晏維龍

(南京審計(jì)學(xué)院，江蘇 南京　211815)

國(guó)家審計(jì)理論的幾個(gè)基本問(wèn)題研究
——基于多學(xué)科的視角

晏維龍

(南京審計(jì)學(xué)院，江蘇 南京211815)

[摘要]國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的基石與保障，國(guó)家審計(jì)體現(xiàn)了國(guó)家政治意志，國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展又調(diào)整著國(guó)家審計(jì)的功能和邊界?；诙鄬W(xué)科視角探討國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)的協(xié)同關(guān)系，揭示國(guó)家審計(jì)的哲學(xué)本質(zhì)與政治功能，理清國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)邊界，分析國(guó)家審計(jì)的法治建設(shè)與文化建構(gòu)等基本問(wèn)題，構(gòu)建國(guó)家審計(jì)基礎(chǔ)理論的分析框架，認(rèn)為國(guó)家審計(jì)可以通過(guò)提升組織的設(shè)計(jì)與管理、政治制度的設(shè)計(jì)、合法化的基礎(chǔ)及文化與社會(huì)等要素來(lái)改進(jìn)國(guó)家治理。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家審計(jì)；國(guó)家治理；哲學(xué)本質(zhì)；政治功能；經(jīng)濟(jì)邊界；法治建設(shè)；文化建構(gòu)；政府審計(jì)

習(xí)近平總書(shū)記提出“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度”[1]。劉家義審計(jì)長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)“國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系的基石和保障，是捍衛(wèi)人民利益和國(guó)家安全、促進(jìn)政令暢通和廉潔高效、推動(dòng)民主法治和公開(kāi)透明、促進(jìn)深化改革和科學(xué)發(fā)展的制度保障”[2]。這些論斷為準(zhǔn)確把握國(guó)家審計(jì)的發(fā)展規(guī)律和推動(dòng)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化提供了更寬廣的視野和更好的研究視角。學(xué)術(shù)界也掀起了國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理問(wèn)題研究的熱潮，學(xué)者們發(fā)表了大量研究成果，提出了很多新觀點(diǎn)。但現(xiàn)有文獻(xiàn)中對(duì)國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理基本理論問(wèn)題的探討并不多見(jiàn)，更鮮見(jiàn)從多學(xué)科視角加以闡釋的文獻(xiàn)。本文擬從哲學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、文化學(xué)等多學(xué)科視角，多方位的研究國(guó)家審計(jì)理論中的哲學(xué)本質(zhì)、政治功能、經(jīng)濟(jì)邊界、法治建設(shè)、文化建構(gòu)等基本問(wèn)題，探索國(guó)家審計(jì)理論研究的多學(xué)科框架。

一、 國(guó)家審計(jì)的哲學(xué)引領(lǐng)

哲學(xué)是“關(guān)于世界觀的學(xué)說(shuō)，是人們對(duì)整個(gè)自然界、社會(huì)和思維的根本觀點(diǎn)的體系，是系統(tǒng)化、理論化的世界觀，是自然知識(shí)和社會(huì)知識(shí)的概括和總結(jié)”[3]。研究國(guó)家審計(jì)理論，搞好國(guó)家審計(jì)工作，必須發(fā)揮好哲學(xué)的引領(lǐng)作用：要正確地理解國(guó)家審計(jì)的哲學(xué)基礎(chǔ)，要清醒地認(rèn)識(shí)國(guó)家審計(jì)的哲學(xué)本質(zhì)，要科學(xué)地運(yùn)用國(guó)家審計(jì)的哲學(xué)方法。

(一) 實(shí)事求是：國(guó)家審計(jì)的哲學(xué)基礎(chǔ)

實(shí)事求是一詞最早見(jiàn)于《漢書(shū)·河間獻(xiàn)王傳》中的“修學(xué)好古，實(shí)事求是”，喻指治學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，求實(shí)、求真、實(shí)證的治學(xué)態(tài)度。毛澤東在《改造我們的學(xué)習(xí)》中第一次對(duì)此作了馬克思主義的闡釋：“實(shí)事”就是客觀存在著的一切事物，“求”就是研究，“是”就是客觀事物的內(nèi)部聯(lián)系，也就是規(guī)律性?？陀^存在著的一切事物以及客觀事物自身發(fā)展的規(guī)律是不依賴人的意志而獨(dú)立存在的，客觀存在決定人的意識(shí)。實(shí)事求是體現(xiàn)了馬克思主義唯物論、認(rèn)識(shí)論和辯證法的基本精神，包含求實(shí)、求真、求正三方面內(nèi)容。實(shí)事求是的實(shí)質(zhì)是一切從實(shí)際出發(fā)，理論聯(lián)系實(shí)際，要求我們從被認(rèn)識(shí)、被改造的客觀事物和客觀情況出發(fā)，這是正確認(rèn)識(shí)和改造世界的根本出發(fā)點(diǎn)，是馬克思主義的基本原則。

實(shí)事求是是國(guó)家審計(jì)理論的哲學(xué)基礎(chǔ)，實(shí)事求是直接反映審計(jì)的本質(zhì)。審計(jì)作為一種監(jiān)督方式，是通過(guò)查清事實(shí)來(lái)完成的。事實(shí)本身蘊(yùn)含著現(xiàn)象和本質(zhì)兩個(gè)層面，審計(jì)的首要任務(wù)就在于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)象，查清本質(zhì)，通過(guò)審計(jì)定性和處理來(lái)實(shí)現(xiàn)審計(jì)的職能。實(shí)事求是的基本點(diǎn)就是在發(fā)現(xiàn)事實(shí)現(xiàn)象的同時(shí)去探求事實(shí)的本質(zhì)，從而達(dá)到主觀與客觀的完全統(tǒng)一。審計(jì)的過(guò)程就是認(rèn)識(shí)事物的過(guò)程，審計(jì)人員的詢問(wèn)、調(diào)查、查賬、算賬等活動(dòng)就是獲取被審計(jì)對(duì)象這一事物的信息。審計(jì)人員通過(guò)查閱賬表，獲知審計(jì)對(duì)象的資金來(lái)源、資金占用及其比例關(guān)系，從而逐步形成一種知覺(jué)形態(tài)。審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中，在具備知覺(jué)形態(tài)的基礎(chǔ)上，進(jìn)而對(duì)被審計(jì)對(duì)象財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益性就有了較為全面的認(rèn)識(shí)和了解。在審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員對(duì)審計(jì)材料進(jìn)行整理，對(duì)被審計(jì)對(duì)象財(cái)務(wù)收支狀況進(jìn)行系統(tǒng)分析，同時(shí)對(duì)材料進(jìn)行去偽存真、由表及里的加工和改造，就會(huì)對(duì)被審計(jì)對(duì)象財(cái)務(wù)收支情況得出相應(yīng)的不同結(jié)論：真實(shí)、虛假、合法、違法。這一認(rèn)識(shí)過(guò)程就是從感性認(rèn)識(shí)上升到理性認(rèn)識(shí)的過(guò)程，就是實(shí)事求是的原則要求。所以，那種只憑感覺(jué)的審計(jì)是與實(shí)事求是不相符合的。譬如一聽(tīng)說(shuō)被審計(jì)單位發(fā)獎(jiǎng)金、福利好，就產(chǎn)生了懷疑，認(rèn)為該單位肯定存在財(cái)務(wù)違紀(jì)違法問(wèn)題。事實(shí)上，某個(gè)被審計(jì)單位只要在賬務(wù)上“明來(lái)明去”，哪怕發(fā)放了獎(jiǎng)金，只要履行了合法合規(guī)的程序，符合“按勞分配”、“效率優(yōu)先”的公平原則，其財(cái)務(wù)收支就沒(méi)有違紀(jì)違規(guī)。實(shí)事求是要求審計(jì)人員要原原本本地反映被審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)狀況，一就是一,二就是二,既不能夸大,也不能縮小,尤其要做到不先入為主，要客觀公正。

值得強(qiáng)調(diào)的是，從古今中外的審計(jì)發(fā)展史來(lái)看，不論何種形態(tài)的審計(jì)，都自覺(jué)或不自覺(jué)地堅(jiān)持了實(shí)事求是這個(gè)哲學(xué)基礎(chǔ)。不論何種形態(tài)的審計(jì)，都在不知不覺(jué)地貫徹唯物論的反映論，只是有自覺(jué)和自發(fā)之分，因此，實(shí)事求是的哲學(xué)基礎(chǔ)其實(shí)是審計(jì)發(fā)展的客觀需要。

(二) 公平正義：國(guó)家審計(jì)的哲學(xué)本質(zhì)

人類從未停止過(guò)對(duì)公平正義思想的探索。古希臘哲學(xué)家柏拉圖認(rèn)為，正義是“一個(gè)人應(yīng)當(dāng)做他的能力使他所處的生活地位中的工作”[4]。亞里士多德則認(rèn)為“公正就是中道，是不偏不倚”，而且他還把公正劃分為交往性的公正和分配性的公正，前者強(qiáng)調(diào)“均等”的公正，后者強(qiáng)調(diào)“比例”的公正[5]。他強(qiáng)調(diào)不管誰(shuí)是傷害者、誰(shuí)是受害者，傷害者要補(bǔ)償受害者，受害者從傷害者那里得到補(bǔ)償，這就是公平正義。美國(guó)政治哲學(xué)家羅爾斯則認(rèn)為“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣”[6]。在中國(guó)古代，雖然對(duì)公平正義沒(méi)有確切而規(guī)范的解釋，但相關(guān)的表達(dá)有不少體現(xiàn)，如《荀子·正名》就說(shuō)：“正利而為謂之事，正義而為謂之行”，強(qiáng)調(diào)為人行事要正當(dāng)、正直、無(wú)所偏倚，這就包含了對(duì)公平正義一定程度的解釋。公平正義是人類社會(huì)發(fā)展的不懈追求。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要“進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，通過(guò)制度安排更好保障人民群眾各方面權(quán)益”[7]。國(guó)家審計(jì)和公平正義高度相關(guān)、密切相聯(lián)，國(guó)家審計(jì)就是一種保障人民群眾各方面權(quán)益的必要的制度安排。我們認(rèn)為國(guó)家審計(jì)的哲學(xué)本質(zhì)就是公平正義，國(guó)家審計(jì)就是監(jiān)督國(guó)家治理過(guò)程中“傷害者”要補(bǔ)償“受害者”。

