范如意

南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院，江蘇南京，211816

黨的十八大報告中提出：“形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制?！保?］2015年李克強總理在政府工作報告中提出：“深化社會組織管理制度改革，加快行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤。支持群團組織依法參與社會治理，發(fā)展專業(yè)社會工作、志愿服務(wù)和慈善事業(yè)?！保?］這些都說明了黨和政府對社會組織建設(shè)的重視上升到了新的高度，而危機處置作為政府工作中重大項目之一，在社會管理多元化的當(dāng)今社會，社會組織正以一種新興并且相當(dāng)必要的角色參與危機處置。因此，探討社會組織參與危機處置的獨特優(yōu)勢以及當(dāng)前面臨的困境，探索其參與的可行路徑，對我國社會組織參與危機處置有著重大的理論意義和實踐意義。

1 社會組織參與危機處置的必要性

社會組織參與危機管理之所以是現(xiàn)代社會的熱點話題，主要來自兩個層面：政府單一危機處置的局限性以及社會組織本身所具有的參與危機處置的獨特優(yōu)勢。

1.1 政府單獨處置危機的局限性

首先，在危機治理方面，雖然政府承擔(dān)著極其重大的責(zé)任，但是由于危機的復(fù)雜性，這種單一的治理模式有其自身的局限。一方面，如果政府將危機治理得很好，將會極大地增強政府的威信，但治理不好，會極大地損害政府的公信力。另一方面，政府在危機治理過程中承擔(dān)全部責(zé)任的話，其他的社會組織就失去了參與的機會，也便沒有了在危機中發(fā)揮獨特作用的機會。其次，目前我國的危機管理還只是注重危機中的施救及危機后的恢復(fù)重建工作，預(yù)警和危機后的心理安撫工作還有待加強。最后，政府處置危機的體系還不完善，在危機處置制度中部門以及崗位的權(quán)責(zé)分工不夠明確，條塊分割比較嚴重，社會資源與公共危機處置的整合度不高［3］。政府的這些局限為社會組織參與危機管理提供了可能性和必要性。

1.2 社會組織在危機處置中的獨特優(yōu)勢

雖然政府單一處置的局限性為社會組織參與危機處置提供了可能，但是社會組織到底能不能有效參與，關(guān)鍵還是由社會組織自身的獨特性決定的。其獨特性優(yōu)勢如下：

1.2.1 民間性與橋梁作用

社會組織的民間性使其能夠廣泛貼近廣大人民群眾，是政府和社會之間的橋梁和渠道。能提前發(fā)現(xiàn)危險的預(yù)兆，監(jiān)督身邊的人和事；在危難來臨時能夠快速召集社會組織成員（危機信息的宣傳人員、救死扶傷的醫(yī)護人員、志愿營救人員、物資發(fā)放人員等）投入到救災(zāi)當(dāng)中，不僅能充分地發(fā)動社會力量，而且還有效地解決了政府部門與公眾信息不對稱的問題，幫助政府及時了解災(zāi)情，又在第一時間把政府有關(guān)信息反饋給民眾，從而保證了救援順利有序的進行。

1.2.2 行動迅速

政府機構(gòu)是一個層級組織，危機信息在“條塊”之間傳遞的時候會發(fā)生延誤。另外，各個部門或者層級因為不想承擔(dān)危機救援或者由于災(zāi)害中救援不力而災(zāi)后被批評的責(zé)任，會出現(xiàn)互相推諉現(xiàn)象。而危機具有緊迫性，發(fā)生的時候容不得半點拖延。而社會組織相對于政府部門來說沒有那么多的上下級通報等條框規(guī)矩限制，可以獨立進行決策，因此，可以在第一時間內(nèi)做出快速反應(yīng)并且快速地召集一切可以召集的力量參與到救援當(dāng)中去，這樣就避免了因時間延遲所造成的不必要的損失［4］。譬如，1995年日本阪神大地震的時候，當(dāng)時政府為了使整個應(yīng)急工作井然有序的進行，打算制定相應(yīng)的政府救災(zāi)應(yīng)急小組，但是政府畢竟是層級組織，成立小組的申請和審批程序都比較繁瑣，以至于在災(zāi)害發(fā)生三天后才成立，而這個時候社會組織早就展開了相應(yīng)的應(yīng)急工作。

