層自治作為我國一項(xiàng)基本政治制度，是培育社會民主政治的奠基石。

一、城鄉(xiāng)基層自治制度的歷史與經(jīng)驗(yàn)

我國城鄉(xiāng)社會的基層自治制度，始于20世紀(jì)七八十年代的農(nóng)村地區(qū)，是伴隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)產(chǎn)物。隨著人民公社制度的式微，廣大農(nóng)村地區(qū)迫切需要一種新的體制機(jī)構(gòu)來進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。農(nóng)村基層自治制度正是在這樣的時代背景下應(yīng)運(yùn)而生的，可以說當(dāng)時它主要是解決農(nóng)村基層的管理服務(wù)和社會治安等現(xiàn)實(shí)問題的?！皟晌笔寝r(nóng)村基層自治制度的基本載體，也是其實(shí)現(xiàn)形式。在這一歷史時期，農(nóng)村基層的選舉制度走在城市基層選舉制度的前面，城市基層選舉開始模仿和學(xué)習(xí)農(nóng)村基層選舉。到了20世紀(jì)末期，隨著城市社區(qū)建設(shè)的全面展開和逐漸深入，基層社區(qū)的選舉制度日益發(fā)展和完善起來，尤其是之后城市化過程的興起，農(nóng)村地區(qū)的行政村建制開始讓位于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。由此農(nóng)村地區(qū)的基層自治制度又開始隨著城市基層自治制度的發(fā)展而演進(jìn)。我國城鄉(xiāng)社會基層自治制度的歷史過程，農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)有先有后，有同有異。差異部分主要存在于以下幾個方面。

（一）動力源不同

我國農(nóng)村地區(qū)的基層自治，是我國政治體制改革背景下某種意義上的自發(fā)產(chǎn)物。上世紀(jì)70年代末隨著人民公社的瓦解，農(nóng)民獲得了更多的人身自由，取得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和一定的私有財產(chǎn)權(quán)。然而既有制度的消退造成了農(nóng)民生存環(huán)境的真空，這種真空環(huán)境再加上農(nóng)民自由權(quán)利的擴(kuò)展，造成當(dāng)時農(nóng)村基層政治生態(tài)的一種無序局面。農(nóng)民出于對居住環(huán)境社會治安以及自身權(quán)益保障等方面的考慮，迫切需要村民委員會這樣的直選組織。1987年，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》施行，這是我國第一部推動農(nóng)村基層社會主義民主發(fā)展的法律。相比之下，城市基層自治的動力源沒有這么明顯的自發(fā)性。城市基層選舉一開始主要是在模仿農(nóng)村基層選舉的背景下由政府主導(dǎo)進(jìn)行的，主要結(jié)構(gòu)和事務(wù)由政府規(guī)劃和推進(jìn)，并進(jìn)行長期規(guī)劃，具有較強(qiáng)的行政色彩。

（二）參與性不同

農(nóng)村居民天生具備本村的身份屬性，成年后即擁有本村村委會的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，而且農(nóng)民鄉(xiāng)土情結(jié)濃厚，血緣關(guān)系集結(jié)，人居狀態(tài)相對穩(wěn)定。事實(shí)上村委會還擁有城市居委會所欠缺的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，這涉及到每個村民的具體利益。所以農(nóng)村居民對于基層選舉的參與意識相對較高。反觀城市居民，流動性很強(qiáng)，甚至同一社區(qū)的居民彼此之間都并不熟悉。而且城市社區(qū)居委會并沒有太多管理公共事務(wù)的財權(quán)和事權(quán)，因此城市居民對于基層自治的參與意識相對較低。

（三）自治度不同

村委會的資金來源主要是當(dāng)?shù)氐募w經(jīng)濟(jì)和村民，這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了農(nóng)村基層自治的直接性。一般而言村委會的選舉都是每個村民一人一票操作產(chǎn)生，決策的時候也是由村民大會或者村民代表會議直接運(yùn)行，所以農(nóng)村基層社會的自治程度較高。而城市社區(qū)居委會的資金主要還是來源于財政，社區(qū)居民不會那么關(guān)注，決策的時候往往也是居委會自行運(yùn)作，鮮有居民的直接參與。所以城市社區(qū)的自治度相對較低。

