顏文娟 羅 政

（山東師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 山東濟(jì)南 250358）

在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)人民通過(guò)改革開(kāi)放，取得了巨大成就，體現(xiàn)出了我國(guó)政府具有較高的有效性。但是我國(guó)政府在公共決策、政策執(zhí)行、自我約束、行為激勵(lì)等方面還存在著有效性不足的現(xiàn)象。采取有效措施提升我國(guó)政府有效性是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的重要保障。

一、創(chuàng)造有利于提升政府有效性的社會(huì)環(huán)境

在政府與社會(huì)環(huán)境的關(guān)系中，政府不僅僅是被動(dòng)地適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的要求，而是能夠?qū)ι鐣?huì)環(huán)境發(fā)揮一定的反作用，進(jìn)而改造社會(huì)環(huán)境。因此，為了提高政府有效性，政府不僅可以通過(guò)提高自身的能力，以便更好地適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的需求，還可以通過(guò)塑造有利于政府有效性發(fā)揮的社會(huì)環(huán)境來(lái)提高政府有效性。一般來(lái)說(shuō)，這種有利于提升政府有效性的社會(huì)環(huán)境具有以下幾個(gè)方面的特征。

1.培養(yǎng)挑剔且富有責(zé)任感的公民。正如廠商面臨挑剔的顧客時(shí)更愿意自覺(jué)主動(dòng)地提高產(chǎn)品的品質(zhì)一樣，在民主政體下，當(dāng)政府面臨更為挑剔的公民的時(shí)候，政府的作為就更難以贏得公民的滿意和支持，這就促使政府不斷改善政府有效性。因此，在這種環(huán)境下，政府更愿意積極主動(dòng)地提高政府決策和執(zhí)行的科學(xué)化程度，改進(jìn)政府工作作風(fēng)，提高政府工作效率，改善政府服務(wù)品質(zhì)，進(jìn)而提高民眾對(duì)政府的滿意度和支持率。這對(duì)于推進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步和繁榮無(wú)疑是有利的。但在另一方面，僅僅有一雙批判政府的眼睛是不夠的，公民也需要提高對(duì)自身的要求才能確保政府有效性的提升。這就要求公民要具有強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感。首先，這種社會(huì)責(zé)任感表現(xiàn)為對(duì)個(gè)人價(jià)值的肯定。它要求每個(gè)公民都應(yīng)不斷提高自身的能力和素質(zhì)，并努力追求個(gè)人的成功。公民的個(gè)人能力和素質(zhì)的提高不僅是個(gè)人事業(yè)成功的保障，也是正確行使公民權(quán)利的需要，是實(shí)現(xiàn)個(gè)人社會(huì)價(jià)值的基礎(chǔ)。其次，這種社會(huì)責(zé)任感表現(xiàn)為公民對(duì)社會(huì)整體的責(zé)任意識(shí)。比如，當(dāng)社會(huì)中某些成員遭遇不幸，其他公民愿意主動(dòng)地伸出援手。這不僅僅是一種道德上無(wú)私的奉獻(xiàn)，而是公民能夠意識(shí)到這是保持社會(huì)穩(wěn)定與團(tuán)結(jié)，使社會(huì)不至于走向分裂所必須的。這體現(xiàn)的就是一種社會(huì)責(zé)任感。

2.建立穩(wěn)定而富有彈性的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制。社會(huì)穩(wěn)定對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起基礎(chǔ)性作用。沒(méi)有社會(huì)穩(wěn)定，人們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利都將面臨威脅，整個(gè)社會(huì)生活就會(huì)充滿不確定性。這不僅會(huì)嚴(yán)重制約投資與消費(fèi)，而且社會(huì)矛盾與沖突引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩甚至?xí)绊懙缴鐣?huì)本身的生存。影響社會(huì)穩(wěn)定的因素很多，正因?yàn)槿绱?，?shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定并不是一件容易的事情。更為重要的是，社會(huì)穩(wěn)定并不是追求一種靜態(tài)的秩序，而是追求一種能夠適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的動(dòng)態(tài)的秩序。這種秩序體現(xiàn)了穩(wěn)定與變革的有機(jī)統(tǒng)一。雖然社會(huì)穩(wěn)定是社會(huì)發(fā)展的基本保障，但這種穩(wěn)定必須是富有彈性的充滿活力的社會(huì)穩(wěn)定，是一種能夠適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境變化的社會(huì)秩序。社會(huì)穩(wěn)定總是意味著某種社會(huì)秩序，但富有彈性的社會(huì)穩(wěn)定并不試圖固定人們?cè)谏鐣?huì)生活中的地位和角色，而是通過(guò)建立公平、有序、合理、高效的競(jìng)爭(zhēng)和合作規(guī)則，并通過(guò)這種規(guī)則形成某種相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)秩序。這種社會(huì)秩序應(yīng)既提供社會(huì)穩(wěn)定，又激發(fā)社會(huì)活力；既能降低政府的管理負(fù)擔(dān)，又便于政府發(fā)揮引導(dǎo)、服務(wù)和調(diào)試的功能，從而促進(jìn)政府有效性的提升。