公平正義是人類社會(huì)具有永恒價(jià)值的基本理念和行為準(zhǔn)則，促進(jìn)公平正義是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鮮明主題。對(duì)公平正義的追求即是人類由落后到發(fā)達(dá)、從不合理到合理的發(fā)展過(guò)程。正義的根本要義是關(guān)注弱者及其生存權(quán)利和約束強(qiáng)者及其權(quán)力意志。每一個(gè)社會(huì)都是一個(gè)合作體系，每一成員都對(duì)社會(huì)秩序承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任：一方面，給弱勢(shì)人群以必要的幫助，保證他們做人的尊嚴(yán)且能共享社會(huì)發(fā)展成果；另一方面，通過(guò)外在強(qiáng)制力量和內(nèi)在自律意識(shí)對(duì)強(qiáng)者及其權(quán)力進(jìn)行有效約束，避免因?yàn)闈M足強(qiáng)者意志而犧牲弱者利益現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，雖然正義的研究對(duì)象包括分配正義和價(jià)值正義等內(nèi)容，但要通過(guò)特定的程序和方式才能實(shí)現(xiàn)，否則過(guò)度地強(qiáng)調(diào)正義，不僅于正義無(wú)益，反而容易引起人們的反感并陷入困境。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開(kāi)放的深化，審計(jì)事業(yè)方興未艾。審計(jì)是高層次的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，在維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、保障財(cái)產(chǎn)安全、加強(qiáng)廉政建設(shè)、保障經(jīng)濟(jì)健康良性運(yùn)行等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。其實(shí)，審計(jì)不僅是一種權(quán)力，更是一份責(zé)任。質(zhì)量是審計(jì)事業(yè)的生命線，只有依循“實(shí)事求是、客觀公正”的原則，以優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的服務(wù)，向社會(huì)提供可信賴的、高質(zhì)量的審計(jì)產(chǎn)品，審計(jì)才會(huì)得到政府和人民的重視和信任，審計(jì)事業(yè)才會(huì)具有強(qiáng)大的生命力。同時(shí)，作為一種職業(yè)，審計(jì)具有自身的道德要義。所謂職業(yè)就是利用專門(mén)的知識(shí)和技能為公眾提供特色公共服務(wù)。如果職業(yè)者們所提供的服務(wù)對(duì)于社會(huì)公眾至關(guān)重要，甚至社會(huì)公眾非常信任該職業(yè)的專業(yè)判斷和專業(yè)能力，那么，受托責(zé)任關(guān)系就會(huì)持續(xù)穩(wěn)定地保持下去。顯然，信任對(duì)于一個(gè)職業(yè)而言是最為根本的。相應(yīng)地，如果審計(jì)從業(yè)人員具備應(yīng)有的職業(yè)道德和正義理念，高質(zhì)量地如實(shí)完成受托責(zé)任，他們的工作就能獲得公眾的信任，審計(jì)事業(yè)就會(huì)健康發(fā)展。

公平正義和審計(jì)監(jiān)督都是具體的、歷史的，離不開(kāi)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的變化而變化，兩者統(tǒng)一于現(xiàn)實(shí)的審計(jì)實(shí)踐活動(dòng)。其中，審計(jì)監(jiān)督是社會(huì)性物質(zhì)實(shí)踐活動(dòng)，公平正義是以合理價(jià)值取向?yàn)榛A(chǔ)的實(shí)踐精神。人類實(shí)踐活動(dòng)和實(shí)踐精神的辯證統(tǒng)一決定了審計(jì)監(jiān)督和公平正義的關(guān)聯(lián)性。一方面，審計(jì)既是實(shí)踐活動(dòng)，也是行動(dòng)規(guī)則；公平正義既是實(shí)踐精神，也是交往規(guī)則。另一方面，審計(jì)規(guī)則注重現(xiàn)實(shí)操作性，活動(dòng)的實(shí)然性、公共性與利益密切相關(guān)；公平正義雖然注重反思性和應(yīng)然性，但“決不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會(huì)的文化發(fā)展”[8]。從總體上看，它們不僅在求真務(wù)實(shí)、客觀公正地反映現(xiàn)實(shí)情況方面相一致，而且在限強(qiáng)扶弱、限公佑私等方面的要求也是一致的，都以利益作為共同基礎(chǔ)和最終指向；不僅在滿足人民群眾期待和與社會(huì)發(fā)展規(guī)律相協(xié)調(diào)等方面是一致的，而且都體現(xiàn)了人類活動(dòng)合規(guī)律性與合目的性的統(tǒng)一，是人類理性原則的基本要求和重要表現(xiàn)。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型和快速發(fā)展的過(guò)程中，國(guó)家審計(jì)所披露的問(wèn)題備受關(guān)注，審計(jì)正義正成為最具社會(huì)影響力的研究領(lǐng)域，它既是社會(huì)正義的組成部分和重要表現(xiàn)，也是國(guó)家審計(jì)理論的研究對(duì)象和追求目標(biāo)。所謂審計(jì)正義是指審計(jì)理論和實(shí)踐中相關(guān)構(gòu)成要素所體現(xiàn)的正義價(jià)值取向，是人們對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目的、過(guò)程、手段和結(jié)果等復(fù)雜性關(guān)系的合理性評(píng)價(jià)。

作為維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全重要職能部門(mén)的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)理應(yīng)把促進(jìn)公平正義作為根本職責(zé)。國(guó)家審計(jì)正義不僅是實(shí)體性正義，即把保護(hù)弱者、限制強(qiáng)者、懲治違法者、保障人民利益作為根本原則，而且也是程序性正義，即審計(jì)的主體、規(guī)程和功能等符合法律法規(guī)和人民的期盼；國(guó)家審計(jì)正義不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)利益方面，而且融社會(huì)正義、政治正義、法律正義等于一體。相比較而言，國(guó)家審計(jì)正義更加突出權(quán)源的合規(guī)性、合法性，更加強(qiáng)調(diào)目標(biāo)和程序的正當(dāng)性、合理性，更加突出手段和方式的公眾性、合作性，是契約正義、程序正義與道德正義的有機(jī)統(tǒng)一。

(三) 唯物辯證：國(guó)家審計(jì)的哲學(xué)方法

唯物辯證法是認(rèn)識(shí)世界和改造世界的根本方法。唯物辯證法把普遍聯(lián)系和發(fā)展看作是物質(zhì)世界的辯證本性，聯(lián)系和發(fā)展的觀點(diǎn)是唯物辯證法的總特征?！稗q證法的宇宙觀，主要地就是教導(dǎo)人們要善于去觀察和分析各種事物的矛盾的運(yùn)動(dòng)，并根據(jù)這種分析，指出解決矛盾的方法?！盵9]唯物辯證法是國(guó)家審計(jì)的哲學(xué)方法。唯物辯證法認(rèn)為，聯(lián)系是事物之間以及事物內(nèi)部各要素之間的相互影響、相互制約關(guān)系，具有普遍性和客觀性的特點(diǎn)。整個(gè)世界就是一個(gè)永恒發(fā)展和無(wú)限變化的物質(zhì)世界，一切事物都處在永不停息的運(yùn)動(dòng)、變化和發(fā)展的過(guò)程中，發(fā)展是新事物取代舊事物的過(guò)程。辯證法包含對(duì)立與統(tǒng)一、質(zhì)量互變、否定之否定三大定律，揭示事物運(yùn)動(dòng)、變化、發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，堅(jiān)持矛盾分析法是唯物辯證法根本的認(rèn)識(shí)方法，事物的普遍性總是寓于特殊性之中，只有從特殊性出發(fā)進(jìn)而才能把握其普遍性。唯物辯證法包含原因和結(jié)果、必然性和偶然性、可能性和現(xiàn)實(shí)性、內(nèi)容和形式、現(xiàn)象和本質(zhì)五大范疇，在方法論意義上揭示了因果聯(lián)系的普遍性、客觀性和多樣性，偶然性和必然性之間的相互轉(zhuǎn)化，注重內(nèi)容和形式之間的辯證關(guān)系，透過(guò)現(xiàn)象認(rèn)識(shí)本質(zhì)才是科學(xué)的任務(wù)。唯物辯證法還包括歸納和演繹、分析和綜合、抽象和具體、歷史與邏輯的辯證統(tǒng)一四大方法，它們共同構(gòu)成了科學(xué)的辯證邏輯思維方法。

審計(jì)工作的重要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)和還原事物本來(lái)面目，審計(jì)主體、客體、對(duì)象、技術(shù)、方法等都處在不斷的發(fā)展變化之中，審計(jì)工作本身是復(fù)雜的綜合事務(wù)，各個(gè)要素、各個(gè)環(huán)節(jié)之間也存在普遍的錯(cuò)綜復(fù)雜的聯(lián)系，審計(jì)實(shí)踐無(wú)不充分體現(xiàn)了唯物辯證法所揭示的原理。以公平正義的立場(chǎng)，從事物比對(duì)中，透過(guò)各種迷惑的表象達(dá)到揭示事物本質(zhì)的目標(biāo)，可以說(shuō)，審計(jì)工作只有在唯物辯證法的指導(dǎo)下，才能更好地發(fā)揮其評(píng)價(jià)、鑒證和監(jiān)督職能。

審計(jì)人員在審計(jì)工作中應(yīng)用唯物辯證的方法，一般分為兩種情況：一是自覺(jué)地應(yīng)用，即在工作中有意識(shí)地應(yīng)用唯物辯證方法，并以其為指導(dǎo)按照相應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行處理；二是經(jīng)驗(yàn)性的應(yīng)用，即自發(fā)地在工作中應(yīng)用唯物辯證方法處理事情，審計(jì)人員只是憑自己的工作經(jīng)驗(yàn)、依據(jù)相關(guān)規(guī)定處理工作，然而這種處理方法實(shí)踐上卻符合某種唯物辯證法的原理，上述兩種情況都能較好地完成審計(jì)工作任務(wù)。

綜上所述，哲學(xué)是時(shí)代精神的精華，研究國(guó)家審計(jì)理論，其中包含的哲學(xué)基礎(chǔ)、哲學(xué)本質(zhì)、哲學(xué)方法是精華之中的精華。

