摘 要 為深入了解依法治校背景下中小學(xué)內(nèi)部治理的現(xiàn)狀與問題，筆者采用問卷調(diào)查與訪談的形式，深入天津市8所中小學(xué)進(jìn)行調(diào)研。結(jié)果顯示，學(xué)校章程權(quán)威性弱化，章程內(nèi)容與制定程序缺乏規(guī)范性；內(nèi)部決策機(jī)制失衡，教師與家長的參與權(quán)相對有限；糾紛解決途徑單一，缺乏專業(yè)化團(tuán)隊與風(fēng)險防控機(jī)制；法治教育與培訓(xùn)形式單一、內(nèi)容枯燥、實效性欠佳。針對上述問題，提出學(xué)校在依法治校背景下完善治理結(jié)構(gòu)，提高治理能力的對策與建議。

關(guān)鍵詞 中小學(xué) 依法治校 內(nèi)部治理 現(xiàn)狀調(diào)查

全面推進(jìn)依法治教，引領(lǐng)、保障教育事業(yè)改革發(fā)展是教育部2015年工作要點(diǎn)的重要內(nèi)容。其中，依法治校作為依法治教的重要組成部分，在現(xiàn)代學(xué)校制度改革中占有越來越重要的地位。為切實了解當(dāng)前中小學(xué)內(nèi)部治理的現(xiàn)狀，筆者于2014年6月，根據(jù)教育部《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》（以下簡稱《綱要》）的具體要求，結(jié)合中小學(xué)校的學(xué)校類型特點(diǎn)，將依法治校背景下學(xué)校治理的指標(biāo)解構(gòu)為四個大方面，即學(xué)校章程建設(shè)、學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、師生權(quán)利救濟(jì)機(jī)制和法治教育與培訓(xùn)。在四大指標(biāo)項下，根據(jù)不同的調(diào)研對象又分列若干子問題，最終形成調(diào)查問卷。調(diào)研對象選取了天津市4個區(qū)縣的8所學(xué)校的中小學(xué)學(xué)生、教師和管理人員。同時，根據(jù)問卷反映的突出問題編制半結(jié)構(gòu)化訪談提綱，選擇不同群體代表分別進(jìn)行訪談。在本次抽樣調(diào)查中，發(fā)放管理人員問卷75份，收回63份，有效問卷63份，有效回收率為84%；發(fā)放教師問卷400份，收回391份，有效問卷391份，有效回收率為97.75%；發(fā)放學(xué)生問卷300份，收回298份，有效問卷296份，有效回收率為98.67%，使用spss11.5進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計。

一、學(xué)校的章程建設(shè)

學(xué)校章程是指為保證學(xué)校自主管理和依法治校，根據(jù)教育法等法律法規(guī)的規(guī)定，按照一定程序，以文本形式對學(xué)校及其他相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)等重大、基本的事項做出全面規(guī)定所形成的規(guī)范性文件。[1]學(xué)校章程是學(xué)校的綱領(lǐng)性文件，是學(xué)校治理的前提和依據(jù)。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管90%以上的學(xué)校都有學(xué)校章程，但從內(nèi)容構(gòu)成上來看，大多學(xué)校章程的內(nèi)容比較簡單，基本是對學(xué)校辦學(xué)宗旨、教學(xué)管理、校長職權(quán)與職責(zé)、教師與學(xué)生管理的簡單陳述，缺乏可操作性的程序規(guī)定。章程內(nèi)容存在“千校一面”的問題，學(xué)校特色不明顯。在針對學(xué)校管理層的關(guān)于對學(xué)校章程內(nèi)容看法的調(diào)查中，17.46%的領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)為學(xué)校章程內(nèi)容千篇一律，缺乏學(xué)校特色（見表1）。而在與教師的訪談中，這一比例更大。

