李艷榮

（新疆社會(huì)科學(xué)院民族研究所 新疆 烏魯木齊830011）

基層組織建設(shè)是新疆穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而加強(qiáng)基層組織建設(shè)的關(guān)鍵是農(nóng)村基層黨員干部隊(duì)伍的建設(shè)。2014年，筆者兩次跟隨調(diào)研團(tuán)隊(duì)前往新疆吉木薩爾縣6鎮(zhèn)3鄉(xiāng)對(duì)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行田野調(diào)查，通過(guò)訪談、座談、觀察、問(wèn)卷（共發(fā)放問(wèn)卷675份，回收問(wèn)卷653份，有效問(wèn)卷596份）、資料收集等方式獲取了大量一手資料。

一、吉木薩爾縣農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀

吉木薩爾縣總面積8 848平方公里，人口14.2萬(wàn)，有6鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，56個(gè)行政村，397名村干部。目前村干部35歲以下26人,占比例為6.1%；35～45歲116人，占比例為27%；45～59歲的有269人，占比例為62.7%；60歲以上的有18人，占比例為4.2%。初中以下學(xué)歷的有31人，占比例7.8%；初中學(xué)歷的有276人，占69.5%；高中學(xué)歷的有63人，占15.9%；大專以上學(xué)歷有27人，占6.8%。男性330人，占83.1%；女性67人，占16.9%。

在實(shí)際工作中，吉木薩爾縣為加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)采取了一些舉措。加強(qiáng)黨員干部培訓(xùn)力度，加強(qiáng)村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)，改進(jìn)大學(xué)生村官考核管理辦法，提高干部報(bào)酬，從縣直各部門選派468名駐村（社區(qū)）干部，實(shí)現(xiàn)村（社區(qū)）全覆蓋。關(guān)于村上書(shū)記的選拔任用，吉木薩爾縣也采取了一些措施，如選拔軍轉(zhuǎn)干部退役軍人擔(dān)任書(shū)記，推選鄉(xiāng)鎮(zhèn)上愿意到村上工作的退居二線的干部擔(dān)任第一書(shū)記，或者把縣上準(zhǔn)備提拔的優(yōu)秀青年后備干部選拔到村上做第一書(shū)記，再者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員掛村上的第一書(shū)記。從縣直單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派一部分機(jī)關(guān)干部到經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后村、矛盾多發(fā)村或維穩(wěn)狀況比較復(fù)雜的一些村上擔(dān)任第一書(shū)記。這些措施取得了一定成效，但并沒(méi)有從根本上解決農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)存在的問(wèn)題。

二、吉木薩爾縣農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)存在的問(wèn)題

1.農(nóng)村基層干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理。（1）村干部年齡結(jié)構(gòu)沒(méi)有形成梯隊(duì)。現(xiàn)在村上的黨支部書(shū)記和普通村干部45歲以上的居多，年齡偏大。45～59歲的村干部所占比例達(dá)到63%，60歲以上的村干部占4%。這個(gè)問(wèn)題在農(nóng)村是比較普遍的，特別是在一些貧困村、重點(diǎn)村更為普遍。現(xiàn)在村級(jí)后備干部的儲(chǔ)備非常少，一些村干部已經(jīng)任職十幾年沒(méi)有人接替。這是一個(gè)比較突出的問(wèn)題。

（2）村干部文化層次結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村形勢(shì)。初中學(xué)歷的村干部占干部總數(shù)的69.5%，初中以下學(xué)歷的占7.8%，而大專以上學(xué)歷只占6.8%，村干部文化水平普遍偏低，對(duì)政策和法律的理解力和領(lǐng)悟力不夠。村干部缺乏專業(yè)素質(zhì)，思想觀念比較陳舊，缺乏創(chuàng)新思想和先進(jìn)管理方法，帶領(lǐng)村民致富能力有限。另外，村干部組織群眾的能力和發(fā)動(dòng)群眾的能力不強(qiáng)。農(nóng)村部分領(lǐng)導(dǎo)班子比較薄弱，在調(diào)動(dòng)村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，班子的向心力、凝聚力不強(qiáng)。

（3）農(nóng)村基層干部工資待遇和工作任務(wù)不成比例。村干部工資待遇低，是農(nóng)村的貧困戶，工作積極性不高。據(jù)2013年吉木薩爾縣的數(shù)據(jù)，村書(shū)記、主任一肩挑的干部年平均工資1.3萬(wàn)元。按照自治區(qū)的要求，2014年大幅提高了村干部的工資待遇，“一肩挑”的村干部年平均工資提到2.2萬(wàn)元，而且根據(jù)村大村小、村上人口多少情況，村干部的工資待遇也不一樣。