二、 國(guó)家審計(jì)的政治功能

國(guó)家審計(jì)和國(guó)家治理具有緊密的雙向關(guān)系和內(nèi)在邏輯，國(guó)家治理是國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)與目的，國(guó)家審計(jì)既是國(guó)家治理的產(chǎn)物和手段，也是推進(jìn)國(guó)家良治的重要制度保障。按照歷史與邏輯統(tǒng)一的方法考察，國(guó)家治理先后經(jīng)歷了統(tǒng)治行政、管理行政和服務(wù)行政三種模式，國(guó)家治理模式?jīng)Q定著國(guó)家審計(jì)的政治功能，國(guó)家審計(jì)政治功能的演化與拓展是國(guó)家審計(jì)制度發(fā)展的核心所在。分析不同國(guó)家治理模式的特征，探索國(guó)家審計(jì)政治功能演化的一般規(guī)律，對(duì)揭示國(guó)家審計(jì)政治功能的多維特征具有十分重要的意義。

(一) 權(quán)治工具：國(guó)家審計(jì)的政治威懾

農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期，國(guó)家治理方式主要表現(xiàn)為統(tǒng)治行政模式，以統(tǒng)治者的意志為中心，最高統(tǒng)治者的權(quán)力是社會(huì)關(guān)系中的決定性力量，法律和其他制度安排都只是權(quán)力運(yùn)行的手段。從古代的中國(guó)到中世紀(jì)的歐洲，權(quán)力本位主義一直居于統(tǒng)治地位。在中國(guó)，權(quán)治的合法性根源與傳統(tǒng)的天道觀念密切相關(guān)，禮法兼用和忠孝觀念的思想為權(quán)治主義的具體實(shí)施提供了充分的理論支持。在西方，早期的“君權(quán)神授”理論為權(quán)治提供了超驗(yàn)性的思想支持，后來(lái)的“絕對(duì)主權(quán)”學(xué)說(shuō)又從世俗層面為權(quán)治主義提供了強(qiáng)有力的合法性論證。統(tǒng)治行政模式以統(tǒng)治階級(jí)利益最大化為宗旨，其權(quán)力運(yùn)行模式是特權(quán)、奴役和專制，政府與國(guó)家高度融合，政府缺乏“公共性”，還沒(méi)有從國(guó)家權(quán)力體系中獨(dú)立出來(lái)。

統(tǒng)治行政模式的特殊體制結(jié)構(gòu)決定了“政治權(quán)力”的中心和主導(dǎo)地位，“政治權(quán)力”主導(dǎo)和支配著經(jīng)濟(jì)資源配置，形成了“超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制”與“權(quán)力捉弄財(cái)產(chǎn)”現(xiàn)象。政府的“行政權(quán)力”被國(guó)家統(tǒng)治所吞沒(méi)，行政管理活動(dòng)完全建立在“政治權(quán)力”關(guān)系的基礎(chǔ)上，最高統(tǒng)治者不對(duì)任何人負(fù)有責(zé)任關(guān)系，形成一種單向性的權(quán)力制約體系。在統(tǒng)治行政模式下的國(guó)家審計(jì)也不可避免地呈現(xiàn)一種向上的治理結(jié)構(gòu)，國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督范圍限定在受最高統(tǒng)治者委托管理國(guó)家資源的各級(jí)官吏，而統(tǒng)治者則游離于國(guó)家審計(jì)監(jiān)督之外，監(jiān)督權(quán)逐級(jí)向上負(fù)責(zé)，最后集中到一人或少數(shù)人之手，國(guó)家審計(jì)純粹是統(tǒng)治者維護(hù)和鞏固階級(jí)統(tǒng)治的工具，統(tǒng)治行政模式下國(guó)家審計(jì)在本質(zhì)上與社會(huì)公眾的利益相對(duì)立，國(guó)家審計(jì)成為鞏固“政治權(quán)力”的一種“權(quán)治工具”，始終不可能超越君權(quán)的權(quán)威。

(二) 制衡之道：國(guó)家審計(jì)的政治調(diào)控

資本主義初期，隨著生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化，政府的管理職能日益凸顯，并最終完成了與統(tǒng)治職能的分離，民主政治開(kāi)始建立，在行政領(lǐng)域通過(guò)中立的職業(yè)文官制來(lái)提高效率，在政治領(lǐng)域通過(guò)黨派競(jìng)爭(zhēng)來(lái)促進(jìn)民主。王權(quán)政治的時(shí)代被政黨政治所終結(jié)，建立一種穩(wěn)定的、科學(xué)的行政管理模式已成為社會(huì)的共同需求，由此推動(dòng)了管理行政模式的出現(xiàn)。管理行政的理論淵源是韋伯的官僚制組織理論和威爾遜、古德諾的政治與行政二分法，管理行政強(qiáng)調(diào)以政府為中心，以為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好條件作為主要任務(wù)，以經(jīng)濟(jì)效率等工具理性為主要價(jià)值取向，以民主法治為運(yùn)行基礎(chǔ)和管理手段。在政治民主化的過(guò)程中，民主原則自然被帶入行政領(lǐng)域，在政府管理職能與統(tǒng)治職能此消彼長(zhǎng)的過(guò)程中，政府的“公共性”逐漸生成。

在管理行政模式下，政府是以公共利益代表者的身份出現(xiàn)的，國(guó)家審計(jì)也因政府公共受托責(zé)任的產(chǎn)生而發(fā)展，并完成了與行政權(quán)力的截然分離。國(guó)家審計(jì)成為監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制，在民主政治強(qiáng)有力的推動(dòng)下，英美等國(guó)先后走上了立法模式的國(guó)家審計(jì)道路，國(guó)家審計(jì)自財(cái)政部門(mén)移至行政權(quán)以外的超然獨(dú)立機(jī)關(guān)。然而，這一時(shí)期的國(guó)家審計(jì)在表現(xiàn)形式上與統(tǒng)治行政模式下的國(guó)家審計(jì)并無(wú)實(shí)質(zhì)性差異，主要是為政黨政治服務(wù)，國(guó)家審計(jì)事實(shí)上成為政黨間進(jìn)行“制衡”的制度安排，它在充當(dāng)了“王權(quán)的工具”后又淪為了“政治的侍女”[10]。這種“制衡主義”的國(guó)家審計(jì)模式，實(shí)際上摒棄了它賴以產(chǎn)生與發(fā)展的價(jià)值前提和客觀基礎(chǔ)，企圖單純地憑借形式合理性的體制設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)其公共責(zé)任，具有很大的片面性，手段日益異化為目的，容易在實(shí)踐中走向自己的反面，最終造成對(duì)行政權(quán)力制約和監(jiān)督的失控。

(三) 治理基石：國(guó)家審計(jì)的政治協(xié)同

1970年以后，管理行政模式在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間實(shí)踐以后，諸如政府機(jī)構(gòu)膨脹、公平與效率間矛盾、管理成本增大等各種弊端逐漸顯露，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家試圖通過(guò)對(duì)管理行政的修補(bǔ)和調(diào)整來(lái)解決上述困境，但所有努力都在反復(fù)中受挫，一場(chǎng)廣泛而深刻的治理變革的浪潮開(kāi)始掀起，這場(chǎng)被稱為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的變革使得西方國(guó)家的治理模式逐步向“服務(wù)行政”邁進(jìn)。服務(wù)行政是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，在民主和法治的制度框架內(nèi)，政府行為更加貼近公共性，更有效地回應(yīng)公民的需求和利益，政府行政更多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的意志，并對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。從國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)的歷史發(fā)展來(lái)看，不同國(guó)家在不同的發(fā)展階段，其國(guó)家治理模式與國(guó)家審計(jì)制度之間具有密切的關(guān)聯(lián)性，國(guó)家產(chǎn)生國(guó)家審計(jì)，國(guó)家的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步?jīng)Q定了國(guó)家審計(jì)的發(fā)展和進(jìn)步，國(guó)家權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)不同，導(dǎo)致國(guó)家審計(jì)在權(quán)力結(jié)構(gòu)節(jié)點(diǎn)的嵌入方式不同，進(jìn)而形成不同的國(guó)家審計(jì)制度。

服務(wù)行政理念為國(guó)家審計(jì)突破管理行政下的“制衡主義”模式提供了思路，它實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)合理性與形式合理性的融合，肯定了價(jià)值取向在國(guó)家審計(jì)中的重要地位，在國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的良性互動(dòng)中，國(guó)家審計(jì)的“治理”功能日益凸顯，并因此而成為推動(dòng)國(guó)家良治的中堅(jiān)力量。國(guó)家性質(zhì)決定了國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)和責(zé)任，國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展調(diào)整著國(guó)家審計(jì)的范圍和內(nèi)容，國(guó)家審計(jì)體現(xiàn)國(guó)家政治意志。因此，國(guó)家審計(jì)制度應(yīng)該與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)國(guó)家審計(jì)的需求相適應(yīng)。

在國(guó)家治理的總體框架中，國(guó)家審計(jì)是推進(jìn)國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的重要機(jī)制，發(fā)揮著“協(xié)同治理”的作用。國(guó)家審計(jì)借助其法定性、獨(dú)立性、系統(tǒng)性、專業(yè)性等優(yōu)勢(shì)，及時(shí)防范國(guó)家治理可能發(fā)生的重大風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)微觀運(yùn)行機(jī)制、中觀運(yùn)行機(jī)制和宏觀運(yùn)行機(jī)制的有效性，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)單一治理機(jī)制的互動(dòng)橋梁，改善國(guó)家治理生態(tài)，提高國(guó)家治理的運(yùn)行質(zhì)量。作為國(guó)家治理機(jī)制的重要內(nèi)部樞紐，國(guó)家審計(jì)應(yīng)適應(yīng)國(guó)家治理從單一治理向多元治理的轉(zhuǎn)變，其政治功能應(yīng)隨著國(guó)家治理目標(biāo)的變化而變化。國(guó)家審計(jì)在政府和市場(chǎng)機(jī)制的整合中承擔(dān)了導(dǎo)向與監(jiān)控的角色，在市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制的整合中承擔(dān)了利益協(xié)調(diào)的角色，在政府與社會(huì)機(jī)制的整合中承擔(dān)了信息回應(yīng)和權(quán)力制衡的角色，從而使得三類單一治理機(jī)制有效協(xié)調(diào)，并形成多中心的共同治理框架，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治目標(biāo)提供了必要的基礎(chǔ)。

