張前 韓立勇

人大監(jiān)督檢務公開實施之管見

張前 韓立勇

司法公開作為一項憲法基本原則和基本訴訟制度，是實現(xiàn)司法民主的根本基礎，是維護司法公正、提高司法公信力的重要途徑。人大及其常委會制定了法律，各級人大及其常委會理應把法律尤其憲法確定的理念、原則、制度放在保證實施、強化監(jiān)督的優(yōu)先位置。

一、人大把檢務公開作為監(jiān)督事項的應然性

1.國家治理體系現(xiàn)代化新常態(tài)的時代要求。黨的十八大明確提出，要“完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度”。黨的十八大三中全會對深化司法體制改革做出了重大部署，其中主要一項內(nèi)容就是全面推進司法公開，努力讓人民群眾在每個案件中感受到公平正義。習近平主席在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上發(fā)表重要講話時強調(diào)，要加強和改進監(jiān)督工作，拓寬人民監(jiān)督權(quán)力的渠道，讓權(quán)力在陽光下運行。十八大四中全會提出全面推進依法治國，要求加強憲法實施，表明要把憲法確定的理念、原則、制度、精神落實在依法治國中，也表明我國正在從法律體系邁向法治體系?！敖∪珣椃▽嵤┖捅O(jiān)督制度”是人大全面推進依法治國的首要任務和時代使命，作為憲法基本原則之一的司法公開自然成為憲法實施的一項重要內(nèi)容和工作抓手。

2.檢察自身不斷探索改革的結(jié)果。自上個世紀80 年代以來，30 多年的檢察改革從恢復重建，自覺探索改革，提出“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”的工作主題，到2006年最高檢察院出臺《關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見》，逐步思考和回應人民群眾對司法公開的需求。2013年12月，又出臺《2014-2018基層人民檢察院建設規(guī)劃》，強化建立健全主動公開與依申請公開制度，并進一步提出“公開為原則，不公開為例外”的執(zhí)法要求。2014年中央政法工作會議強調(diào)，要堅持公開促公正、以透明保廉潔，增強主動公開、主動接受監(jiān)督的意識。5月份，最高檢曹建明檢察長在江蘇專題調(diào)研檢務公開改革時要求，把公開透明作為檢察工作的基本原則，確保檢察權(quán)依法正確行使，進一步提高檢察工作公信力?？梢姡瑱z務公開是對司法體制改革方向的深入反思與果斷抉擇。關鍵要旨之一，就是通過公開來密切與群眾聯(lián)系、加強有效監(jiān)督、取得社會認同、提高社會公信力，核心就是檢察權(quán)力的陽光行使。

3.保障公眾監(jiān)督權(quán)得以實現(xiàn)的有效途徑。我國司法權(quán)包括審判權(quán)和檢察權(quán)，公眾對司法公開正常理解為法院和檢察院的業(yè)務、事務等相關信息的公開。檢務公開是司法公開的一種，從性質(zhì)上講，“司法公開意味著國家責任和公民的權(quán)力”（高一飛、龍飛：《司法公開基本原理》，中國法律出版社2012年），它不依賴于任何利益方的請求。在公眾需要的時候，國家機關應及時提供準確的、全面的、足夠多的信息源，這是任何國家機關應當接受并不可推卸的義務。從權(quán)力源來說，檢察權(quán)具有人民性，人民是國家的主人，是人民把自己權(quán)利一部分的讓渡給國家，委托國家統(tǒng)一行使對犯罪的追溯、控告、公訴等檢察職能，作為代表人民行使權(quán)力的人大及其常委會有權(quán)利知道檢察機關及其公務人員在干什么、怎么干的。從權(quán)力運行要求看，只有將檢察權(quán)充分公開，置于陽光下運作，讓群眾知曉決策程序，才能夠在權(quán)力清單和流程中對檢察院、檢察官作出的決策決定實施監(jiān)督，保證檢察權(quán)力按照權(quán)限操作、依程序運行，接受人民評判。