3.塑造富有凝聚力的國(guó)家認(rèn)同。國(guó)家認(rèn)同一般是指人們對(duì)國(guó)家的認(rèn)可和個(gè)人對(duì)國(guó)家的歸屬感。國(guó)家認(rèn)同是一個(gè)國(guó)家得以維系的心理基礎(chǔ)，也是抑制社會(huì)沖突，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，增強(qiáng)國(guó)家凝聚力的重要基礎(chǔ)。[1](P187)首先，國(guó)家認(rèn)同有助于增強(qiáng)政府的權(quán)威性。其次，國(guó)家認(rèn)同有助于增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)。第三，國(guó)家認(rèn)同有助于促進(jìn)國(guó)內(nèi)區(qū)域合作。最后，國(guó)家認(rèn)同有助于促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。民眾的國(guó)家認(rèn)同往往意味著民眾愿意為了國(guó)家的利益而作出某種犧牲，但這并不意味著政府可以借國(guó)家利益的名義去侵犯公眾的利益。從根本上來(lái)說(shuō)，民眾的國(guó)家認(rèn)同來(lái)自國(guó)家對(duì)民眾利益的保障和增進(jìn)。政府對(duì)民眾利益的侵犯往往會(huì)使民眾把對(duì)國(guó)家的忠誠(chéng)轉(zhuǎn)向更小的群體，如族群，并將對(duì)該群體的認(rèn)同與國(guó)家認(rèn)同對(duì)立起來(lái)，從而危及民眾對(duì)國(guó)家的認(rèn)同?？梢?jiàn)，國(guó)家認(rèn)同有助于提升政府管理的有效性，但政府的不當(dāng)行為也會(huì)損害民眾的國(guó)家認(rèn)同，并會(huì)最終損害到政府管理的有效性。

二、合理確定政府角色

改革開(kāi)放不僅使我國(guó)政府的工作重心發(fā)生了根本性改變，使我國(guó)政府的政策措施和工作方式實(shí)現(xiàn)了根本轉(zhuǎn)變，也使我國(guó)政府的社會(huì)角色發(fā)生了深刻變化。合理定位當(dāng)代中國(guó)政府角色是進(jìn)一步推進(jìn)改革開(kāi)放事業(yè)的重要保證。這種政府角色定位的基本點(diǎn)就是明確政府的責(zé)任，使其在推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮積極的建設(shè)性功能，并避免其權(quán)力濫用所帶來(lái)的不利影響。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)政府角色的合理定位應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)。

1.信任中心。在現(xiàn)代民主國(guó)家，政府的權(quán)力來(lái)自人民，因此，民眾對(duì)政府的信任是政府與民眾信任關(guān)系的核心。但是，政府贏得民眾的信任并不容易。首先，這取決于社會(huì)文化中是否存在足夠的信任以及社會(huì)公眾之間是否存在政治共同性。其次，政府要言而有信，樹(shù)立起政府誠(chéng)信形象。一方面，政府的實(shí)際行為要與政府所宣揚(yáng)的宗旨一致；另一方面，政府在決策和政策執(zhí)行的過(guò)程中要始終堅(jiān)持實(shí)事求是、從實(shí)際出發(fā)的原則，不浮夸，不掩蓋事實(shí)真相。第三，政府要勇于負(fù)責(zé)，承擔(dān)起政府的公共責(zé)任。[2](P77)人們組織起來(lái)成立政府，目的就在于遭遇個(gè)人無(wú)法解決的困難時(shí)能擁有最后的依靠。比如，在民眾陷入貧困或者遇到地震、風(fēng)暴等自然災(zāi)害和困難的時(shí)候，政府只有及時(shí)勇敢地承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任，而不是推諉扯皮，才能贏得民眾的信任。第四，政府要做到公正、廉潔，把民眾的利益放在首位。公正是政府應(yīng)堅(jiān)持的首要價(jià)值取向。政府只有公平地對(duì)待每一個(gè)公民，并在行政過(guò)程中體現(xiàn)公正的要求，才能得到民眾的普遍支持。任何只為少數(shù)人謀福利的政府必將為人類(lèi)所拋棄。同時(shí)，政府及其工作人員要做到廉潔奉公，自覺(jué)抵制腐敗，真正把民眾的利益放在首位，才能無(wú)愧于民眾的信任。