國(guó)家良治作為一種有效的治理模式，已成為各國(guó)政治發(fā)展和國(guó)家治理的理想價(jià)值目標(biāo)，良治的本質(zhì)是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，包括合法、透明、責(zé)任、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正等要素，實(shí)現(xiàn)良治的過(guò)程實(shí)際上就是尋求和建立一個(gè)有限、責(zé)任、效能和透明政府的過(guò)程[11]。國(guó)家治理的價(jià)值取向決定了國(guó)家審計(jì)政治功能的復(fù)雜性和多元性，國(guó)家審計(jì)“協(xié)同治理”功能高效履行的關(guān)鍵在于是否遵循國(guó)家審計(jì)政治功能的演化規(guī)律，并確定不同條件下國(guó)家審計(jì)政治功能的側(cè)重方向。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的基石和保障，始終通過(guò)依法用權(quán)力制約權(quán)力，發(fā)揮揭示、抵御、改進(jìn)和預(yù)防等“免疫”功能，在維護(hù)民主法治，保障國(guó)家安全，推動(dòng)落實(shí)責(zé)任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念，改善國(guó)家治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用[12]。

三、 國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)邊界

國(guó)家審計(jì)經(jīng)濟(jì)邊界是國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中發(fā)揮作用的基礎(chǔ)條件，是國(guó)家審計(jì)基礎(chǔ)理論的重要組成部分。國(guó)家審計(jì)邊界界定的科學(xué)與否，關(guān)系到國(guó)家審計(jì)能否有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的“免疫系統(tǒng)”功能，能否有效地服務(wù)于國(guó)家治理。已有文獻(xiàn)主要運(yùn)用成本收益方法、公共產(chǎn)品理論研究國(guó)家審計(jì)的邊界問(wèn)題[13-14]，本文從交易費(fèi)用與機(jī)會(huì)主義兩個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)核心概念出發(fā)，解釋國(guó)家審計(jì)供給主體的選擇和國(guó)家審計(jì)經(jīng)濟(jì)邊界的確定。

(一) 資源配置：國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)效率

國(guó)家治理通過(guò)配置公共資源和運(yùn)作公共權(quán)力來(lái)管理和調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治。十八大以來(lái)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為新一屆政府治國(guó)理政的方向與目標(biāo)，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[15]。

基于此，我國(guó)國(guó)家治理模式正從追求效率優(yōu)先的發(fā)展型國(guó)家治理模式向追求價(jià)值訴求的和諧型國(guó)家治理模式轉(zhuǎn)變，從全能型政府的一元治理向市場(chǎng)、政府與社會(huì)多元協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石及重要保障的國(guó)家審計(jì)，也面臨著比以往更加復(fù)雜的局面，社會(huì)各界對(duì)國(guó)家審計(jì)的期望比以往任何時(shí)候都要高，國(guó)家審計(jì)的邊界比以往任何時(shí)候都迫切需要拓寬。

公共利益在國(guó)家治理中被提到了前所未有的歷史高度，公共資源配置本質(zhì)上是一種公共利益分配，公共資源作為一種特殊的資源形式，其開(kāi)發(fā)、配置、管理、評(píng)估等各環(huán)節(jié)直接影響著國(guó)民福利。公共資源配置的低效，在一定程度上反映了政治系統(tǒng)調(diào)控機(jī)制的紊亂與低效，體現(xiàn)了政治系統(tǒng)調(diào)控機(jī)能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)快速發(fā)展的不相適應(yīng)，進(jìn)而表現(xiàn)為國(guó)家治理能力的薄弱。國(guó)家治理是通過(guò)制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)各方利益沖突的，必然要求國(guó)家審計(jì)對(duì)公共利益的保障情況進(jìn)行有效監(jiān)督。

公共資源配置低效主要在于資源配置主體和資源配置規(guī)范制度的缺失，公共資源配置主體主要是公共組織或政府機(jī)關(guān)，它們的價(jià)值偏好對(duì)資源配置政策的價(jià)值選擇和實(shí)現(xiàn)有著重要的影響，面對(duì)利益的驅(qū)使，可能會(huì)出現(xiàn)公共資源配置不合理的情況。公共資源配置規(guī)范是指公共資源配置主體的行為準(zhǔn)則，包括資源配置政策和相關(guān)法律，政策制定及制度安排的效率如何，也將會(huì)直接影響公共資源配置政策的質(zhì)量與實(shí)施狀況。本文深入探究資源配置低效在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的多元形成機(jī)理發(fā)現(xiàn)，影響資源配置效率的關(guān)鍵在于交易費(fèi)用的大小。任何一種資源配置方式都是有成本的，其成本主要表現(xiàn)為交易費(fèi)用，這些交易費(fèi)用可以分為市場(chǎng)型交易費(fèi)用、管理型交易費(fèi)用和政治型交易費(fèi)用。政治型交易費(fèi)用是指國(guó)家制度框架運(yùn)行和調(diào)整的費(fèi)用，它作為交易費(fèi)用的重要組成部分對(duì)體制轉(zhuǎn)型國(guó)家的公共資源優(yōu)化配置具有十分重要的意義。

政治型交易費(fèi)用會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行效率和社會(huì)資源配置效率產(chǎn)生影響，不僅影響社會(huì)的契約安排，而且還影響市場(chǎng)中商品及服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。較高的政治型交易費(fèi)用往往意味著煩瑣的行政程序、嚴(yán)苛的許可制度和高度的尋租腐敗。尤其是當(dāng)政府規(guī)模過(guò)大、對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)多時(shí)，極易導(dǎo)致普遍的政策失靈，增加社會(huì)交易成本的總量，降低社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。政治型交易費(fèi)用的高低已成為評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家制度效率或績(jī)效的標(biāo)尺，“一個(gè)社會(huì)的富裕與貧窮的關(guān)鍵，是交易費(fèi)用在國(guó)民收入中的百分比，這百分比減低少許，就大富，增加少許，就大貧”[16]，不同的政治型交易費(fèi)用導(dǎo)致資源耗費(fèi)數(shù)量和資源配置方式、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量不同。

我國(guó)正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，資源配置過(guò)程中既有傳統(tǒng)體制所遺留下來(lái)的交易費(fèi)用，又有新體制建構(gòu)所帶來(lái)的交易費(fèi)用，這兩種費(fèi)用共同形成目前的國(guó)家制度運(yùn)行成本。較高的政治型交易費(fèi)用對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌都具有負(fù)面影響，對(duì)市場(chǎng)化改革的深入有阻礙作用，不但吞噬了寶貴的社會(huì)資源，而且阻礙了體制轉(zhuǎn)型的順利進(jìn)行。正是由于政治型交易費(fèi)用的存在，導(dǎo)致公共政策制定與執(zhí)行出現(xiàn)偏差，公共資源配置缺乏效率。因此，政府必須努力降低和減少政治型交易成本，不斷調(diào)整自身的行為方式和組織方式，提高制度效率，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治提供一個(gè)良好的制度環(huán)境。

國(guó)家治理的關(guān)鍵在于明晰政府與市場(chǎng)的效率邊界，通過(guò)權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和權(quán)力邊界的明晰，建立起促進(jìn)和提高資源配置效率的機(jī)制。市場(chǎng)本身并不參與資源配置，市場(chǎng)只是一個(gè)檢驗(yàn)資源配置效果的信息系統(tǒng)，資源配置是由市場(chǎng)背后的權(quán)力主體完成的，準(zhǔn)確地說(shuō)是權(quán)力在配置資源。從權(quán)力主體的結(jié)構(gòu)來(lái)看，個(gè)人與企業(yè)的權(quán)力主要決定私人物品的生產(chǎn)、投資及消費(fèi)，政府決定著公共資源配置的宏觀目標(biāo)、制度建設(shè)、政策執(zhí)行以及公共物品供給。政府與市場(chǎng)的效率邊界是相對(duì)的、動(dòng)態(tài)的，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共資源配置的主體及其效率邊界會(huì)隨著交易費(fèi)用的變化而發(fā)生相應(yīng)變化。政府配置公共資源的重要機(jī)制就是制度安排，制度作為影響人類活動(dòng)的權(quán)利關(guān)系或規(guī)則集合，它的形成及影響程度是由權(quán)力所決定的，權(quán)力運(yùn)行直接影響制度效率，權(quán)力結(jié)構(gòu)決定著制度結(jié)構(gòu)。國(guó)家審計(jì)作為政府組織內(nèi)和組織間監(jiān)督控制的一項(xiàng)重要制度安排，是依法用權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的重要方式，可以有效地降低政治型交易費(fèi)用。

國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，其效率邊界的確定應(yīng)與服務(wù)國(guó)家治理目標(biāo)相一致，國(guó)家審計(jì)通過(guò)監(jiān)督檢查法律法規(guī)執(zhí)行情況，推進(jìn)民主法治；通過(guò)監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行，推動(dòng)規(guī)范權(quán)力的配置和運(yùn)行；通過(guò)揭示案件線索、查處大案要案，促進(jìn)打擊和預(yù)防腐??；通過(guò)揭示和反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家安全；通過(guò)重點(diǎn)關(guān)注民生問(wèn)題，維護(hù)人民群眾利益；通過(guò)在體制、機(jī)制、制度層面反映問(wèn)題和提出改進(jìn)建議，推動(dòng)深化改革[17]。國(guó)家審計(jì)效率邊界還應(yīng)隨著國(guó)家治理的變化而變化，適應(yīng)國(guó)家治理從單一治理向多元治理的轉(zhuǎn)變，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治。隨著國(guó)家治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)變和豐富，國(guó)家審計(jì)的效率邊界經(jīng)歷了從公共財(cái)政有效監(jiān)督，向公共產(chǎn)品充分供給，再到公共資源優(yōu)化配置的拓展。如果說(shuō)從“公共財(cái)政有效監(jiān)督”到“公共產(chǎn)品充分供給”的轉(zhuǎn)變是一種單一的政府主導(dǎo)型治理，那么從“公共產(chǎn)品充分供給”到“公共資源優(yōu)化配置”的轉(zhuǎn)變則反映了多元治理的內(nèi)在需求。