農(nóng)村和城市基層自治由于我國二元社會結(jié)構(gòu)的限制，導(dǎo)致二者在動力源、參與性、自治度等方面有所差異，但是二者亦有共同性，主要有以下一些方面。首先方向一致。無論是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較為落后的農(nóng)村地區(qū)還是較為先進(jìn)的城市地區(qū)，基層自治制度都是在政府的積極推動和配合之下建立起來的，方向都是為了更好地發(fā)展社會主義民主，更好地進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)和自我教育?；救蝿?wù)都是為了實(shí)現(xiàn)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。其次效果一致。從基層自治的實(shí)施效果來看，都不是太盡如人意。農(nóng)村基層的自治制度，受到金錢賄選、宗族勢力、村民素質(zhì)、法制缺失、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等等因素的影響，很大程度上失去了制度本身的自治性質(zhì)。城市市區(qū)的居民委員會，亦因?yàn)閷?shí)踐環(huán)境的制度困境和民主運(yùn)作的條件缺失而多受制于其他因素的影響。農(nóng)村和城市基層的自治組織獨(dú)立性漸弱，而受制于基層政府或派出機(jī)構(gòu)的行政學(xué)色彩漸重。再次矛盾一致。上述行政色彩漸重的主要原因，其實(shí)是社會與基層政府的結(jié)構(gòu)性矛盾所致。農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及城市地區(qū)的街道辦事處，往往越位干涉村民委員會以及城市社區(qū)的居民委員會。這種基層政府的越位，是目前城鄉(xiāng)基層自治的主要結(jié)構(gòu)性矛盾所在。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌給農(nóng)村基層自治帶來的挑戰(zhàn)

城鄉(xiāng)關(guān)系通常與一個國家的工業(yè)化進(jìn)程密切相關(guān)。工業(yè)化一般經(jīng)過三個階段：依靠農(nóng)業(yè)積累建立工業(yè)化基礎(chǔ)的初期階段、工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的中期階段、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的完成階段。當(dāng)一個國家進(jìn)入工業(yè)化中期階段以后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的核心部分便由第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化為二、三產(chǎn)業(yè)。這時候要注意維系農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例，必要時要對農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償和補(bǔ)貼。我國目前正是出于工業(yè)化進(jìn)程的第二階段，所以必須反思對農(nóng)業(yè)的各種保護(hù)，進(jìn)而由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是相對于城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)的一個嶄新模式，要求把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展納入整個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的棋盤中進(jìn)行協(xié)同規(guī)劃，以城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展為最終目標(biāo)，把城鄉(xiāng)制度文明、精神文明、物質(zhì)文明和生態(tài)文明協(xié)調(diào)起來，統(tǒng)一解決農(nóng)村和城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中遇到的各種問題，打破城鄉(xiāng)界限，優(yōu)化配置資源，解決好三農(nóng)問題，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮［2］。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)，是給城鄉(xiāng)居民平等的發(fā)展機(jī)會，通過城鄉(xiāng)布局規(guī)劃、政策調(diào)整、國民收入分配等手段，促進(jìn)城鄉(xiāng)各種資源要素的合理流動和優(yōu)化配置，持續(xù)強(qiáng)化城市對農(nóng)村的牽引作用，同時兼顧農(nóng)村對城市的推動作用；縮小城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距及區(qū)域差距，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更加均衡、持續(xù)和協(xié)調(diào)，推動我國經(jīng)濟(jì)社會由二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化邁進(jìn)。