從制定程序來看，學(xué)校制定章程多是領(lǐng)導(dǎo)層的簡單商議，缺乏對教師、學(xué)生、家長等相關(guān)利益主體的意見征求。從實施效果來看，很多學(xué)校并未向全校師生公開章程，而僅僅是作為學(xué)校登記備案的法律文件。在針對教師的關(guān)于學(xué)校章程的實施效果調(diào)查中，承認(rèn)有很大作用的教師比例不到一半（45.27%），章程的實效問題有待改善。

上述調(diào)查可以看出，中小學(xué)的章程建設(shè)還很不完善。學(xué)校對章程的重視程度不夠，很多學(xué)校即使有章程也只是為了應(yīng)付上級檢查，成為形式上的“擺設(shè)”。章程內(nèi)容的不規(guī)范和不完整使得章程對學(xué)校治理的實質(zhì)作用減弱，最終導(dǎo)致章程在實踐中很難真正得到實施，從而嚴(yán)重削弱了章程本身的意義。

二、學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要由學(xué)校治理者的決策機(jī)制、治理和執(zhí)行者的激勵約束機(jī)制、教職工代表大會的民主監(jiān)督機(jī)制以及在此基礎(chǔ)上形成的學(xué)校治理的自我調(diào)控機(jī)制構(gòu)成。[2]依法健全學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、保障不同權(quán)力依法規(guī)范行使和有效監(jiān)督是全面推進(jìn)依法治校的關(guān)鍵。

1.學(xué)校的決策機(jī)制

調(diào)查顯示，從決策機(jī)構(gòu)的組成來看，主要是以校長為首的領(lǐng)導(dǎo)班子組成，校長是決策層的核心。盡管校務(wù)委員會、教職工代表大會也有參與部分決策的職能，但在實際決策過程中，二者的參與權(quán)相對有限。從決策程序來看，缺乏規(guī)范的議事規(guī)則和議事程序，存在決策隨意化的情形。針對學(xué)校管理層的認(rèn)為學(xué)校在依法決策方面存在問題的調(diào)查顯示，有約35%的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為目前的決策制度在決策程序、決策評估制度的落實和責(zé)任追究制度方面存在一定問題。

2.學(xué)校的民主管理機(jī)制

對于中小學(xué)來說，教職工代表大會是學(xué)校民主參與和監(jiān)督管理的主要途徑，所調(diào)查學(xué)校均設(shè)有教職工代表大會，負(fù)責(zé)審議學(xué)校的重大事項。從教代會的民主管理效果來看，很多學(xué)校的教職工代表大會只是走過場和走形式。針對教職工的認(rèn)為教職工代表大會能否充分發(fā)揮其參與權(quán)的調(diào)查顯示，有12%的教師認(rèn)為教代會只是走形式，并不能發(fā)揮其參與權(quán)作用，33.5%的教師認(rèn)為一部分事項能夠發(fā)揮參與權(quán)，有約過半的教師認(rèn)為教代會能夠完全發(fā)揮參與權(quán)的作用?？梢?，教代會目前在中小學(xué)校還沒有完全、充分發(fā)揮其作用，教師的參與權(quán)還有待進(jìn)一步實現(xiàn)。

3.社會參與機(jī)制

由于中小學(xué)學(xué)生多是未滿18周歲的未成年人，因此學(xué)生參與學(xué)校民主管理主要通過家長委員會或者家長參與學(xué)校管理來實現(xiàn)，這樣也體現(xiàn)了學(xué)校辦學(xué)的社會參與性。但通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于家長委員會與學(xué)校的關(guān)系比較松散，再加上家長本身時間和精力的有限性，實際上家長的參與度并不高。針對學(xué)校教職員工進(jìn)行的關(guān)于家長委員會在學(xué)校管理中的作用調(diào)查顯示，65.47%的教職工認(rèn)為有作用，大部分學(xué)校管理事項家長可以參與，28.39%的教職工表示可以就個別事項提建議，還有6.14%的教職工認(rèn)為基本沒有作用，家長完全聽從學(xué)校安排。