(二) 尋租規(guī)制：國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)域限

國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，核心任務(wù)是做國(guó)家利益的“捍衛(wèi)者”、公共資金的“守護(hù)者”、反腐敗的“利劍”、權(quán)力運(yùn)行的“緊箍咒”和深化改革的“催化劑”[18]。國(guó)家審計(jì)促進(jìn)國(guó)家良治的路徑就在于對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的有效約束，防范權(quán)力尋租行為的發(fā)生。因而，國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)域限與公共權(quán)力的作用邊界是一致的，公共權(quán)力行使到什么領(lǐng)域，國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)域限就會(huì)延伸到哪個(gè)領(lǐng)域。在全面深化改革的總體布局中，經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革是推動(dòng)全面改革的“雙翼”，也是需要慎重并積極推進(jìn)的領(lǐng)域，建立健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督和約束體系，對(duì)公共權(quán)力實(shí)行有效的監(jiān)督和制約，讓公共權(quán)力合理、規(guī)范、高效的運(yùn)作，推動(dòng)社會(huì)健康、良性、有序的發(fā)展，已成為當(dāng)前我國(guó)國(guó)家治理的關(guān)鍵所在。

公共權(quán)力是指公共組織根據(jù)公共意志，協(xié)調(diào)和控制社會(huì)與個(gè)人的力量，或者說(shuō)是人類社會(huì)和群體組織有序運(yùn)轉(zhuǎn)的指揮、決策和管理能力，這個(gè)公共組織往往表現(xiàn)為各級(jí)政府部門(mén)。公共權(quán)力具有強(qiáng)制性、公共性與整合性等特征，是國(guó)家的主要象征，也是國(guó)家一切職能活動(dòng)的根本前提。公共權(quán)力具有自我擴(kuò)張的特性，極容易導(dǎo)致權(quán)力尋租行為，如果不加以監(jiān)督和制約，就會(huì)使公共權(quán)力陷入膨脹的陷阱，導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗。孟德斯鳩說(shuō)過(guò):“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”[19]。政府部門(mén)(官員)作為一個(gè)利益主體，常?；谧陨砝娴目紤]而采取尋租行為,使政策的實(shí)施和制定發(fā)生偏差和變形，甚至與公共利益背離。實(shí)踐證明，絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，只有將公共權(quán)力置于有效的監(jiān)督機(jī)制之下，才能避免掌握公共權(quán)力的人濫用權(quán)力而導(dǎo)致尋租泛濫。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析，變量參數(shù)、博弈形式、成本核算都影響著權(quán)力尋租行為的策略選擇，其行為中的邊際成本和邊際效用是跨越制度邊界的重要?jiǎng)恿?，它不僅在“風(fēng)險(xiǎn)厭惡”的基礎(chǔ)上追求“效用最大化”，也在“風(fēng)險(xiǎn)偏好”的基礎(chǔ)上追求成本最小化。權(quán)力尋租與制度缺漏有很大關(guān)系，在法制不完備的地方最容易滋生壯大，權(quán)力尋租運(yùn)作過(guò)程中，總是把制度邊界模糊化，讓自己看起來(lái)合情合理，在制度化與非制度化的邊緣，可能會(huì)形成邊界沖突，在缺乏有效控制和協(xié)調(diào)的情況下，權(quán)力尋租會(huì)隨機(jī)發(fā)生。

對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)控是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，我國(guó)已初步形成了較為系統(tǒng)的公共權(quán)力監(jiān)控體系，國(guó)家審計(jì)是該體系的重要組成部分，對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)控具有獨(dú)特而重要的作用，在新的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，黨和政府對(duì)國(guó)家審計(jì)提出了新的要求，反映了國(guó)家審計(jì)對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的重要作用。國(guó)家審計(jì)作為一種政治制度安排，具有獨(dú)特的政治功能，它以特有的方式參與對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)控。在以“權(quán)力控制權(quán)力”的監(jiān)控系統(tǒng)中，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)不是直接以權(quán)力制約權(quán)力的方式行使權(quán)力監(jiān)督功能，而是運(yùn)用法定的審計(jì)權(quán)力客觀公正地獲取有價(jià)值的審計(jì)信息，為黨和國(guó)家公共權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)中的其他組織提供有價(jià)值的審計(jì)信息，通過(guò)與權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)相互作用，達(dá)到對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的目的，進(jìn)而從源頭上防止權(quán)力腐敗。國(guó)家審計(jì)通過(guò)對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行情況的獨(dú)立檢查、評(píng)價(jià)與反饋，確保社會(huì)公眾與政府之間的委托代理合約安排的確定、實(shí)施與完善，使代理人偏離委托人意愿的行為及時(shí)被揭露和糾正，幫助委托人與代理人之間建立起信任，當(dāng)存在具有不同選擇偏好和利益動(dòng)機(jī)的眾多委托人時(shí)，國(guó)家審計(jì)提供的審計(jì)公告信息為他們之間的公平博弈奠定了重要基礎(chǔ)。

與其他權(quán)力監(jiān)督形式相比，國(guó)家審計(jì)在公共權(quán)力監(jiān)控體系中具有比較優(yōu)勢(shì)，它是一種集綜合性、獨(dú)立性和專業(yè)性的長(zhǎng)效監(jiān)控機(jī)制，具有監(jiān)督、鑒證與評(píng)價(jià)三大功能。我國(guó)《憲法》及相關(guān)法律賦予國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，將公共權(quán)力運(yùn)行置于審計(jì)監(jiān)控之下，嚴(yán)肅查處各種違法違紀(jì)行為。目前，國(guó)家審計(jì)幾乎覆蓋了所有公共權(quán)力部門(mén)，深入到公共權(quán)力運(yùn)行的全部過(guò)程，從公共權(quán)力的決策、執(zhí)行、運(yùn)行效果到公共權(quán)力的運(yùn)行環(huán)境。實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，通過(guò)國(guó)家審計(jì)對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等政策措施落實(shí)情況以及公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督*詳情請(qǐng)參閱2014年10月9日，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)〔2014〕48號(hào)印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》。，促進(jìn)依法行政，保障公共政策的科學(xué)性、執(zhí)行的規(guī)范性和結(jié)果的有效性，并從宏觀角度提出改進(jìn)制度和完善政策的建議，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

四、 國(guó)家審計(jì)的法治建設(shè)

黨的十八大報(bào)告指出“依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，法治是治國(guó)理政的基本方式”。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”。剛剛召開(kāi)的以“依法治國(guó)”為主題的黨的十八屆四中全會(huì)認(rèn)為，“依法治國(guó)是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分，國(guó)家審計(jì)的法治化與現(xiàn)代化是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，我們必須積極推進(jìn)國(guó)家審計(jì)的法治建設(shè)。

(一) 權(quán)利保障：國(guó)家審計(jì)的法治精神

限制權(quán)力、保障權(quán)利是現(xiàn)代法的基本精神，限制國(guó)家權(quán)力是手段，保障公民權(quán)利是目的。國(guó)家審計(jì)通過(guò)對(duì)憲法法律權(quán)威的維護(hù)來(lái)平等保障公民合法權(quán)利。國(guó)家審計(jì)是按照法律所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)和權(quán)力責(zé)任，依法開(kāi)展審計(jì)工作。任何不遵守審計(jì)法律規(guī)則的國(guó)家審計(jì)行為都是侵害公民權(quán)利的行為，也必然是非法和無(wú)效的?；跈?quán)利本位思想，現(xiàn)代國(guó)家的公民權(quán)利覆蓋了政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活和社會(huì)生活的一切領(lǐng)域，相應(yīng)形成了公民的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)與文化權(quán)利、社會(huì)權(quán)利等各種形態(tài)，這些權(quán)利是通過(guò)國(guó)家的憲法和法律體系來(lái)保障實(shí)施的。國(guó)家審計(jì)要平等保障公民通過(guò)各種途徑和方式行使其管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)、管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。從所涉及與調(diào)整的國(guó)家和社會(huì)生活領(lǐng)域的廣度和深度看，國(guó)家審計(jì)對(duì)公民權(quán)利的保障是全方位的。在國(guó)家審計(jì)保障公民權(quán)利清單中，包括知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等政治權(quán)利，財(cái)產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)和環(huán)境權(quán)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利，受教育權(quán)、科學(xué)研究和文藝創(chuàng)作自由權(quán)等文化教育權(quán)利。貫徹落實(shí)國(guó)家審計(jì)法律體系，就是維護(hù)憲法法律權(quán)威。國(guó)家審計(jì)平等保障公民各項(xiàng)權(quán)利，既是審計(jì)法律體系的初衷，也是國(guó)家審計(jì)的法治精神。

與此同時(shí)，國(guó)家審計(jì)通過(guò)規(guī)制國(guó)家權(quán)力運(yùn)作行為來(lái)落實(shí)權(quán)利保障。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第九十一條規(guī)定：國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。國(guó)家《審計(jì)法》對(duì)《憲法》的這一條款進(jìn)行了細(xì)化和具體化，并由此形成了由《憲法》、《審計(jì)法》及其實(shí)施條例等不同層級(jí)和效力規(guī)范所組成的審計(jì)法律體系。國(guó)家審計(jì)法律體系作為國(guó)家法治的重要環(huán)節(jié)，通過(guò)對(duì)審計(jì)主體及其職責(zé)與權(quán)限、審計(jì)法律程序、審計(jì)法律責(zé)任等的明確規(guī)定，在審計(jì)主體與被審計(jì)對(duì)象之間、審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部、審計(jì)機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間，建構(gòu)了法律上的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任關(guān)系，其核心是依托實(shí)體與程序規(guī)則來(lái)規(guī)范國(guó)家審計(jì)監(jiān)督權(quán)力，確保國(guó)家審計(jì)邁上法治軌道。有鑒于現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)的范圍就是國(guó)家公共權(quán)力行使的一切領(lǐng)域，因而，依照審計(jì)法律體系行使國(guó)家審計(jì)權(quán)，就是通過(guò)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督來(lái)規(guī)制國(guó)家治理的一切權(quán)力運(yùn)作行為，切實(shí)維護(hù)國(guó)家財(cái)政、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)秩序，改進(jìn)提高國(guó)家治理績(jī)效，借此構(gòu)建廉潔高效政府，從而落實(shí)對(duì)權(quán)利的法律保障。