1.2.3 專業(yè)性比較高

社會組織中可能有某方面經(jīng)驗豐富的專家，能夠在應(yīng)急中進行專業(yè)營救。政府在提供應(yīng)急服務(wù)時可能失靈，因為危機具有復(fù)雜性和不可預(yù)見性。社會組織能夠根據(jù)危機中所遇到的不同種類的問題安排各個領(lǐng)域的志愿者幫助解決問題，從而彌補了政府這方面的欠缺。比如，“723溫州動車追尾事件”中，溫州各地的各類志愿者就很好地承接了政府某些方面職能的不足，如給傷者及家人送去關(guān)懷，在溫州各地設(shè)置義務(wù)獻血流動站，解決了醫(yī)療救護中血庫不足的問題，醫(yī)療志愿者還隨救援隊奔赴事故現(xiàn)場，當(dāng)場對受傷人員進行搶救，大大地減少了事故的損失。

1.2.4 在危機發(fā)生的不同階段也起到不同的作用

2008年汶川地震，志愿者隊伍發(fā)揮了巨大的作用。危機前，提前預(yù)警，要求大家做好防范，一定程度上減少了危機造成的損失；危機中，利用掌握的資源和專業(yè)優(yōu)勢積極協(xié)助政府救援；危機后，不僅參與了重建工作，而且還撫慰受災(zāi)群眾的心理，對政府及社會公眾在危機救援中的表現(xiàn)情況進行了評估，對下一步的政府危機管理工作提出了可行性的建議，2008年也因此被稱為中國的“志愿者元年”。

2 我國社會組織參與危機處置的困境

雖然我國社會組織參與危機處置有其獨特的優(yōu)勢，但是由于其自身以及外界各方面的因素，影響了他們的積極性。具體來說可以分為外部制約因素和內(nèi)部制約因素兩個方面。

2.1 社會組織參與危機處置的外部制約因素

社會組織參與危機處置的外部制約因素主要來自兩個層面——政府和社會。

2.1.1 政府層面

首先，政府對其過度管制和約束。目前，我國社會組織的成立條件嚴格、手續(xù)繁瑣，不僅要有登記機關(guān)，還要找到主管單位，社會組織受到主管單位和登記機關(guān)的雙重管轄和約束，常常忙于找主管單位而無暇顧及其作為社會組織本應(yīng)該提供的服務(wù)。比如，北京農(nóng)家女組織奔走了兩年，由于找不到主管單位，而不得不采取工商注冊。另外，一些管理社會組織的條例，如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》［5］，這些條例的內(nèi)容過于抽象籠統(tǒng)，沒有針對性，可操作性不強，控制與約束太緊，導(dǎo)致社會組織在參與危機管理的過程中缺乏法律給予的合法地位，使其參與危機管理顯得力不從心。

其次，“政府包攬一切”的傳統(tǒng)觀念依然存在。在危機發(fā)生時，都是由政府進行整體施救，社會組織只起到輔助作用，危機治理只不過是政府的事，社會上的其他組織無須主動去發(fā)揮作用［6］。比如，2008年的南方雪災(zāi)，社會組織多次要求救援，但卻屢遭拒絕，最后到了人手不足的時候，才想起了社會組織，事實上社會組織在此次救援中做得很好。

最后，社會組織行政化色彩比較嚴重。社會組織中的很多領(lǐng)導(dǎo)都由政府機關(guān)的官員擔(dān)任，有的甚至是政府部門轉(zhuǎn)制而來，社會組織實際上是政府的附屬機構(gòu)。他們可能會把政府機關(guān)的管理方式帶入社會組織中，從而導(dǎo)致社會組織的獨立性比較差，在危機救援中不能發(fā)揮其應(yīng)有的“第三方”的作用。