在我國改革開放已經(jīng)取得巨大成就的今天，農(nóng)民仍然處于二等公民地位是導(dǎo)致“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的終極原因。所以解決廣大農(nóng)民國民待遇并讓其充分享受到改革開放的成果，是化解“三農(nóng)”問題的核心要義。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模式，使得很多人認(rèn)為農(nóng)村為城市犧牲是天經(jīng)地義的，應(yīng)該首先發(fā)展城市，然后再考慮農(nóng)村。這是一種狹隘的本位主義意識，不利于科學(xué)發(fā)展觀的踐行以及國民的幸福指數(shù)提升。這就要求各級政府和城市市民主動扭轉(zhuǎn)落后過時的觀念，平等看待以及對待農(nóng)民，構(gòu)建工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的發(fā)展機(jī)制，最終真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式。作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要主體的各級政府，更應(yīng)該率先樹立以人為本的政績理念，把改善民生作為發(fā)展的首要目標(biāo)，把增加城鄉(xiāng)居民的經(jīng)濟(jì)收入、提高生活水平和幸福指數(shù)、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境作為第一位的政績。總之，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程，給政府、公民、社會在方方面面的工作都提出了新的要求。在農(nóng)村基層自治的領(lǐng)域，亦產(chǎn)生了一些新的挑戰(zhàn)。

（一）農(nóng)村基層選舉主體的流失

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的城鎮(zhèn)化，引發(fā)我國農(nóng)村人口傳統(tǒng)的固化狀態(tài)被打破，大量農(nóng)民離開自己生長的村莊，通過勞動力流動或遷徙進(jìn)入了城市或其它經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，形成農(nóng)民工群體［3］。

分析農(nóng)村人口離開鄉(xiāng)土的原因，首先是農(nóng)民對于美好生活的追求以及爭取自身利益的最大化。這是人作為經(jīng)濟(jì)主體的本性使然。長期以來，因?yàn)槲覈青l(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的影響，城鄉(xiāng)收入和消費(fèi)差距的鴻溝非常明顯。1978-2009年，收入水平差距由1.9倍增加到3.3倍，同時消費(fèi)水平差距由2.2倍增加到3.8倍［4］。其次，隨著我國生產(chǎn)力水平的不斷提高，農(nóng)村地區(qū)慢慢開始向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過渡。新的生產(chǎn)設(shè)備、新的農(nóng)業(yè)技術(shù)等條件都在推進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，因而剩余的農(nóng)村勞動力又進(jìn)一步開始向城市流動?？傊S著農(nóng)民受教育水平的提高，他們就會有到城市實(shí)現(xiàn)自身價值的訴求，向城市第二、第三產(chǎn)業(yè)流動，是當(dāng)前農(nóng)民的一種理性經(jīng)濟(jì)行為。

除了勞動力流失的問題，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中很多地方的人居模式由原來的行政村改變?yōu)檗r(nóng)村社區(qū)。在我國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代伊始，傳統(tǒng)的村落由人民公社制度取代，國家政權(quán)的強(qiáng)制力滲透直至覆蓋了農(nóng)村基層。改革開放之后，農(nóng)村基層的自治空間開始慢慢與國家權(quán)力共存，行政村制度取代了人民公社。接下來隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進(jìn)，農(nóng)村人居模式學(xué)習(xí)城市，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)又慢慢開始消弭行政村形態(tài)。正如學(xué)者指出的：建設(shè)農(nóng)村社區(qū)可以補(bǔ)充和完善村民自治制度，促進(jìn)農(nóng)村基層治理的重構(gòu)，直至邁向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層公共治理狀態(tài)［5］。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)遠(yuǎn)未成熟的今天，對原行政村村民的安置分散問題很常見，這也嚴(yán)重影響到農(nóng)村基層選舉的參與比例。

（二）農(nóng)村基層決策的失效

農(nóng)村基層自治的核心是村民民主決策。村民民主決策的要義，是指村委會在行政工作中必須聽從村民會議或者村民代表會議的會議結(jié)論，按照多數(shù)村民的意見進(jìn)行管理。比如在村規(guī)村務(wù)、村莊建設(shè)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)等方面如果沒有村民會議的通過，村委會就無權(quán)執(zhí)行。農(nóng)村基層民主決策真正體現(xiàn)了村民自治的內(nèi)涵，使得農(nóng)民可以作為自治主體來實(shí)現(xiàn)村民自治，參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的方方面面發(fā)展。只有這樣，才能使農(nóng)村最基層社會的真實(shí)意愿得以表達(dá)，激發(fā)農(nóng)民自治的興趣和熱情，增強(qiáng)農(nóng)民的責(zé)任感和主人翁意識，暢通社會和政府溝通的渠道，不斷化解當(dāng)前中國政府和社會的矛盾。