(二) 依法治國(guó)：國(guó)家審計(jì)的法治效能

完備的法律規(guī)范體系是依法治國(guó)的基礎(chǔ)。依據(jù)法治的發(fā)展規(guī)律和國(guó)家審計(jì)權(quán)力的基本屬性，建立健全國(guó)家審計(jì)法律制度體系是發(fā)揮國(guó)家審計(jì)法治效能的前提。通過(guò)比較分析、歷史分析、實(shí)證分析等多種方法的運(yùn)用，對(duì)古今中外的審計(jì)法律制度進(jìn)行系統(tǒng)甄別與梳理，再結(jié)合我國(guó)大國(guó)審計(jì)的具體國(guó)情，是開(kāi)展國(guó)家審計(jì)立法問(wèn)題研究的基礎(chǔ)。

國(guó)家審計(jì)要解決無(wú)法可依的問(wèn)題。在全球化和科技發(fā)展日新月異的背景下，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，審計(jì)監(jiān)督權(quán)的范圍與領(lǐng)域日益擴(kuò)大，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督權(quán)的法律規(guī)制來(lái)保障與實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的廣度與深度也日益擴(kuò)大與深化?；诖?，在國(guó)家審計(jì)實(shí)踐與國(guó)家審計(jì)法律規(guī)制之間產(chǎn)生了深沉的張力，國(guó)家審計(jì)法律明顯呈現(xiàn)出滯后性特征，導(dǎo)致國(guó)家審計(jì)在諸多方面出現(xiàn)無(wú)法可依的情形。因而，必須及時(shí)制定新的法律規(guī)則來(lái)解決國(guó)家審計(jì)無(wú)法可依的現(xiàn)實(shí)需要。

與此同時(shí)，國(guó)家審計(jì)要解決審計(jì)法律規(guī)則與其他法律規(guī)則的相互沖突與銜接問(wèn)題。國(guó)家法律體系必須是體例完整、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、內(nèi)在和諧的規(guī)則體系。這就意味著，作為國(guó)家法律體系有機(jī)組成部分的國(guó)家審計(jì)法律體系，不僅要具備法律體系的基本特征，而且還應(yīng)與其他子法律體系保持外在的協(xié)調(diào)性。因而，需要遵照《立法法》的相關(guān)規(guī)定，通過(guò)對(duì)審計(jì)法律規(guī)則的全面清理，既要解決審計(jì)法律規(guī)則體系與國(guó)際法及其相關(guān)慣例的沖突與銜接問(wèn)題，又要解決審計(jì)法律規(guī)則體系與民法、刑法、程序法等部門(mén)法律規(guī)則體系之間的沖突與銜接問(wèn)題，還要解決審計(jì)法律規(guī)則體系內(nèi)部的沖突與銜接問(wèn)題。

法律的生命在于其實(shí)施，依法實(shí)施與執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)法治效能的保障。對(duì)國(guó)家審計(jì)的依法實(shí)施與執(zhí)行展開(kāi)研究，旨在通過(guò)審計(jì)法律實(shí)施與執(zhí)行的體制機(jī)制的改進(jìn)與完善，來(lái)解決審計(jì)法律實(shí)施與執(zhí)行的有效性問(wèn)題，避免審計(jì)法律風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。國(guó)家審計(jì)法律在實(shí)施與執(zhí)行過(guò)程中形成的體制機(jī)制，是影響國(guó)家審計(jì)實(shí)效性的關(guān)鍵因素。國(guó)家審計(jì)法律運(yùn)行體制機(jī)制是由國(guó)家審計(jì)法律調(diào)控主體、調(diào)控對(duì)象、調(diào)控行為、調(diào)控方法和技術(shù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)的法律運(yùn)行系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、內(nèi)在關(guān)聯(lián)和運(yùn)作方式的統(tǒng)一，核心是國(guó)家審計(jì)法律對(duì)其調(diào)控對(duì)象實(shí)施影響，實(shí)現(xiàn)其調(diào)控功能的運(yùn)作原理、制度和方式。改進(jìn)與完善國(guó)家審計(jì)法律體制機(jī)制，意味著要對(duì)妨礙國(guó)家審計(jì)權(quán)力監(jiān)督的法律運(yùn)行結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式、運(yùn)行方式和運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)分析，在此基礎(chǔ)上提出有針對(duì)性的解決方案，規(guī)范與優(yōu)化國(guó)家審計(jì)行為，有效規(guī)避審計(jì)主體和被審計(jì)對(duì)象的法律風(fēng)險(xiǎn)，提高國(guó)家審計(jì)法律的實(shí)施效果。

總體來(lái)看，在國(guó)家審計(jì)與依法治國(guó)的相互關(guān)系中，一方面，國(guó)家審計(jì)是依法治國(guó)的重要內(nèi)容，國(guó)家審計(jì)能有效推進(jìn)國(guó)家治理的法治化進(jìn)程；另一方面，依法治國(guó)是國(guó)家審計(jì)的基本內(nèi)涵和基本要求，國(guó)家治理的法治化水平越高，國(guó)家審計(jì)的功能與作用就能得到越好的發(fā)揮。

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家法治的有機(jī)組成部分，實(shí)施國(guó)家審計(jì)就是推進(jìn)依法治國(guó)。依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須加強(qiáng)審計(jì)法治。法治國(guó)家主要包括法治政府、法治經(jīng)濟(jì)和法治社會(huì)三個(gè)有機(jī)組成部分。從國(guó)家審計(jì)的寬泛概念來(lái)考察，政府審計(jì)直接對(duì)應(yīng)法治政府建設(shè)，民間審計(jì)直接對(duì)應(yīng)法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)，內(nèi)部審計(jì)直接對(duì)應(yīng)法治社會(huì)建設(shè)。如果把國(guó)家審計(jì)視為政府審計(jì)，則國(guó)家審計(jì)就是建構(gòu)法治政府。法治政府是指政府運(yùn)作公共權(quán)力的行為，包括從政府決策到實(shí)施與執(zhí)行及監(jiān)督的全過(guò)程都納入法制軌道，通過(guò)權(quán)利義務(wù)、權(quán)力責(zé)任相互統(tǒng)一的法律機(jī)制，建構(gòu)集有限政府、透明政府、有效政府和責(zé)任政府于一身的政府形態(tài)。法治政府的關(guān)鍵是要建立健全政府行政的法律制度和機(jī)制，全面實(shí)施政府行政的法律規(guī)制。

國(guó)家審計(jì)對(duì)法治政府的建設(shè)發(fā)揮著重要作用，其法治效能主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，作為對(duì)國(guó)家財(cái)政公共權(quán)力的專門(mén)監(jiān)督方式，國(guó)家審計(jì)在政府權(quán)力架構(gòu)中發(fā)揮權(quán)力制約和監(jiān)督作用，能積極推動(dòng)政府權(quán)力的優(yōu)化配置和良性運(yùn)行，進(jìn)而推進(jìn)政府的法治化和民主化。其次，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)履行審計(jì)監(jiān)督職能，揭露違法違規(guī)問(wèn)題，促進(jìn)審計(jì)對(duì)象的整改落實(shí)，規(guī)范和維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的秩序與安全，推動(dòng)法治政府建設(shè)。最后，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的有機(jī)組成部分，通過(guò)自身的嚴(yán)格依法審計(jì)，直接推動(dòng)法治政府建設(shè)。

(三) 審法分立：國(guó)家審計(jì)的法治愿景

近年來(lái)，政策審計(jì)成為國(guó)家審計(jì)的一種“新常態(tài)”。開(kāi)展政策審計(jì)是發(fā)揮國(guó)家審計(jì)推進(jìn)完善國(guó)家治理職能的必然要求。如果說(shuō)國(guó)家法律是國(guó)家政策系統(tǒng)化與固化的制度表現(xiàn)，兩者具有內(nèi)在的同一性與統(tǒng)一性，那么政策審計(jì)的范圍無(wú)疑應(yīng)擴(kuò)大與延伸到國(guó)家法律領(lǐng)域。這種新趨勢(shì)實(shí)質(zhì)上立足于對(duì)國(guó)家審計(jì)與國(guó)家法律既相互協(xié)作、又相互分立關(guān)系的深刻理解基礎(chǔ)上。

一方面，國(guó)家審計(jì)與國(guó)家法律的分立是由兩者的學(xué)理區(qū)別決定的。在學(xué)理上，國(guó)家審計(jì)與國(guó)家法律存在如下區(qū)別：一是對(duì)事實(shí)的認(rèn)定不同。國(guó)家審計(jì)認(rèn)定的是客觀事實(shí)；國(guó)家法律認(rèn)定的是法律事實(shí)。二是獲取事實(shí)的途徑不同。國(guó)家審計(jì)是通過(guò)對(duì)人、財(cái)、物和事項(xiàng)等信息的比對(duì)而獲取審計(jì)事實(shí)，確定審計(jì)證據(jù)；國(guó)家法律是通過(guò)對(duì)人的行為的比對(duì)而獲取法律事實(shí)，確定法律證據(jù)。三是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不同。國(guó)家審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是真假、優(yōu)劣；國(guó)家法律的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是合法、違法。四是對(duì)事實(shí)的處理結(jié)果不同。國(guó)家審計(jì)通常都要提出對(duì)被審計(jì)對(duì)象的改進(jìn)建議；國(guó)家法律無(wú)須對(duì)當(dāng)事人提出后續(xù)改進(jìn)建議，直接依法裁判即可。