2.選人用人模式不健全。（1）選人渠道來(lái)源單一。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新疆城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)科技化的發(fā)展，農(nóng)村人員結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，年輕人外出打工，村上留下的是婦女、兒童和老人。選拔基層農(nóng)村干部?jī)H僅局限于本村或本地方留守人員，“就地取材”的框框局限了村干部的選人渠道。

（2）用人模式不盡合理。一是大學(xué)生村官?zèng)]有發(fā)揮應(yīng)有的作用。目前大學(xué)生村官得不到重用，主要是留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上干業(yè)務(wù)，并沒(méi)有直接參與村上管理，只是在村上掛個(gè)職。就大學(xué)生村官自身來(lái)說(shuō)，他們沒(méi)有自信，對(duì)自己未來(lái)的前途感到迷茫。雖然大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)政策很好，但是大學(xué)生村官對(duì)創(chuàng)業(yè)感到盲目。很多大學(xué)生村官不安心，大多數(shù)是2～3年就走人。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務(wù)和人員編制不匹配。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作量大，任務(wù)重，而人員編制不足，經(jīng)常是一人身兼數(shù)職。在調(diào)查中了解到，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)最多的時(shí)候兼任29項(xiàng)工作，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通干事有時(shí)也肩負(fù)十幾項(xiàng)業(yè)務(wù)，同時(shí)還要應(yīng)付上級(jí)各種檢查，工作壓力很大。例如二工鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員按比例應(yīng)該是80人左右，目前只有40人。

3.基層干部的工作機(jī)制不順暢。（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門干部和村干部之間職責(zé)定位不明確。一是村級(jí)班子工作能力弱，農(nóng)村發(fā)展要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來(lái)推動(dòng)。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都有包村任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要經(jīng)常下村開(kāi)展工作。實(shí)際上就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村不是工作指導(dǎo)，而是直接參與其管理，無(wú)形之中增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作負(fù)擔(dān)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門領(lǐng)導(dǎo)之間分工不是很清晰。上級(jí)部門在工作安排上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手職責(zé)過(guò)分看重。一些本來(lái)由職能部門、分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的工作，往往被上級(jí)以第一責(zé)任人的名義壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手的頭上，再加上一些檢查評(píng)比達(dá)標(biāo)活動(dòng)項(xiàng)目多、內(nèi)容雜，上級(jí)又往往要求一把手親自抓。導(dǎo)致一些工作不可能均衡、全面地推進(jìn)。

（2）管理體制上不順暢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的上升空間較小，工作壓力大，工資待遇卻比較低。為了改變現(xiàn)狀，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想方設(shè)法調(diào)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的不穩(wěn)定。

4.對(duì)農(nóng)村基層干部的培訓(xùn)教育不夠。雖說(shuō)村上每月都有“三會(huì)一課”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上也經(jīng)常開(kāi)會(huì)，縣上對(duì)農(nóng)村黨員干部也有培訓(xùn)，但往往是念念文件、讀讀報(bào)紙，真正讓農(nóng)村黨員干部拓寬眼界、思想發(fā)生變化的培訓(xùn)還是很少。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的培訓(xùn)限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部培訓(xùn)多，系統(tǒng)培訓(xùn)少，業(yè)務(wù)培訓(xùn)少。對(duì)農(nóng)村基層干部缺乏科學(xué)合理、扎實(shí)有序、完整規(guī)范、成熟的教育培訓(xùn)機(jī)制。