目前我國農(nóng)村基層民主決策具備了一定的程序基礎(chǔ)。多數(shù)地方政府的《村民自治實(shí)施細(xì)則》都有對農(nóng)村基層民主決策程序有具體規(guī)定：在村里公開重大事項(xiàng)內(nèi)容；通過村民會議或者村民代表會議展開討論、收集意見；進(jìn)行初步?jīng)Q策；對上級匯報并接收反饋；做出最終決策。然而毋庸諱言，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角下看，我國農(nóng)村基層民主決策在決策主體、決策方法以及決策內(nèi)容等方面，都面臨較大的挑戰(zhàn)。

農(nóng)村基層民主決策的主體按照法理上來講理應(yīng)是全體年滿18歲的村民。具體組織形式包括村民會議、村民代表會議以及村委會。但城鎮(zhèn)化引起的農(nóng)村人口的遷徙使得召開全體村民會議經(jīng)常遇到困難，而有些事務(wù)又是村民代表會議無法替代完成的。事實(shí)上，作為村級事務(wù)決策組織的村民會議和村民代表會議囿于各種現(xiàn)實(shí)原因不能隨時召開，很多時候村委會就替而代之成為了更為核心的決策組織。然而村委會的地位畢竟不同于村民會議，在組織關(guān)系沒有理順的情況下，如果村委會越俎代庖的話，很容易出現(xiàn)并不符合多數(shù)村民意愿的決策。在農(nóng)村基層決策方法運(yùn)用的問題上，目前也還比較落后。由于物質(zhì)條件和村民受教育程度所限，當(dāng)下行政決策領(lǐng)域廣為應(yīng)用的很多科學(xué)決策方法，在我國農(nóng)村基層還鮮有運(yùn)用。多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村還是處于一種經(jīng)驗(yàn)決策的階段，憑借其習(xí)慣、傳統(tǒng)辦事。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角看，我國城市和農(nóng)村基層決策的內(nèi)容也有一定的差異。雖然二者主要都是決策一些和居民自身利益直接攸關(guān)的事務(wù)，但是決策的內(nèi)容在屬性上還是有所不同。城市社區(qū)決策的事務(wù)，主要是生活上的，包括生活環(huán)境的優(yōu)化和生活水平的提升。但是農(nóng)村基層決策的事務(wù)顯然不止生活事務(wù)，另外還包括生產(chǎn)事務(wù)。因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)既是農(nóng)民生活的所在，同時亦是其進(jìn)行生產(chǎn)活動的所在。所以農(nóng)村基層決策的內(nèi)容，關(guān)系到農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益，具有直接的經(jīng)濟(jì)職能。顯然，農(nóng)村基層決策的內(nèi)容會更為復(fù)雜和難以處理。

（三）農(nóng)村基層民主監(jiān)督

2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”［6］。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的村民自治中，監(jiān)督是關(guān)鍵。如果沒有了民主監(jiān)督，其它一切將都只是擺設(shè)。有了有效的民主監(jiān)督，才有村民公共利益和個人利益的保障。然而，民主監(jiān)督也是自治過程中最脆弱的一個環(huán)節(jié)，很多時候只是“只聞樓梯響，不見人下來”。