另一方面，國(guó)家審計(jì)與國(guó)家法律在實(shí)踐中既相互結(jié)合，又相互分立。第一，國(guó)家審計(jì)與國(guó)家法律的分立是客觀存在的。在行政型和立法型審計(jì)體制中，國(guó)家審計(jì)與國(guó)家法律的分立自不待言，兩者通過(guò)國(guó)家審計(jì)法律來(lái)銜接；即使在獨(dú)立型和司法型審計(jì)體制國(guó)家，國(guó)家審計(jì)與國(guó)家法律也是可以分立的，只是以“二合一”的形式表現(xiàn)出來(lái)。第二，由立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督所組成的五個(gè)法治運(yùn)行環(huán)節(jié)都可以也應(yīng)該進(jìn)行國(guó)家審計(jì)，其主要內(nèi)容包括對(duì)立法、執(zhí)法和司法程序是否被遵守的合法性審計(jì)，對(duì)法治是否取得最大法律效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的績(jī)效審計(jì)。第三，正是因?yàn)榇嬖卺槍?duì)國(guó)家法治諸環(huán)節(jié)的國(guó)家審計(jì)，在客觀上需要對(duì)法治運(yùn)行全過(guò)程所涉及的各項(xiàng)國(guó)家審計(jì)職能與制度進(jìn)行歸并與整合，于是就形成了完整的、獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)體系。因而，在國(guó)家治理體系中，也就相應(yīng)形成了國(guó)家審計(jì)與國(guó)家法律兩種治理體系，而且國(guó)家審計(jì)體系與國(guó)家法律體系既并行不悖，又相互制約和影響。

在此，國(guó)家審計(jì)權(quán)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為與國(guó)家立法權(quán)、國(guó)家行政權(quán)與國(guó)家司法權(quán)相互并列的“第四種權(quán)力”，在國(guó)家權(quán)力的分立與制衡機(jī)制中，既通過(guò)國(guó)家法律來(lái)規(guī)制國(guó)家審計(jì)，又通過(guò)國(guó)家審計(jì)來(lái)約束和改進(jìn)國(guó)家法律的制定和實(shí)施，兩者相得益彰，相輔相成，一起服務(wù)于國(guó)家治理，共同推進(jìn)依法治國(guó)大業(yè)。這是國(guó)家審計(jì)真正成為國(guó)家治理基石的客觀要求，也是國(guó)家審計(jì)的法治愿景。

五、 國(guó)家審計(jì)的文化建構(gòu)

當(dāng)代中國(guó)正處于從傳統(tǒng)到現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，各種文化思潮及多元化文化取向正沖擊著人們的思想觀念。國(guó)家審計(jì)是推動(dòng)文化繁榮發(fā)展不可或缺的內(nèi)驅(qū)力，研究國(guó)家審計(jì)的文化發(fā)展、文化交融以及文化建構(gòu)的相互關(guān)系，不僅能為國(guó)家審計(jì)事業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)大的精神支柱和智力支持，也有利于推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化步伐。

(一) 傳承變遷：國(guó)家審計(jì)的文化發(fā)展

早在《周易·賁》中就有“觀其天文，以察時(shí)變；觀其人文，以化成天下”的說(shuō)法，而“人文化成”則是“文化”一詞的最早形態(tài)。英國(guó)人類學(xué)家泰勒認(rèn)為，“文化或文明是一個(gè)復(fù)雜的整體，其中包括知識(shí)、信仰、藝術(shù)、道德、法律、習(xí)俗以及人作為社會(huì)成員之一所獲得的任何技巧與習(xí)慣”[20]。美國(guó)學(xué)者克羅伯和克魯克洪把文化概括為“歷史上所創(chuàng)造的生存式樣的系統(tǒng)”[21]?；谇叭藢?duì)文化的總結(jié)和理解，文化可概括為一個(gè)國(guó)家或民族生活的式樣，它由思想觀念和行為習(xí)慣組成，包括價(jià)值觀、信仰、行為規(guī)范、政治組織、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等。恩格斯指出：“文化上的每一個(gè)進(jìn)步，都是人類邁向自由的一步”[8]。因而，文化的根本特性是人本性和主體性的統(tǒng)一。文化作為人類生存和發(fā)展實(shí)踐中創(chuàng)造的成果總匯，其人本性體現(xiàn)了文化從屬于人并服務(wù)于人，而主體性則體現(xiàn)了文化服務(wù)群體的差異性，即不同的社會(huì)群體(民族、階層、行業(yè)等)會(huì)產(chǎn)生不同的社會(huì)文化。文化是人類社會(huì)實(shí)踐的產(chǎn)物，反過(guò)來(lái)又對(duì)人類社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。在這一互動(dòng)過(guò)程中，文化作為一種歷史現(xiàn)象，一方面表現(xiàn)為文化的世代繼承關(guān)系，即對(duì)前人文化的學(xué)習(xí)和繼承；另一方面表現(xiàn)為創(chuàng)新關(guān)系，即在對(duì)前人文化學(xué)習(xí)和繼承基礎(chǔ)上的變革或創(chuàng)新，這兩個(gè)方面可概括為文化發(fā)展。

在中國(guó)幾千年的歷史長(zhǎng)河中，伴隨著不同社會(huì)形態(tài)下的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，作為“亞文化”的國(guó)家審計(jì)在特定的文化背景下產(chǎn)生并隨著國(guó)家審計(jì)實(shí)踐活動(dòng)的發(fā)展而變遷。有歷史記載的官?gòu)d審計(jì)是從西周的《周禮》中提出“宰夫”開(kāi)始的，西周王朝是我國(guó)古代審計(jì)發(fā)展的重要時(shí)期，是承接夏商啟迪秦漢唐的紐帶，當(dāng)時(shí)在國(guó)家審計(jì)文化中最具代表性的是管理文化，“宰夫”根據(jù)國(guó)家法律考核眾官吏的政績(jī)，并對(duì)官吏進(jìn)行嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲[22]。春秋戰(zhàn)國(guó)以及秦漢時(shí)期，由于封建帝國(guó)的政權(quán)統(tǒng)一和文化統(tǒng)一而產(chǎn)生了“上計(jì)”審計(jì)，形成了統(tǒng)一的官吏監(jiān)察體系，由此表明國(guó)家審計(jì)體制已形成標(biāo)準(zhǔn)化的制度體系。魏、晉、南北朝時(shí)期，在頻繁的行政制度變動(dòng)和文化大交融中，產(chǎn)生了“比”部，專門(mén)用來(lái)核對(duì)、考核、審查中央財(cái)政，并將審計(jì)部門(mén)職能專門(mén)化。宋、元、明、清時(shí)期，政治相對(duì)趨于穩(wěn)定，形成了專門(mén)履行審計(jì)職能的機(jī)構(gòu)或部門(mén)，包括都察院、戶部和審計(jì)司等，尤其是南宋時(shí)期第一次使用“審計(jì)”這個(gè)詞來(lái)命名審計(jì)機(jī)構(gòu)，將審計(jì)作為一個(gè)獨(dú)立的部門(mén)確立下來(lái)，專門(mén)用來(lái)監(jiān)督各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在中國(guó)古代審計(jì)發(fā)展過(guò)程中，國(guó)家審計(jì)通過(guò)對(duì)政治、軍事、經(jīng)濟(jì)各方面進(jìn)行監(jiān)察，形成了“考、稽、計(jì)、比、勾、審”等審計(jì)方法，通過(guò)制定相應(yīng)的審計(jì)法規(guī)和相關(guān)制度，形成了較為成熟的審計(jì)制度文化。

鳥(niǎo)瞰中國(guó)歷代國(guó)家審計(jì)制度文化的變遷，形式多變且未形成相對(duì)固定或統(tǒng)一的國(guó)家審計(jì)模式，其中監(jiān)察與國(guó)家審計(jì)相結(jié)合的體制歷時(shí)最久，它一方面反映了中國(guó)古代國(guó)家審計(jì)文化的主導(dǎo)思想和價(jià)值取向，另一方面也反映了不同歷史時(shí)期國(guó)家統(tǒng)治者對(duì)國(guó)家審計(jì)活動(dòng)的期望，并通過(guò)選擇不同的國(guó)家審計(jì)模式來(lái)強(qiáng)化對(duì)官吏的治績(jī)考核和行政監(jiān)察。

當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家審計(jì)文化是在繼承中國(guó)傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上，以馬克思主義理論為指導(dǎo)，吸收和借鑒中外憲政思想以及新民主主義革命和社會(huì)主義建設(shè)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成的，具有明顯的文化傳承和變遷特征，體現(xiàn)在：(1)國(guó)本性。國(guó)家審計(jì)文化貫徹以國(guó)家利益為根本，充分體現(xiàn)國(guó)家利益和意志，并忠實(shí)履行國(guó)家經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士和經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職責(zé)。(2)歷史性。任何文化都是歷史經(jīng)驗(yàn)積淀的產(chǎn)物，國(guó)家審計(jì)文化既是對(duì)傳統(tǒng)文化的批判和揚(yáng)棄，又是對(duì)前人文化的繼承、創(chuàng)新和發(fā)展。(3)民主性。國(guó)家審計(jì)通過(guò)政府預(yù)算信息的公開(kāi)，有利于構(gòu)建社會(huì)公眾、社會(huì)中介組織和大眾媒體的全方位社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，提高政府公共權(quán)力執(zhí)行和預(yù)算的透明度，充分體現(xiàn)了黨和人民的根本意志。(4)法治性。國(guó)家審計(jì)必然秉持現(xiàn)代法治精神，一方面國(guó)家審計(jì)按照法律所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)和權(quán)力責(zé)任依法開(kāi)展審計(jì)工作；另一方面國(guó)家審計(jì)通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉潔政府、高效政府和法治政府的形成。

(二) 整合互動(dòng)：國(guó)家審計(jì)的文化交融

在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，文化變遷突出表現(xiàn)為：一方面是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造就了無(wú)數(shù)的利益多元化、分散化和獨(dú)立化的經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)個(gè)體，產(chǎn)生了多元化需求的文化主體；另一方面是多元化文化的出現(xiàn)與傳播，即傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化、主流文化與非主流文化、大眾文化與精英文化、東方文化與西方文化等不同性質(zhì)文化之間的碰撞、交叉和滲透，而文化的生命力在于它的開(kāi)放性，文化正是在沖突與融合的互動(dòng)中得到創(chuàng)新與發(fā)展。