從上述調(diào)查可以看出，目前中小學(xué)決策機(jī)構(gòu)主體還不夠多元化，決策程序不夠規(guī)范，決策缺乏民主性和科學(xué)性。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置欠缺合理性，存在職能不清、互相推諉、不作為的情況，從而影響執(zhí)行的效果。教代會沒有充分發(fā)揮教師的參與權(quán)，家長委員會的參與度相對較低，校務(wù)委員會在審議決定方面權(quán)力過弱，這些狀況決定了目前中小學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的相對失衡。

三、學(xué)校糾紛解決機(jī)制

由于教育活動的復(fù)雜性和師生權(quán)利意識的日漸增長，中小學(xué)的教育糾紛逐漸增多，并日趨多元化和復(fù)雜化。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)的糾紛主要是學(xué)生與學(xué)校的糾紛和教師與學(xué)校的糾紛。從糾紛解決途徑來看，各?；旧辖⒘诵?nèi)申訴、信訪、調(diào)解等不同糾紛解決機(jī)制，但各個選項的選擇比例均低于85%。因此，當(dāng)前中小學(xué)校內(nèi)糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

從學(xué)校糾紛解決機(jī)制的公開度來看，針對學(xué)生的對學(xué)校糾紛處理規(guī)定了解度的調(diào)查顯示，只有30%的學(xué)生表示很了解，而其他很大一部分學(xué)生都處于一般或不太了解的狀態(tài)（見表2）。當(dāng)然這與中小學(xué)生的年齡有關(guān)，但同時也與學(xué)校對該類制度的建設(shè)完善和公開程度有關(guān)。

此外，通過與學(xué)校不同主體訪談，我們發(fā)現(xiàn)，盡管學(xué)校設(shè)立了相應(yīng)的解決途徑，但不一定能及時、順暢、有效地解決糾紛。很多學(xué)校由于缺乏專業(yè)的法律知識和處理糾紛的專門規(guī)定，特別是沒有事前的風(fēng)險防控機(jī)制，容易導(dǎo)致糾紛發(fā)生后不能及時保全證據(jù)、保護(hù)現(xiàn)場、及時救助等等，這些都可能加大學(xué)校與家長之間的矛盾，提高解決糾紛的成本，影響糾紛處理的效果。

四、學(xué)校的法治教育與培訓(xùn)

1.學(xué)校管理層的法治培訓(xùn)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前90%以上的學(xué)校都會通過領(lǐng)導(dǎo)層會議、支部活動、中心組學(xué)習(xí)、學(xué)術(shù)論壇等不同形式來對管理層進(jìn)行法律培訓(xùn)。但培訓(xùn)的頻次和效果并不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)顯示，有57.14%的中小學(xué)能夠每隔1～2個月組織管理人員進(jìn)行一次法律培訓(xùn)，但仍有近半的學(xué)校一年不到兩次學(xué)習(xí)。從考察和推動對管理層法治培訓(xùn)的效果來看，76%的學(xué)校都會對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的法律知識水平開展測試和評價。但很多學(xué)校采用的形式是給管理層布置任務(wù)將考試內(nèi)容和答案抄寫一遍，考評形式并未真正推動培訓(xùn)效果。

2.學(xué)校教職員工的法治培訓(xùn)

教職員工的法治培訓(xùn)不僅關(guān)系到教師本身的法治素養(yǎng)和能力，還關(guān)系到其對學(xué)生的法治教育。調(diào)查顯示，90%的學(xué)校都將法治培訓(xùn)內(nèi)容納入了教師崗位培訓(xùn)中。關(guān)于學(xué)校組織教師法律培訓(xùn)頻次的調(diào)查顯示，教職員工法律培訓(xùn)的頻次間隔較大。不定期培訓(xùn)和一學(xué)期一次培訓(xùn)的情況較為普遍，比例分別為34.53%和27.62%，僅有不到20%的學(xué)校能夠在1～2個月內(nèi)進(jìn)行一次教職員工法律培訓(xùn)。由于教師人數(shù)較多，每位教師還承擔(dān)相應(yīng)的教學(xué)任務(wù)，所以學(xué)校針對教師的集中法治培訓(xùn)相對更為有限。從培訓(xùn)形式來看，大多學(xué)校采取的是單一講座或聽報告的培訓(xùn)形式，較少有案例分析、實地參觀等形式。