首先，村民監(jiān)督意識薄弱。我國農(nóng)民大多缺乏現(xiàn)代社會意識，仍然受傳統(tǒng)文化中“內(nèi)圣外王”思想的影響，認(rèn)為“當(dāng)官不為民做主，不如回家賣紅薯”，因而嚴(yán)重缺乏監(jiān)督主體意識，安于做臣民，安于官本位的社會等級。另外，我國目前農(nóng)民普遍受教育水平偏低，也決定了其監(jiān)督意識欠缺以及監(jiān)督能力不夠。其次，村民監(jiān)督渠道狹窄。農(nóng)村基層村民自治的監(jiān)督，與我國其他行政層級的民主監(jiān)督相比，渠道十分狹窄，缺乏按照職能分工的不同類別的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形不成網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的群眾監(jiān)督渠道?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第三十二條規(guī)定：“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)?！比欢聦?shí)上我國大部分農(nóng)村地區(qū)都未能有效建立相應(yīng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。目前，對村委會的監(jiān)督主要還是靠全體村民這么一個抽象的概念，沒有操作性強(qiáng)的渠道保障。再次，村民自治信息不對稱。當(dāng)出現(xiàn)賄選等現(xiàn)象、或者當(dāng)村干部以及村委會出現(xiàn)貪污違規(guī)等現(xiàn)象時，村委會在公布信息是就會玩躲貓貓、甚至弄虛作假。這都是目前我國農(nóng)村基層經(jīng)常出現(xiàn)的情況。還有村干部個人決策、黑箱操作、朝令夕改等等行為，都不乏見。一邊是管理者沒有公開透明為村民服務(wù)的思想，另一邊是村民不能直接介入決策，缺乏正規(guī)的管理信息來源，這些都使得作為監(jiān)督主體的村民無法有效地行使監(jiān)督權(quán)力，同時也加深了干群之間的誤解和矛盾。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的農(nóng)村基層自治機(jī)制創(chuàng)新

（一）細(xì)化法律法規(guī)，創(chuàng)新制度建設(shè)機(jī)制［7］

《中華人民共和國村民委員會組織法》于2010年10月修訂施行，是我國農(nóng)村基層自治的一項(xiàng)重要法律保障。修訂后的組織法更加全面地覆蓋了村民自治的民主選舉制度、民主議事制度、民主管理制度和民主監(jiān)督制度。但是仍然存在進(jìn)一步細(xì)化的空間。比如，村黨委和村委會這“村兩委”的權(quán)責(zé)界限亦即黨群關(guān)系的界限、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會的事項(xiàng)、方式、領(lǐng)域、村委會的公共服務(wù)責(zé)任等，該法律都沒有梳理得足夠具體，導(dǎo)致這些層面可操作性不強(qiáng)。對于村黨支部和村委會的關(guān)系，應(yīng)該只是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。村黨支部可以指導(dǎo)村委會的工作，但絕對不能直接插手村委會的工作。村黨支部必須明確自己的角色劃分，不能把自己混同于農(nóng)村基層自治的決策者，而應(yīng)該把自己清楚地定性為監(jiān)督者。村黨支部如果發(fā)現(xiàn)村委會有原則性的錯誤和失誤，應(yīng)該及時和準(zhǔn)確地進(jìn)行控制和糾偏；如果面對村委會正確的決策，也應(yīng)該進(jìn)行及時和有效的支持。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的關(guān)系，長期以來，由于村委會組織法規(guī)定得過于籠統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對村委會工作的指導(dǎo)方面多有越位，有時候已經(jīng)是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而不再是指導(dǎo)關(guān)系。比如村干部選舉方面，往往是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接指定，而所謂的選舉只不過是走個過場。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種做法也許存在初衷，就是擔(dān)心基層選舉受到宗族勢力甚至是黑惡勢力的挾持。然而政府的這種做法危害性亦是巨大，很容易就把初試啼聲的村民直選扼殺在搖籃中，甚至是退回到舊有的任命制度上，這對農(nóng)村基層民主制度乃至我國的民主發(fā)展都是負(fù)面的打擊。所以從法律上，應(yīng)該細(xì)化對于干預(yù)村民選舉的直接責(zé)任人的制裁規(guī)定，加大懲處力度。具體操作上，可以將村委會選舉適用于《刑法》第二百五十六條“破壞選舉罪”，如有賄賂、黑惡勢力破壞等現(xiàn)象，須依法追責(zé)，以切實(shí)增強(qiáng)對村民自治的法律支撐。