三、吉木薩爾縣加強(qiáng)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)的對(duì)策建議

1.建立科學(xué)合理的選人用人機(jī)制，不斷優(yōu)化農(nóng)村基層干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。（1）拓寬農(nóng)村基層干部來(lái)源，選優(yōu)配強(qiáng)村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)班子。一是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）、州政府部門在編干部中挑選一批有文化、有能力、有作為的年輕干部充實(shí)到農(nóng)村干部隊(duì)伍中。將農(nóng)村作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）、州部門培養(yǎng)選拔干部的鍛煉基地，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）、州后備干部必須有在農(nóng)村（或社區(qū)）工作2年以上工作經(jīng)歷方可提拔使用，保證每個(gè)村每年有一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）、州下派干部深入農(nóng)村開(kāi)展工作，并在村里進(jìn)行日常管理和年終考核，將其在農(nóng)村的工作能力和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，作為其升降去留的重要依據(jù)。二是聘用培養(yǎng)一批農(nóng)村技術(shù)型人才充實(shí)村干部隊(duì)伍。從社會(huì)上選聘一批政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)水平高、熱心農(nóng)村工作的人員到農(nóng)村工作，以解決農(nóng)村干部中農(nóng)業(yè)技術(shù)、計(jì)劃生育、財(cái)會(huì)等技術(shù)性人才缺乏等問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)聘用人員中比較成熟、成長(zhǎng)較快者，可適時(shí)安排到村上進(jìn)行任職，以拓寬村干部的來(lái)源和渠道。三是從退伍軍人、回鄉(xiāng)青年、務(wù)工經(jīng)商、退休干部中選聘素質(zhì)好、文化程度高、能力強(qiáng)的熱愛(ài)農(nóng)村工作的人才，制定同工同酬的政治工資待遇優(yōu)惠政策，吸引他們到農(nóng)村工作。

（2）大膽培養(yǎng)使用提拔大學(xué)生村官。大學(xué)生村官不能只是在村上掛個(gè)名而實(shí)際上留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)做業(yè)務(wù)工作，要讓大學(xué)生村官成為名副其實(shí)的村官?？梢酝ㄟ^(guò)這種方式滾動(dòng)培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空編情況，有計(jì)劃地拿出一定比例的名額，編制招考計(jì)劃，上報(bào)縣直有關(guān)部門，通過(guò)公開(kāi)招考的方式，錄用一批在農(nóng)村工作一定年限的優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍。也可以破格提拔表現(xiàn)特別突出、得到群眾廣泛認(rèn)可的村干部直接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。吉木薩爾縣已經(jīng)提拔了2名這樣的大學(xué)生村官，效果很好。

（3）建立縣（市）干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及村干部的流動(dòng)機(jī)制。建立面向基層的干部培養(yǎng)鏈，加大城鄉(xiāng)干部資源雙向流動(dòng)，全力打通農(nóng)村基層優(yōu)秀干部成長(zhǎng)進(jìn)步的綠色通道。以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人才資源為目的，促進(jìn)人才向農(nóng)村流動(dòng)，大力培育和發(fā)展農(nóng)村人才市場(chǎng)體系。打破區(qū)域、行業(yè)和部門的人才壁壘，創(chuàng)新載體，搭建平臺(tái)，建立健全城鄉(xiāng)貫通的農(nóng)村人才流動(dòng)機(jī)制。一要建立縣（市）干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的雙向流動(dòng)機(jī)制。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部的上升空間，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的待遇。二要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部的雙向流動(dòng)機(jī)制。提升村干部的上升空間，從而提高村干部的工作積極性。

2.強(qiáng)化保障機(jī)制，保持農(nóng)村基層干部隊(duì)伍的穩(wěn)定。（1）提高基層干部的政治待遇。要特別關(guān)注農(nóng)村基層干部的培養(yǎng)和成長(zhǎng)進(jìn)步，對(duì)實(shí)績(jī)突出的村干部，除了直接提拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門任職外，也可采取“升職不挪位”的方式，可提拔為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（街道）行政副職領(lǐng)導(dǎo)干部。此外，堅(jiān)持從村干部中招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員或事業(yè)編制人員。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部的政治待遇，合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的職級(jí)，使長(zhǎng)期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的優(yōu)秀干部能夠享受到與市、縣直機(jī)關(guān)干部同等的政治待遇，使他們?cè)谡紊嫌斜碱^、工作上有干頭?；鶎舆x拔年輕干部年齡應(yīng)根據(jù)目前的現(xiàn)實(shí)情況適當(dāng)放寬一些。

（2）提高基層干部的經(jīng)濟(jì)待遇。要著力建立健全農(nóng)村基層干部崗位報(bào)酬集中統(tǒng)一發(fā)放，村干部要享有和國(guó)家公職人員一樣的經(jīng)濟(jì)待遇，保證村干部工作有合理待遇、干好有發(fā)展前途及退崗有一定保障。設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交通津貼、通訊補(bǔ)貼等，以切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作成本高、機(jī)關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間待遇不平等問(wèn)題。