4.保障人權(quán)、調(diào)和矛盾的新抓手。人大一般不對具體個案進行監(jiān)督，但是，司法公開關乎公眾知情權(quán)、信息權(quán)這一“基本人權(quán)”的實現(xiàn)，關乎每個案件當事人是否收到公平對待，就必須對司法機關落實公開情況進行監(jiān)督，以進一步保障公眾有序參與國家事務、維護合法權(quán)益、緩和社會矛盾。我國憲法規(guī)定公民有參政、議政，管理國家事務、監(jiān)督、批評、建議以及申訴、控告、檢舉國家機關及其公職人員的權(quán)力。2004年憲法修正案將“國家尊重和保障人權(quán)”載入憲法，體現(xiàn)在刑事司法領域，有2012年修改的刑事訴訟法將遏制和防范刑訊逼供，保障被告人的辯護權(quán)等，以及幫扶、救助等制度列入法律。人們享受憲法、法律規(guī)定的系列權(quán)利的基礎前提就是享有知情權(quán)。司法越公開就越能讓社會公眾獲得更多的司法信息，通過合法手段實現(xiàn)權(quán)利和權(quán)益最大化（其中包括訴訟權(quán)利）。人大對司法公開的監(jiān)督過程就是對司法權(quán)力進行有效制約的過程，就是減少司法權(quán)力排擠權(quán)利的不當做法，愈能防止諸如冤假錯案、徇私枉法、司法腐敗事情的發(fā)生，也為緩和的權(quán)力與權(quán)利沖突、減少涉法信訪、重樹司法的公信力提供了路徑。

5.加大對機關及任命官員考查的現(xiàn)實需要。2011年全國人大宣布社會主義法律體系已在我國基本建成，但人民群眾對法治現(xiàn)狀尚不滿意，原因何在？相對制度和法律本身，筆者認為，人的因素更為關鍵。這輪司法改革無論省級人財物統(tǒng)管，還是建立完善司法人員分類統(tǒng)管、責任制、保障制，都是圍繞人這個關鍵性因素、基礎性工作（孟建柱，2014）在做文章，突出對司法權(quán)從放權(quán)——收權(quán)——治權(quán)的改革思路和理性回歸。在省級統(tǒng)管下，同級人大如何更好評價檢察機關和任命的檢察官，如何加強對權(quán)力運行不當行為的防范、問責則成為一項重要課題。檢務公開就是一項重要抓手，不僅讓人大對檢察機關檢察權(quán)行使進行外部監(jiān)督，也是在放權(quán)后對檢察官尊重法律、執(zhí)行制度進行考核評價的依據(jù)，把人大對其任命官員進行監(jiān)督具體化。

二、檢務公開現(xiàn)狀及人大監(jiān)督的切入點

（一）檢務公開與人大及代表參與監(jiān)督的現(xiàn)狀

2006年最高檢察院出臺檢務公開規(guī)定后，各級檢察機關公開方式主要有：一是人員開放。通過“檢察開放日”、參觀辦案工作區(qū)、座談、觀摩庭審等方式，邀請人大代表等相關人員參加；二是渠道開放。制作展板、宣傳畫冊、微電影等，舉辦“宣傳舉報周”，規(guī)定檢察長接待日、信箱、12309等反腐公眾平臺；三是服務開放。創(chuàng)新犯罪檔案查詢、律師閱卷、服務熱線、“檢務直通車”、“開放月”等便民利民措施；四是模式開放。采取“法律六進”“代表委員聯(lián)絡”“人民監(jiān)督員”“新聞發(fā)布”等模式，介紹檢察職能和有影響案件監(jiān)督情況，聽取不同層面意見建議；五是向人大作工作報告。即有一年一度人代會工作報告，也有半年工作通報，同時包括各類預防、反貪、民行等專題或?qū)ｍ椆ぷ鲌蟾妗?/p>

2014年5月，最高檢曹建明檢察長在江蘇專題調(diào)研檢務公開時強調(diào)，以執(zhí)法辦案信息公開為核心全面深化檢務公開。人們對“司法制度的信任與其是否適合國情、是否科學合理密切相關；對司法機關的信任程度與其司法能力、職權(quán)配置密切相關；對司法權(quán)運行過程及結(jié)果的信任程度與裁判過程、裁判結(jié)果以及裁判結(jié)果的執(zhí)行力密切相關?！保ň皾h朝，2013）全面推進以案件信息為中心的公開，這就把檢務公開從職能宣傳向權(quán)力運行、從政務性事項向案件信息、從靜態(tài)執(zhí)法結(jié)果向動態(tài)執(zhí)法過程轉(zhuǎn)變，尤其從物理空間上開放為主向以權(quán)力開放為主邁進，真正回應人民群眾對檢務公開的新要求新期待，為檢務公開指明了方向，同時也為人大考評“陽光檢務”提供抓手。