（二）提高村民素質(zhì)，創(chuàng)新利益保障機(jī)制

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大勢所趨，是我國邁向現(xiàn)代化社會的必由之路，這條路徑將會改變幾千年來的農(nóng)業(yè)社會格局，農(nóng)民將不再緊緊地依附于土地。諸如離家就是背井離鄉(xiāng)，人生終要葉落歸根等觀念將逐漸改變。事實(shí)上，村民對村委會的民主選舉缺乏興趣，很大程度上是由于經(jīng)濟(jì)狀況不佳，包括外出打工掙錢導(dǎo)致選舉時缺席等等。相反，對于利益攸關(guān)的事項(xiàng)，村民往往比較關(guān)注。比如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中的拆遷安置、征用土地及補(bǔ)償、集體用地的收益等事項(xiàng)，村民通常全程跟進(jìn)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的時代背景之下，要保證離地農(nóng)民的權(quán)益，首先要保證其就業(yè)。2008年黨的十七屆三中全會允許農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)，在加速土地自由流轉(zhuǎn)的同時，亦加速了農(nóng)村人口的自由流動。這個時候的村委會要充分擔(dān)當(dāng)起為村民服務(wù)的重任來。對于讓出土地經(jīng)營權(quán)的村民，無論其是否繼續(xù)留在村莊，村委會都應(yīng)組織好就業(yè)培訓(xùn)組織和服務(wù)，切實(shí)提高村民的職業(yè)技能和個人素質(zhì)。對于留在村莊的離地村民，村委會應(yīng)當(dāng)把村民向當(dāng)?shù)鼗蛘吲R近的企業(yè)推薦；對于外出打工的村民，村委會亦應(yīng)做好相關(guān)善后工作。其次，村委會應(yīng)當(dāng)保證村民能夠分享業(yè)經(jīng)土地流轉(zhuǎn)而帶來的租金收益，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)利益，比如農(nóng)村集體所有的土地在經(jīng)營、租賃、承包、入股直至政府征收的時候所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益。另外還有其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)方面的經(jīng)濟(jì)利益，比如新型農(nóng)村醫(yī)療合作制度、農(nóng)村低保、抗震救災(zāi)和和各種惠農(nóng)政策?？傊?，村民是農(nóng)村基層真正的權(quán)力主體，就應(yīng)該享受到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。權(quán)和利不分家，只有當(dāng)村民的經(jīng)濟(jì)利益得到保障的時候，其政治權(quán)力才能夠不打折扣地得以實(shí)現(xiàn)。所以政治城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程中，村委會必須致力于村民經(jīng)濟(jì)利益的保障以及村民素質(zhì)的不斷提升，只有這樣，農(nóng)村基層自治制度才能夠不斷完善和創(chuàng)新。