（3）提高基層干部的生活待遇。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)常下村工作、就餐難以保證等實(shí)際問(wèn)題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部每月發(fā)放一定的下鄉(xiāng)補(bǔ)助和生活補(bǔ)助，切實(shí)減輕他們的生活負(fù)擔(dān)。

（4）建立村干部任后保障機(jī)制。設(shè)置一定條件，對(duì)于符合規(guī)定條件的村干部，解決三金或五金。對(duì)連續(xù)任職且政績(jī)突出、不符合提拔條件的村干部可按任職年限進(jìn)行一次性退職補(bǔ)貼。

3.加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高農(nóng)村基層干部隊(duì)伍素質(zhì)。（1）加強(qiáng)農(nóng)村基層干部專業(yè)知識(shí)技能培訓(xùn)。合理制定培訓(xùn)規(guī)劃和計(jì)劃，并采取多種形式開(kāi)展任職資格培訓(xùn)和崗位培訓(xùn)、專業(yè)知識(shí)技能培訓(xùn)，著力提高村干部組織和領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)、帶領(lǐng)群眾致富的能力。依托縣（市）、州黨校建立培訓(xùn)基地，設(shè)立專題培訓(xùn)班，組織專家編寫(xiě)專門的培訓(xùn)教材，每年對(duì)村干部進(jìn)行培訓(xùn)，努力提高村干部的工作能力。

（2）加強(qiáng)農(nóng)村基層干部職業(yè)道德教育培訓(xùn)。選擇有效載體，開(kāi)展形式多樣的教育培訓(xùn)方式，比如定期召開(kāi)村干部座談，或者以某個(gè)節(jié)日為載體開(kāi)展村干部事跡交流會(huì)，或者愛(ài)崗敬業(yè)演講比賽，等等。對(duì)于剛到農(nóng)村工作的年輕干部，要從思想上經(jīng)常關(guān)懷，實(shí)際中給予指導(dǎo)和幫助。

（3）加強(qiáng)農(nóng)村基層干部的交流和學(xué)習(xí)。要加強(qiáng)對(duì)新招聘的年輕村干部的交流培訓(xùn)，可以通過(guò)橫向交流、外出參觀考察等形式，學(xué)習(xí)工作經(jīng)驗(yàn)，促使其盡快成長(zhǎng)。要加強(qiáng)村與村之間的交流和學(xué)習(xí)，帶領(lǐng)村干部到內(nèi)地參觀學(xué)習(xí)，也可加強(qiáng)與其他縣市村干部之間的交流學(xué)習(xí)，以獲得經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的共享、方法的借鑒，從而提高村干部的組織和帶領(lǐng)群眾發(fā)展致富的本領(lǐng)和能力。

4.加大農(nóng)村后備干部的培育培養(yǎng)力度。要著眼于村級(jí)班子長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)，著眼于強(qiáng)化培養(yǎng)、備而能用，切實(shí)解決村級(jí)干部隊(duì)伍后繼乏人的問(wèn)題。要堅(jiān)持德才兼?zhèn)湓瓌t，注重村級(jí)后備干部的知識(shí)化、年輕化、能力化，加快推行“大學(xué)生村官”工程；同時(shí)與從退伍軍人、回鄉(xiāng)青年、務(wù)工經(jīng)商者、致富帶頭人等當(dāng)中選拔人才，并做好發(fā)展新黨員的工作。要把村級(jí)后備干部的教育培訓(xùn)納入村干部的教育培訓(xùn)總體計(jì)劃，堅(jiān)持備用結(jié)合，有重點(diǎn)地安排后備干部到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)重要崗位鍛煉?？梢越⒓?lì)機(jī)制，鼓勵(lì)回流人才回鄉(xiāng)進(jìn)行二次創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)村儲(chǔ)備一批人才；也可以采取基層黨組織和勞務(wù)輸出中介組織合作的方式，有組織地輸出部分青年農(nóng)民到沿海發(fā)達(dá)的農(nóng)村進(jìn)行打工深造,為村級(jí)后備干部培養(yǎng)打基礎(chǔ)。同時(shí)要抓好農(nóng)村青年黨員的培養(yǎng)工作，把農(nóng)村黨員隊(duì)伍建設(shè)與基層干部隊(duì)伍建設(shè)結(jié)合起來(lái)。

[1]袁華江.加強(qiáng)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)的思考[EB/OL].http://dangjian.people.com.cn/GB/132289/8808067.html