2.權(quán)威中心。政府的權(quán)威不會(huì)伴隨著政府的產(chǎn)生而自動(dòng)獲取，政府需要經(jīng)過(guò)不懈的努力才能夠贏得權(quán)威。政府要成為社會(huì)的權(quán)威中心，就是要使政府既擁有履行職能所必須的公共權(quán)力，又通過(guò)政府的有效作為不斷贏得公眾對(duì)政府的認(rèn)可和支持。首先，政府必須合法地獲取公共權(quán)力。提高政府權(quán)威并不是要求政府最大限度地謀取公共權(quán)力，過(guò)多的政府權(quán)力會(huì)限制公民和社會(huì)組織的自主權(quán)利，同時(shí)也會(huì)加重政府管理的負(fù)擔(dān)和責(zé)任。在政府能力有限的情況下，過(guò)多的政府權(quán)力必然會(huì)增加政府犯錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)，并制約社會(huì)活力，阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而引起民眾的不滿。因此，過(guò)度擴(kuò)張政府權(quán)力反而會(huì)降低政府的權(quán)威。同時(shí)，政府權(quán)力的獲得必須具有正當(dāng)性。政府只有合法地獲取權(quán)力，該權(quán)力才會(huì)得到民眾的認(rèn)同。其次，政府必須正當(dāng)?shù)匦惺蛊錂?quán)力。第三，通過(guò)政府行為贏得民眾的信賴(lài)和支持。民主只會(huì)把權(quán)威給予那些有能力而又值得信賴(lài)的人，同樣，政府要獲得權(quán)威也必須既強(qiáng)而有力又值得信賴(lài)。一方面，政府要有效地解決社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中面臨的各種問(wèn)題與挑戰(zhàn)，創(chuàng)造出令民眾滿意的政績(jī)；另一方面，政府又能有效地控制自身的自利性傾向，努力塑造廉潔、公正、親民的政府形象。

3.動(dòng)力中心。政府成為社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力中心并不是要讓政府回到全能政府時(shí)期，包攬社會(huì)的政治活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、文化活動(dòng)等，而是使政府成為社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵推動(dòng)力量。政府對(duì)于社會(huì)發(fā)展的功能是非常獨(dú)特的，它主要不是依靠政府自身去創(chuàng)造各種社會(huì)財(cái)富，而是依靠激發(fā)社會(huì)公眾和其他社會(huì)組織的積極性和創(chuàng)造性來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展的目標(biāo)。作為社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力中心，政府應(yīng)努力做好以下幾個(gè)方面的工作。第一，加強(qiáng)社會(huì)管理。社會(huì)管理是政府的一項(xiàng)基本職能，其目標(biāo)在于塑造良好的社會(huì)秩序和避免人類(lèi)活動(dòng)對(duì)社會(huì)發(fā)展造成不利影響。塑造良好的社會(huì)秩序就是要形成一種既能保持社會(huì)穩(wěn)定，又方便民眾生活；既能夠使社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)有效，又能夠降低社會(huì)運(yùn)行監(jiān)督成本的社會(huì)秩序。第二，提供公共服務(wù)。公共服務(wù)能較為直接地推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而，政府提供的公共服務(wù)的數(shù)量和品質(zhì)通常成為判斷政府優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)。公共服務(wù)的范圍很廣，各種公共服務(wù)的公共性程度也有差異。政府應(yīng)著力提供那些基本的公共服務(wù)。第三，提供有效激勵(lì)。提供激勵(lì)是政府激發(fā)社會(huì)活力的基本手段。政府激勵(lì)有兩種類(lèi)型，分別是正向激勵(lì)和負(fù)向激勵(lì)。正向激勵(lì)是指通過(guò)物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)等手段來(lái)鼓勵(lì)那些對(duì)社會(huì)發(fā)展有利的社會(huì)活動(dòng)，負(fù)向激勵(lì)是指通過(guò)物質(zhì)上、精神上甚至法律的懲戒措施來(lái)避免某些危害社會(huì)健康發(fā)展的社會(huì)活動(dòng)。[3](P37)政府提供有效激勵(lì)的核心是建立一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，因此，政府提供激勵(lì)的基本手段是制定并執(zhí)行一套公平有效的社會(huì)行為規(guī)范。