（三）塑造公民文化，創(chuàng)新意識培育機(jī)制

黨的十七屆三中全會通過的《中國中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持用社會主義先進(jìn)文化占領(lǐng)農(nóng)村陣地，滿足農(nóng)民日益增長的精神文化需求，提高農(nóng)民思想道德素質(zhì)”［8］。農(nóng)村基層自治是我國由農(nóng)業(yè)社會邁向現(xiàn)代社會過程中不可小覷的一步，所以這一步需要現(xiàn)代政治文化對傳統(tǒng)政治文化的解凍。公民文化脫胎于政治文化，“政治文化”的概念最早是美國學(xué)者加布里埃爾·阿爾蒙德于1956年8月提出來的，他把政治文化分為地域型政治文化、臣民型政治文化和參與型政治文化三種類別，然后把公民文化定義為以參與型為主、同時包涵其它兩種類別的綜合型文化，主要特征是公民具有較強(qiáng)的政治參與意識、公民具有較強(qiáng)的政治認(rèn)同感和效能感、公民政治活動的頻率較高［9］。公民文化作為一種守法、寬容、恕道和理性論事的多元文化，其價值非常契合農(nóng)村基層自治，如果將其塑造起來，將對村民自治起到現(xiàn)實(shí)的作用。首先公民文化有利于農(nóng)村基層自治環(huán)境的穩(wěn)定成長?？梢允勾迕裨谧灾蔚倪^程中更加理性、有度，進(jìn)而形成一定的公序良俗，使村民既不迷信政治權(quán)威人物又不對外在政治條件產(chǎn)生過分的激情，為村民自治創(chuàng)造一個穩(wěn)定的成長環(huán)境。其次，公民文化有利于村民自治行為的不斷成熟。公民文化并不只是白紙黑字的條文，更是一種心理特征和傾向。對村民進(jìn)行公民文化的塑造，可以強(qiáng)化其對于農(nóng)村基層自治的認(rèn)同感，訓(xùn)練其政治認(rèn)知的理性程度，從而促使村民在選舉、決策、管理、監(jiān)督的過程中更加成熟地運(yùn)作。再次，公民文化有利于約束村干部的政治行為。公民文化可以訓(xùn)練村民認(rèn)識到本村莊的政治權(quán)威將由選舉產(chǎn)生，這個時候村干部候選人自然會考慮多數(shù)村民的公共利益以及多數(shù)村民的政治預(yù)期心理，對村干部形成客觀上的約束效應(yīng)。某種意義上可以說我國目前政府和社會矛盾主要爆發(fā)點(diǎn)就存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治之間，一部分原因就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非常排斥農(nóng)村基層自治，很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說發(fā)展農(nóng)村基層自治之后村干部變得不聽話了［10］。其實(shí)這恰恰是培育公民文化的價值所在。公民文化就是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管制理念，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)以及被監(jiān)督理念。我國社會要從傳統(tǒng)社會更全面地轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會，物質(zhì)、制度、文化這三者就不可割裂。很多時候制度轉(zhuǎn)型的難以推進(jìn)，背后深層的原因往往是文化問題。塑造農(nóng)村基層的公民文化，首先要進(jìn)一步完善市場經(jīng)濟(jì)體制，這是培育公民文化的物質(zhì)基礎(chǔ)。其次要扶持農(nóng)村地區(qū)尤其是貧困農(nóng)村地區(qū)的教育事業(yè)，這是培育公民文化的知識保障。再次要擴(kuò)大對社會主義主流意識形態(tài)的宣傳，引導(dǎo)人們對政治程序的取向，從而建立起對于農(nóng)村基層自治制度起到支撐作用的價值體系，這是培育公民文化的牽引方向。

［1］杜志雄，崔紅志.切實(shí)深化農(nóng)村改革促進(jìn)“強(qiáng)富美”［J］.中國發(fā)展觀察，2015（2）：14-17.

［2］程又中，張勇.城鄉(xiāng)基層治理：使之走出困境的政府責(zé)任［J］.社會主義研究，2009（4）：1-8.

［3］陳景信，石開忠.初探勞動力轉(zhuǎn)移背景下的農(nóng)村人口空心化［J］.南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報，2012（7）：29-32

［4］李飛孟，郭亞花，潘先秀．中國農(nóng)村勞動力流動政策變遷研究［J］．體制改革，2006（10）：15－16．

［5］胡宗山.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：“三農(nóng)”協(xié)調(diào)發(fā)展與鄉(xiāng)村共治的生長［J］.當(dāng)代世界與社會主義，2008（1）：98-102.

［6］新華社.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2014（11）：5-6

［7］劉偉.城鄉(xiāng)一體化視野下村民自治法律問題研究［J］.人民論壇.2013（10）：145-147

［8］新華社.中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定［R］.新華社，2008-10-01（1）

［9］［美］加布里埃爾·阿爾蒙德·西德尼·維巴.公民文化——五個國家的政治態(tài)度和民主制［M］.徐湘林譯.北京：東方出版社，2008.19-20

［10］王春光.完善我國農(nóng)村自治實(shí)踐的思考［J］.人民論壇，2011（8）：34-35.

【責(zé)任編輯：張西山】

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1000-260X（2015）04

2015-05-06

廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“廣東省城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村基層社會管理創(chuàng)新機(jī)制研究”（GD13XGL25）；國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“選舉觀察的制度與基層選舉監(jiān)督創(chuàng)新研究”（14BZZ025）

馬步廣，博士，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)講師，從事社會管理、基層治理研究。