3.學(xué)生的法治教育

調(diào)查顯示，目前大多學(xué)校教學(xué)中都有法治教育的內(nèi)容，但很少作為單獨(dú)的必修課程進(jìn)行教學(xué)。多數(shù)學(xué)校的法治教育主要依附于德育課程，通過品德課、思想政治課等課程學(xué)習(xí)法律知識。法治教育內(nèi)容相對并不完善，貼近學(xué)生生活和實用的內(nèi)容較少。教育形式單一，大多是簡單的照本宣科，文本說教式教學(xué)，缺乏生動、形象、多樣化的教學(xué)方式。另外，課時比重較少，有的學(xué)校干脆將法治教育課作為選修課，讓學(xué)生自學(xué)（見表3）。

從以上調(diào)查可以看出，目前中小學(xué)法治教育與培訓(xùn)的內(nèi)容和形式都存在一定問題。通過訪談我們發(fā)現(xiàn)，一方面學(xué)校法治教育師資有限。目前我國中小學(xué)很少有法學(xué)專業(yè)的專任教師，基本都是由德育教師或者班主任進(jìn)行法治教育，盡管學(xué)校對教師也有定期的法律培訓(xùn)，但由于培訓(xùn)時間短、實效性差，培訓(xùn)效果并沒有達(dá)到預(yù)期目的。另一方面，缺乏法治教育資源的平臺和共享機(jī)制。雖然有的學(xué)校也意識到具有實踐性、生動性、形象化的教育形式更符合教育的實際需要，如法院旁聽、參觀監(jiān)獄等，但這種形式的教育也需要公安、司法機(jī)關(guān)的資源提供和支持，目前很多學(xué)校和社會資源提供方并沒有形成良好的資源共享機(jī)制，缺乏雙方互動的聯(lián)動平臺，導(dǎo)致這樣的活動實施起來有一定難度。

五、學(xué)校治理法治化的對策與建議

1.學(xué)校章程應(yīng)當(dāng)成為學(xué)校治理的基本依據(jù)

章程是學(xué)校依法治校的前提和基礎(chǔ)，中小學(xué)制定章程應(yīng)注意以下幾個方面。首先，學(xué)校章程應(yīng)當(dāng)遵守《教育法》、《義務(wù)教育法》、《教師法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，沒有法律明確規(guī)定的也要遵守法治精神。其次，學(xué)校章程的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)全面、完整，主要記載學(xué)校治理的基本內(nèi)容。具體包括：學(xué)校的性質(zhì)、辦學(xué)宗旨、校風(fēng)學(xué)風(fēng)等；學(xué)校管理體制，學(xué)校各部門的設(shè)置及職責(zé)，校長、黨支部、教代會、工會的作用與職責(zé)，上級教育主管部門、學(xué)生、家長和社會的監(jiān)督等；教師和學(xué)生的權(quán)利、義務(wù)、管理制度；教育教學(xué)活動的規(guī)范；后勤服務(wù)的規(guī)范；對章程的修改、解釋、施行日期等。[3]再次，學(xué)校制定章程應(yīng)遵守法定程序。學(xué)校應(yīng)成立章程起草小組，開展廣泛調(diào)研，征求學(xué)校師生及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和各部門意見，起草章程并及時修改完善，提交教職工代表大會審議，審議通過后報學(xué)校主管部門核準(zhǔn)。最后，學(xué)校的章程應(yīng)當(dāng)突出學(xué)校特色。通過總結(jié)提煉學(xué)校的辦學(xué)理念、人才培養(yǎng)特色、校風(fēng)校訓(xùn)、內(nèi)部治理特點(diǎn)等形成自己的特色寫入章程之中，這也是對學(xué)校制度改革創(chuàng)新的保護(hù)和推廣。