（二）檢務公開實施中存在的不足

1.對檢務公開認識不夠。這里面有兩個方面，一是檢務公開定義不清。筆者認同概括式定義：檢務公開是指以檢察為主導的，向訴訟參加人、社會公眾、新聞媒介互交傳遞以案件辦案信息為重點而形成的制度和機制。從內(nèi)容上看有三個方面，即檢察權(quán)運行、檢察政務管理和公共信息服務；從公民權(quán)利實現(xiàn)角度，檢務公開可分為涉訴性和非涉訴性的（高一飛、張紹松：《檢務公開中公民知情權(quán)的實現(xiàn)》2014年）；從公開方式上，可分檢察機關主動公開和依申請公開。這樣劃分可以把諸如“三公經(jīng)費”等群眾關心的政務納入公開范圍，也突出涉訴性、權(quán)力性執(zhí)法辦案公開的重點，避免認識不清。另一方面是認識不足。實踐中確有不少干警甚至領導干部對檢務公開存有顧慮和誤解，擔心公開多了會給工作帶來不便、被動，甚至麻煩，因此公開的主動性、積極性不高。

2.公開度不夠。按照高檢院確立的“公開為原則，不公開為例外”的原則，在沒有對2005年11月發(fā)布的《辦案工作中的保密規(guī)定》和相關保密法律法規(guī)進行修改前，現(xiàn)在各地按照中央司法公開改革精神和高檢院公開原則，要做的事情就是羅列出國家機密、可能侵犯公民隱私權(quán)、未成年人特殊保護等法律規(guī)定的，以及有礙社會穩(wěn)定的恐怖血腥畫面等不公開的情形，這方面我們有教訓也有成功范例：在南京口腔醫(yī)院小護士被打一案，我們當?shù)匦侣劽襟w采取集體失聲法，不公開報道真相，引起社會過度解讀、猜忌，最終一起普通醫(yī)患糾紛釀成全國性的輿情事件；同時，近年中央媒體對暴恐分子都能第一時間公開報道，不但沒有造成社會恐慌，反而形成一種同仇敵愾氛圍和民族團結(jié)的趨向?？梢姡S著社會發(fā)展、民主文明程度提高，公眾只要知道真相會趨向理性判斷。對待這類情形，不是想盡辦法不公開或自我擴大依申請公開范圍，把公開的義務“轉(zhuǎn)為權(quán)力”（喬新生，2011）。

3.公開流程缺少。各類案件辦理流程在高檢院2013年修訂的執(zhí)法規(guī)范化一書和2014年檢察機關全國統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)使用指導手冊上可見，但對外公開流程缺少。此外，上網(wǎng)文書數(shù)量少、查詢難，尤其說理性不足，格式化套路多。

4.“隱形程序”不少。長期以來，由于上下級領導關系，案件尤其是反貪污瀆職犯罪案件內(nèi)部請示、匯報情況普遍存在，立不立、捕不捕、關不關、訴不訴、抗不抗等上面說了定，檢察官沒有決定權(quán)。更為嚴重的是，一些決定過程不規(guī)范，內(nèi)部請示、批示、指導意見不以書面等規(guī)范形式表現(xiàn)出來，外界無從知曉、無從查閱。這與檢察權(quán)力公開透明行使相悖，同時也留下“暗箱操作”的空間。

5.法律文書公開范圍窄小。根據(jù)高檢院提出的“檢察機關終結(jié)性法律文書一律向社會公開”的目標要求（高檢院：《2014—2018年基層人民檢察院建設規(guī)劃》第十一條），從公民知情權(quán)角度理解，我們認為，這些文書不同于辦案信息需要分類管理公開，除隱去法律規(guī)定需要保密的外，向所有公眾開放，不需設申請程序（江蘇省《人民檢察院案件信息公開操作辦法》法律文書公開部分）。

6.保障公眾參與權(quán)不夠 。除了人民監(jiān)督員參與案件監(jiān)督制度外，對申訴案件、羈押必要性、逮捕必要性、強制醫(yī)療等程序性案件或者不起訴、不批捕、不抗訴、不受理等終結(jié)性案件需要公開審查、公開聽證的，往往不公告，僅僅通知特定人員參加，對社會公眾開放少，參與人員和機會更少。

7.民意表達渠道不暢。對基層檢察院來說，盡管有12309檢察民生熱線、檢察長信箱、舉報專線、官方微博、門戶網(wǎng)站等對外聯(lián)系平臺，但沒有表達、評價“接口”，公眾意見無法及時反映，缺乏對民意的分析吸納程序。