三、構(gòu)建有效性的政府模式

由于政府有效性主要取決于政府活動(dòng)與環(huán)境的適應(yīng)程度，因此，不同環(huán)境下有效性的政府模式的具體表現(xiàn)多種多樣，但他們也具有一些共同特征，這些特征具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.戰(zhàn)略思考：有預(yù)見(jiàn)力的政府。首先，提高預(yù)見(jiàn)能力，防范可能的自然風(fēng)險(xiǎn)、工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)見(jiàn)能力是指根據(jù)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體情況和新近出現(xiàn)的特殊跡象以及周?chē)h(huán)境的變化，從事物發(fā)展的相互聯(lián)系和內(nèi)在邏輯，借助于理性分析和直覺(jué)判斷，對(duì)事物未來(lái)發(fā)展做出預(yù)測(cè)的能力。隨著科技的發(fā)展，當(dāng)代社會(huì)環(huán)境中各因素間的相互聯(lián)系、相互影響更為廣泛和復(fù)雜，事物的發(fā)展變化也更為迅速，這就對(duì)政府的預(yù)見(jiàn)能力提出了更高的要求。如果不能及時(shí)防范和解決這些日益嚴(yán)重的自然風(fēng)險(xiǎn)、工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，整個(gè)社會(huì)將變得極為脆弱。風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)，后果不堪設(shè)想。因此，提高政府的預(yù)見(jiàn)能力，特別是提高對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見(jiàn)能力對(duì)于保持社會(huì)的健康穩(wěn)定發(fā)展極為重要。

其次，實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃，著眼于社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本利益。外部環(huán)境的復(fù)雜性及其交互作用使政府對(duì)社會(huì)環(huán)境的預(yù)測(cè)變得異常困難，而政府要實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效治理又必須具備對(duì)社會(huì)環(huán)境變化作出迅速反應(yīng)的能力并適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化和需求。這就要求政府選擇具有高度靈活性和適應(yīng)性的戰(zhàn)略，使這種戰(zhàn)略規(guī)劃能夠給政府不斷變化的行為選擇提供一個(gè)基本的目標(biāo)和方向。政府通過(guò)實(shí)施戰(zhàn)略性規(guī)劃，致力于追求社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本利益，就能夠從戰(zhàn)略的高度把握解決當(dāng)前復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的總體方向和基本原則，從而把社會(huì)的當(dāng)前利益與長(zhǎng)期發(fā)展結(jié)合起來(lái)，把局部利益與全局利益結(jié)合起來(lái)，進(jìn)而提高政府決策的科學(xué)性和有效性。

2.因地制宜：講究策略的政府。我國(guó)人口眾多，地域遼闊，各地的自然環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)文化環(huán)境等差異很大，任何單一的政府管理方式都很難適應(yīng)各地不同的社會(huì)環(huán)境需求。地方政府因地制宜管理地方事務(wù)并不是要否定中央的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)作用，而是要求地方政府在中央政策的原則范圍內(nèi)充分運(yùn)用地方知識(shí)，創(chuàng)造性地把中央政策應(yīng)用于本地實(shí)踐。這就要求中央政府制定的政策要具有一定的彈性，為地方政府留有一定的余地。

首先，地方政府在貫徹落實(shí)中央政策的過(guò)程中，既要堅(jiān)持原則的堅(jiān)定性，又要具有策略的靈活性，把中央政策與本地實(shí)際相結(jié)合，創(chuàng)造性地開(kāi)展工作。其次，地方政府因地制宜地開(kāi)展政府管理活動(dòng)還需要有一個(gè)適度分權(quán)的政治結(jié)構(gòu)。在高度集權(quán)體制下，地方政府完全依附于中央政府，沒(méi)有任何自主性，也就不可能因地制宜地開(kāi)展政府活動(dòng)。適度分權(quán)的政治結(jié)構(gòu)為發(fā)揮地方政府的自主性提供了可能。與此同時(shí)，中央政府還應(yīng)鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行多樣化的探索，并通過(guò)地方性探索總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，進(jìn)而提高中央政府決策的科學(xué)化程度。

[1]吳潛濤，徐柏才.高校思想政治教育的理論與實(shí)踐[M].北京：人民出版社，2012.

[2]田秀云，白臣.當(dāng)代社會(huì)責(zé)任倫理[M].北京：人民出版社，2008.

[3]程永林.區(qū)域合作、制度績(jī)效與利益協(xié)調(diào)[M].北京：人民出版社，2013.