2.形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相互制衡的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代學(xué)校制度的治理意味著治理主體的多元化，即由政府、學(xué)校、社會、家長、學(xué)生等多元治理主體共同參與到學(xué)校治理過程中，承認(rèn)教職工、家長、學(xué)生群體的社會屬性和主體地位，從被動管理走向自主治理，從外在的學(xué)校紀(jì)律強(qiáng)制走向內(nèi)在的規(guī)則協(xié)商。[4]首先，學(xué)校應(yīng)依法明確、合理界定學(xué)校內(nèi)部不同事務(wù)的決策權(quán)。在現(xiàn)代學(xué)校治理理念下，“校長不是一個‘事無巨細(xì)、事必躬親’的事務(wù)主義者，而是用領(lǐng)導(dǎo)之‘腦’和領(lǐng)導(dǎo)之‘心’來分權(quán)給更能作出正確決策的一線實踐者———教師”。[5]通過健全校長負(fù)責(zé)制，建立有教師、學(xué)生及家長代表參加的校務(wù)委員會，完善民主決策程序。同時，健全決策機(jī)構(gòu)的職權(quán)和議事規(guī)則，推進(jìn)學(xué)校決策的科學(xué)化、民主化和法治化。其次，學(xué)校治理過程要保證決策執(zhí)行的規(guī)范、廉潔、高效。應(yīng)當(dāng)科學(xué)、合理地設(shè)置學(xué)校機(jī)構(gòu)，明確執(zhí)行機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)和義務(wù)，避免互相推諉和不作為。在重大決策執(zhí)行過程中，學(xué)校要跟蹤決策的實施情況，通過多種途徑了解教職員工及有關(guān)方面對決策實施的意見和建議，全面評估決策執(zhí)行效果。再次，要充分發(fā)揮教職工代表大會作為教職工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督主渠道的作用。學(xué)校專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘辦法、收入分配方案等與教職工切身利益相關(guān)的制度、事務(wù)，要經(jīng)教職工代表大會審議通過；涉及學(xué)校發(fā)展的重大事項要提交教職工代表大會討論。最后，應(yīng)當(dāng)逐步建立健全家長委員會制度?！凹椅瘯某闪⑹菍W(xué)校治理開放性和民主性的體現(xiàn)，它改變了傳統(tǒng)的封閉辦學(xué)狀態(tài)，通過建立健全社會、家長參與學(xué)校管理、評價的機(jī)制，引導(dǎo)社區(qū)組織、學(xué)生家長積極、有效地參與學(xué)校管理與監(jiān)督，實現(xiàn)學(xué)校與社會的良性互動?！盵6]家長委員會承擔(dān)支持教育教學(xué)工作、參與和監(jiān)督學(xué)校管理、促進(jìn)學(xué)校與家庭溝通、合作等職責(zé)，其成員應(yīng)當(dāng)由全體家長民主選舉產(chǎn)生。要積極探索完善家長委員會的組織形式和運(yùn)行規(guī)則，不斷擴(kuò)大家長對學(xué)校辦學(xué)活動和管理行為的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.健全校內(nèi)糾紛解決機(jī)制，保障師生合法權(quán)益