8.例外情形不明與救濟渠道缺失。我國的憲法和訴訟法對司法公開規(guī)定簡要，主要通過司法機關的內(nèi)部解釋進行運作。對什么是國家秘密、個人隱私，沒有具體規(guī)定。同時，受傳統(tǒng)“保密文化”影響，檢察機關內(nèi)部也設定種種保密事項，就使得公開的范圍以與保密沖突為名變得狹小，人為擴大依申請公開的范圍，變相減少社會公眾知曉度。另外，在司法公開實務上，很少機關規(guī)定救濟渠道的?！皼]有救濟途徑的權(quán)利是空洞的權(quán)利”，就不會對權(quán)力形成有效制約。

三、人大監(jiān)督檢務公開的思路

（一）強化公開意識，實施檢務公開“一把手”工程

司法公開是一項任重道遠的艱巨任務，既需要循序漸進地推進，更需要時不我待的勇氣。人大通過專題輔導、任前考試等方式，讓檢察機關和干警深刻領會檢務公開的內(nèi)涵，知曉這項工作不僅是一種工作作風，而且能夠有效回應當事人、社會公眾訴求和表達，學會尊重人、做文明執(zhí)法者；亦不止于一項任務，而且是為順應世界潮流、落實國家改革的一項部署。在辦案責任終身制后，這也是檢察官抵制“說情打招呼”保護自身、實現(xiàn)公平正義最有效的方式，從而在感情上認同公開，做最大化公開的踐行者、自覺推動者。

實施檢務公開“一把手工程”。由于檢察權(quán)相對審判權(quán)具有高度集中性，只有成立以“一把手”為責任制的機構(gòu)組織，才能把公開事項最大化、限制范圍最小化，才能把“陽光權(quán)力”“曬到家”，才能承擔公開后應對輿情等各種復雜局面的責任。與此同時，檢察權(quán)多體現(xiàn)為一種程序性權(quán)力，只有自身程序做到公開的最大化，才能有效制衡行政權(quán)、審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)，法律監(jiān)督功能才能得以有效發(fā)揮和拓展。

（二）推動建立以案件查詢?yōu)橹鞯臋z務公開多維平臺

建立統(tǒng)一檢務公開服務中心，把案件流程管理、裁判文書公開、申請查詢公開、律師閱卷服務、當事人及公眾問詢等面對群眾的所有事項融入其中，由院領導直接擔任中心負責人，協(xié)調(diào)推進全院檢務公開，實施“扁平化”管理，及時督促公開，及時回應公眾需求。

（三）推動建立不公開事項“負面清單”備案制

在堅持“公開為原則，不公開為例外”和“除法律規(guī)定需要保密的以外”要求下，適當超前部署，把執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、辦案過程和檢察機關終結(jié)性法律文書一律向社會公開。這里“一律向社會公開”指依職權(quán)主動公開、全面公開，不需要公眾申請。同時規(guī)定不公開和依申請公開的清單，把法律規(guī)定不公開事項納入依申請審查范圍，賦予當事人和社會公眾對確定不公開事項以救濟權(quán)，防止知情權(quán)得不到充分保護。

（四）推動出臺規(guī)范性文件

充分利用地方立法權(quán)或者決議等形式，主動出臺檢察檢務公開（或者司法公開）的規(guī)范性文件，把公開原則、范圍、內(nèi)容、方式、流程和管理機制公之于眾，即增強公開的規(guī)范化、法制化，也便于接受人民群眾的監(jiān)督，滿足公眾對司法公開的期盼。

（五）幫助拓展與公眾溝通交流渠道

一是要把人民監(jiān)督員納入法制化建設。加強該制度建設，出臺專門規(guī)定或者推動在國家立法層面作出規(guī)定。同時，在人員選任數(shù)量、選任主體、管理模式上也要做出調(diào)整。二是增加人民參與機會。對公開聽證、公開答復、檢察開放日等檢務公開活動，應當公告并應許公民參加。三是加大熱點案件公開力度。注重擴大熱點案件監(jiān)督范圍，對公眾關注的熱點問題、重大案件、反腐案件及時發(fā)布。

（六）加大對公開制度的保障建設

建立專題報告制。人大常委會把監(jiān)督檢務公開工作作為一項長期重要內(nèi)容，列入視察計劃，不定期聽取檢察機關專題匯報。建立督查機制。對規(guī)定的公開制度、公開事項，可把它納入視察、調(diào)查、執(zhí)法檢查，適時進行督促推進。建立舉報和責任追究制度。人大對應公開而不公開的事項實施責任追究和督辦，在督辦手段上，可采取質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職或者罷免的“剛性”監(jiān)督措施，使得檢務公開這項工作不斷取得群眾認可，全民法治觀念進一步加強，司法公信力進一步提升。

（張前，南京玄武區(qū)檢察院專職委員。韓立勇，南京玄武區(qū)檢察院檢察員。）