東方文化的主體是漢民族文化及儒家文化，并融合了中華大地上不同族群和地域的優(yōu)秀文化，在人與自然的關(guān)系上強(qiáng)調(diào)“天人合一”，在人與人的關(guān)系上強(qiáng)調(diào)家庭本位，重視家庭成員之間的倫理關(guān)系；西方文化的主體是基督教文化，在人與自然的關(guān)系上強(qiáng)調(diào)“天人相分”，在人與人之間的關(guān)系上重法治、重理智。盡管作為世界上具有重要影響的兩大文化體系在文化發(fā)展源頭及其特點(diǎn)上存在較大差別，但是東方文化的辯證觀點(diǎn)、奮斗精神、倫理道德等是解決西方社會(huì)痼疾的一副“良藥”，而西方文化的科學(xué)性、創(chuàng)造精神等也是開(kāi)啟中國(guó)封閉保守枷鎖的一把“鑰匙”。因而，在當(dāng)今全球化的背景下，經(jīng)濟(jì)一體化和文化多元化相互并存、共同促進(jìn)，應(yīng)該是符合全人類共同利益的合理選擇。費(fèi)孝通先生曾提出“各美其美，美人之美，美美與共，天下大同”的文化主張[23]。東方文化與西方文化不是一方消滅另一方，也不是一方同化另一方，而是在兩種不同類型的文化中尋求交匯點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)兩種文化之間的相互融合與共同發(fā)展。因此，從文化變遷和文化融合的需求出發(fā)，一方面國(guó)家審計(jì)需要進(jìn)一步革新審計(jì)體制和模式，拓展新的審計(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，加強(qiáng)對(duì)涉及意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的文化產(chǎn)業(yè)和資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)，以維護(hù)國(guó)家的文化安全；另一方面國(guó)家審計(jì)是“國(guó)家依法運(yùn)用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為”，是保障多元利益主體正當(dāng)利益安全的基石，在尊重差異、包容多樣的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)不同文化整合和互動(dòng)，捍衛(wèi)國(guó)家利益和民族權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定和科學(xué)發(fā)展。

國(guó)家審計(jì)既是社會(huì)文化的組成部分，也是推動(dòng)現(xiàn)代文化建設(shè)的內(nèi)驅(qū)力。國(guó)家審計(jì)雖然不是專門(mén)從事文化事業(yè)或主管文化體制建設(shè)的部門(mén)，但卻與文化發(fā)展密不可分，表現(xiàn)在國(guó)家審計(jì)對(duì)形成秩序文化、平民文化、廉政文化和責(zé)任意識(shí)的整合和促進(jìn)作用[24]。首先，在審計(jì)實(shí)踐活動(dòng)中，審計(jì)機(jī)關(guān)受人民之托，代表人民，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、資產(chǎn)安全和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，反腐倡廉、嚴(yán)肅吏制，參與國(guó)家治理，有利于國(guó)家廉政文化建設(shè)。其次，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)制定相關(guān)審計(jì)準(zhǔn)則、法律法規(guī)以及審計(jì)規(guī)范等，約束人們的行為，并在實(shí)踐中體現(xiàn)“以人為本”，倡導(dǎo)規(guī)則面前人人平等，有利于形成統(tǒng)一的社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)社會(huì)秩序文化的形成。最后，對(duì)審計(jì)工作而言，責(zé)任意味著切實(shí)履行憲法和有關(guān)法律所賦予的職責(zé)，全力投入審計(jì)工作，按照有關(guān)安排和要求完成工作任務(wù)，充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，當(dāng)好公共財(cái)政的“衛(wèi)士”，切實(shí)維護(hù)人民利益和國(guó)家安全，推動(dòng)完善國(guó)家治理，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行，并對(duì)審計(jì)工作中出現(xiàn)的失誤和過(guò)錯(cuò)負(fù)責(zé)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員所有的“依法、求實(shí)、嚴(yán)格、奮進(jìn)和奉獻(xiàn)”的審計(jì)精神以及責(zé)任意識(shí)和使命感也為其他社會(huì)成員樹(shù)立了榜樣，從而有利于推動(dòng)整個(gè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)的覺(jué)醒和誠(chéng)信文化的形成。因此，國(guó)家審計(jì)文化既是一定時(shí)期人類文化在審計(jì)領(lǐng)域的反映，也是一定時(shí)期生產(chǎn)力發(fā)展水平在審計(jì)領(lǐng)域的體現(xiàn)，它已成為整合社會(huì)整體文化，實(shí)現(xiàn)不同文化之間互動(dòng)的紐帶和橋梁。

(三) 核心價(jià)值：國(guó)家審計(jì)的文化指引

社會(huì)主義核心價(jià)值觀是指人們對(duì)社會(huì)主義價(jià)值的性質(zhì)、構(gòu)成、標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)的根本看法和態(tài)度，是社會(huì)主義社會(huì)的政府和人民共同為之奮斗的價(jià)值取向。富強(qiáng)、民主、文明、和諧體現(xiàn)了社會(huì)主義核心價(jià)值觀在發(fā)展目標(biāo)上的規(guī)定，是立足國(guó)家層面提出的要求；自由、平等、公正、法治體現(xiàn)了社會(huì)主義核心價(jià)值觀在價(jià)值導(dǎo)向上的規(guī)定，是立足社會(huì)層面提出的要求；愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善體現(xiàn)了社會(huì)主義核心價(jià)值觀在道德準(zhǔn)則上的規(guī)定，是立足公民個(gè)人層面提出的要求。在社會(huì)主義核心價(jià)值觀的概括和凝練中，社會(huì)主義的先進(jìn)文化是價(jià)值觀的源泉，無(wú)論是“堅(jiān)持馬克思主義指導(dǎo)思想，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義共同理想，堅(jiān)持以愛(ài)國(guó)主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時(shí)代精神，堅(jiān)持社會(huì)主義榮辱觀”，還是“倡導(dǎo)富強(qiáng)、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善”都包含著深厚的文化底蘊(yùn)和文化內(nèi)涵。與此同時(shí)，在社會(huì)主義核心價(jià)值觀的培育與構(gòu)建過(guò)程中，社會(huì)主義先進(jìn)文化是核心價(jià)值觀的載體。文化通過(guò)投射和蘊(yùn)含價(jià)值感受與價(jià)值抽象、價(jià)值體驗(yàn)與價(jià)值反思，進(jìn)行文化傳遞、文化感染、文化教育和文化激勵(lì)，幫助大眾把握價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與價(jià)值意義，汲取文化力量，完成從文化傳遞、文化認(rèn)知、文化認(rèn)同和文化共識(shí)的發(fā)展過(guò)程，最終形成核心價(jià)值觀。因此，社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為文化的精髓與靈魂，是先進(jìn)文化的代表，并引領(lǐng)文化的發(fā)展方向，文化的吸引力、生命力正是通過(guò)核心價(jià)值觀得以體現(xiàn)。

國(guó)家審計(jì)與社會(huì)主義核心價(jià)值觀培育具有緊密的聯(lián)系，體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。一是社會(huì)主義核心價(jià)值體系對(duì)國(guó)家審計(jì)的滲透和影響。核心價(jià)值體系是一定的社會(huì)系統(tǒng)得以運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)秩序得以維持的精神依托，人類歷史上任何國(guó)家都會(huì)構(gòu)建一種與自身經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的核心價(jià)值體系，這種核心價(jià)值體系對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度構(gòu)建、社會(huì)進(jìn)步和人的全面發(fā)展發(fā)揮著引領(lǐng)和主導(dǎo)作用，在整個(gè)社會(huì)意識(shí)形態(tài)中處于統(tǒng)攝和支配地位。國(guó)家審計(jì)是社會(huì)核心價(jià)值系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，其內(nèi)部組織形成的文化是一種亞文化，同樣會(huì)深受一國(guó)或社會(huì)核心價(jià)值體系的滲透和影響。二是國(guó)家審計(jì)有利于培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀的認(rèn)同，體現(xiàn)在：首先，宏觀層面上國(guó)家審計(jì)對(duì)社會(huì)主義先進(jìn)文化具有引領(lǐng)作用。國(guó)家審計(jì)受人民之托，代表人民依法對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，發(fā)揮反腐倡廉、嚴(yán)肅吏制的作用，有效地推動(dòng)了社會(huì)主義廉政文化的建設(shè)。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)通過(guò)制定審計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)規(guī)范以及相關(guān)法律等來(lái)約束人們的行為，并在審計(jì)實(shí)踐中倡導(dǎo)規(guī)則面前人人平等，有利于社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和社會(huì)秩序文化的形成。其次，從中觀層面上國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀餞行的示范作用。審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部形成“責(zé)任、忠誠(chéng)、清廉、依法、獨(dú)立、奉獻(xiàn)”的核心價(jià)值觀體系，以及國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)所倡導(dǎo)的“依法、求實(shí)、嚴(yán)格、奮進(jìn)和奉獻(xiàn)”的審計(jì)精神以及責(zé)任意識(shí)為其他社會(huì)組織樹(shù)立了榜樣，有利于推動(dòng)整個(gè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)的覺(jué)醒和誠(chéng)信文化的形成。最后，從微觀層面國(guó)家審計(jì)人員對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀履行的榜樣作用。國(guó)家審計(jì)人員在審計(jì)實(shí)踐中形成的“依法審計(jì)、服務(wù)大局、圍繞中心、突出重點(diǎn)、求真務(wù)實(shí)”的作風(fēng)，有利于凈化社會(huì)道德風(fēng)尚，推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的有效履行。

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[責(zé)任編輯：劉茜]

Some Fundamental Issues on National Audit Theory:From the Perspective of Multiple-Disciples

YAN Weilong

(Nanjing Audit University, Nanjing 211815, China)

Abstract:National audit is the cornerstone and guarantee of national governance embodying the national political will of national audit and the development of national politics, economy and culture, and adjusting the function and boundary of national audit. By analyzing the collaboration between national governance and national audit, this paper first explores the philosophic nature and political function, and the economic boundary of the national audit; then analyzes the fundamental issues of legal and cultural construction of national audit; and finally deals with the analytical framework of basic theory of national audit. Therefore, the author maintains that we can improve the national governance by enhancing such cultural and social elements as the organizational design and management, the design of political system, and the legalized basis.

Key Words:national audit; national governance; philosophical nature; political function; economic boundary; legal construction; cultural construction; government audit

[中圖分類號(hào)]F239.44

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004-4833(2015)01-0003-14

[作者簡(jiǎn)介]晏維龍(1966—)，男，安徽蕪湖人，南京審計(jì)學(xué)院院長(zhǎng)，黨委副書(shū)記，教授，博士生導(dǎo)師，博士，從事經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究。

[基金項(xiàng)目]江蘇省高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程(PAPD)

[收稿日期]2014-11-08

國(guó)家審計(jì)理論建設(shè)專欄