對于學(xué)校治理體系而言，擁有相應(yīng)的校園糾紛解決機(jī)制及應(yīng)對糾紛處理的能力是其自治的必要條件。首先，學(xué)校要設(shè)立教師申訴或者調(diào)解委員會，就教師因職責(zé)權(quán)利、職務(wù)評聘、年度考核、待遇及獎懲等，與學(xué)校及有關(guān)職能部門之間發(fā)生的糾紛，或者對學(xué)校管理制度、規(guī)范性文件提出的意見，及時進(jìn)行調(diào)處，做出申訴結(jié)論或者調(diào)解意見。教師申訴或者調(diào)解委員會應(yīng)當(dāng)有廣泛的代表性和權(quán)威性，成員應(yīng)當(dāng)經(jīng)教職工代表大會認(rèn)可。其次，完善學(xué)生申訴機(jī)制。學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立相對獨(dú)立的學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)，其人員組成、受理及處理規(guī)則，應(yīng)當(dāng)符合正當(dāng)程序原則的要求，并允許學(xué)生聘請代理人參加申訴。再次，學(xué)校處理教師、學(xué)生申訴，應(yīng)當(dāng)遵守正當(dāng)程序，“建立并遵循公平公正的處理程序，利益相關(guān)者參與決策過程，尊重其陳述、申辯權(quán)利，基于事實做出恰當(dāng)結(jié)論?！盵7]學(xué)校治理應(yīng)由傳統(tǒng)的“行政本位”轉(zhuǎn)向“師生本位”，打破以往處分師生時學(xué)校具有的絕對“話語權(quán)”，將師生從單純的服從者、被管理者的身份轉(zhuǎn)為“主體”者。

4.建立法治教育與培訓(xùn)的新常態(tài)

我國已經(jīng)把法治教育納入國民教育體系，學(xué)校作為法治教育的主體需要建立法治教育和培訓(xùn)的新常態(tài)。首先，根據(jù)教育部2015年工作要點(diǎn)，教育部將研究制訂《青少年法治教育大綱》，組織編寫憲法教育讀本，統(tǒng)籌大中小學(xué)法治教育。學(xué)校應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照教育部大綱要求進(jìn)行法治教育，盡量采取學(xué)生樂于接受且教育效果較好的多樣化形式，如通過開展法律知識競賽、模擬法庭、排演小品、法院旁聽等活動生動、形象地實現(xiàn)教育目的。建議將學(xué)生法治教育納入學(xué)校教學(xué)質(zhì)量考評體系，保證法治教育的實際效果。其次，學(xué)校要進(jìn)行針對教師和管理人員的法治培訓(xùn)。建議將法治培訓(xùn)納入學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部、教師的崗位培訓(xùn)之中，結(jié)合國家立法形勢和工作需要，可以采取邀請法律專家或?qū)W者專題講座、座談交流、參觀培訓(xùn)基地等多種形式進(jìn)行法律知識學(xué)習(xí)。重視運(yùn)用考試、測評的方式考察培訓(xùn)的實際效果，但要避免走形式與走過場。再次，建議學(xué)校廣泛調(diào)動各種資源，建設(shè)法治文化，營造法治學(xué)習(xí)的氛圍。例如，充分發(fā)揮法制副校長的作用，選用優(yōu)秀的公安、司法人員結(jié)合實踐為學(xué)生和教師開展法治教育課程和培訓(xùn)；充分利用學(xué)校網(wǎng)站、內(nèi)部刊物、宣傳欄等公開平臺，開辟法治宣傳教育網(wǎng)頁、專欄，不斷拓寬師生學(xué)法用法的渠道和空間；學(xué)校積極與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)聯(lián)合搭建法治教育平臺，使相關(guān)資源共享，聯(lián)動受益。

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參考文獻(xiàn)

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[6] 滿建宇.論現(xiàn)代學(xué)校治理體系中的家委會建設(shè)[J].中國教育學(xué)，2014（9）.

[7] 李祥.試論中小學(xué)校內(nèi)糾紛解決機(jī)制的依法構(gòu)建[J].現(xiàn)代中小學(xué)教育，2014（5）.

[作者：方芳（1980-），女，內(nèi)蒙古呼和浩特人，天津市教育科學(xué)研究院教育法制研究所副研究員。]

【責(zé)任編輯 郭振玲】