2.1.2 社會層面

社會公信力不高是主要障礙。一方面，由于社會組織的行政化色彩比較嚴重，公眾常常認為是政府的“派生機構(gòu)”，而且由于獨立性不強，開展活動的資金來源于募捐和政府撥款，因此很難獨立地開展救援活動。另一方面，由于社會組織內(nèi)部監(jiān)督制約管理機制不健全，出現(xiàn)了“志愿失靈”的現(xiàn)象，個別人打著公共服務(wù)的幌子，乘機牟取私人利益，甚至進行一些非法活動，嚴重影響了社會組織在公眾心目中的形象。如我國的紅十字會組織，自從遭遇郭美美事件之后，公信力急劇下降，社會捐贈自然也隨之降低，沒有了社會捐贈的這部分資金，又何談參與危機救援。

2.2 社會組織參與危機處置的內(nèi)部制約因素

內(nèi)部制約因素主要來自社會組織自身的能力不足。

首先，由于對政府的長期依賴，對其自身內(nèi)部的組織管理不太重視，致其內(nèi)部運作無序、管理混亂，當(dāng)危機發(fā)生的時候，不能在第一時間發(fā)揮作用。其次，因為社會組織的資金依賴政府撥款和社會捐贈，由于“志愿失靈”等問題屢屢出現(xiàn)，社會公信力低下，社會捐贈來源便會減少，而其自身又不能獨立募集資金，使得其參與危機處置的資金相當(dāng)短缺。再次，人力資源缺乏。很多退休、下崗人員會選擇去社會組織參加工作，因為，社會組織與政府部門和企業(yè)相比，穩(wěn)定性較差，人員流動性較大，工資水平明顯偏低，而那些優(yōu)秀的大學(xué)畢業(yè)生或者具有創(chuàng)新能力的高端人才，并不愿意選擇這些薪水低，缺乏活力和創(chuàng)新的工作崗位，這就導(dǎo)致了社會組織在危機管理中專業(yè)化服務(wù)的能力不足。

3 國外社會組織參與危機處置的經(jīng)驗借鑒

3.1 法律制度比較完善

國外的危機救援之所以做得比較好，是因為相應(yīng)的法律制度比較完善。比如，德國將應(yīng)急救援與培訓(xùn)作為公民的法律義務(wù)，增強了公民的危機責(zé)任感。而美國不僅在立法中規(guī)定了政府與社會組織的相關(guān)責(zé)任與義務(wù)，而且還詳細列出社會組織有效參與的路徑和與政府合作的具體方式。發(fā)達國家立法方面的經(jīng)驗值得我國借鑒。

3.2 政府政策比較支持

美國政府對社會組織的支持不僅僅是通過撥款和稅收減免的方式，而且還會通過項目引導(dǎo)的方式，將民間的各類救援組織納入《國家應(yīng)急計劃》的項目之中，不僅對其進行資金和培訓(xùn)方面的支持，還促進了與政府的良性互動［7］。日本政府在政策支持方面主要有兩點：第一，主動與社會組織進行合作，通過簽訂各種救援協(xié)議的方式形成合作關(guān)系，以便在危機中協(xié)同救援。第二，注重社區(qū)為單位的社會組織的建設(shè)，大力支持市民參與組織建設(shè)，并提供各種訓(xùn)練場地和指導(dǎo)。

3.3 社會組織自身發(fā)展比較成熟

社會組織的數(shù)量多，服務(wù)范圍比較廣。美國是世界上社會組織最發(fā)達的國家，2008年美國有170萬個社會組織［8］。美國社會可以說是一種“第三方”管理的模式，美國很多由社會組織管理的行業(yè)在其他國家基本都是政府管理。再者是注重對社會組織應(yīng)急救援的專業(yè)培訓(xùn)，特別是專業(yè)化的演練與培訓(xùn)，這種實戰(zhàn)性的演練能夠在危機來臨時社會組織快速地進入應(yīng)急救援當(dāng)中。

3.4 社會組織主動迅速應(yīng)對危機

比如，日本神戶地震的時候，日本政府居然晚于社會組織6個小時才進行救援，社會組織的快速救援使整個危機局面得到了很好的控制，社會組織的快速靈活與主動的優(yōu)勢，彌補了政府一定的弊端。另外，倫敦發(fā)生的連環(huán)爆炸事件，盡管事件比較突然，而且也相當(dāng)嚴重，但是由于社會組織的快速救援，將損失減小到了最小。

4 我國社會組織參與危機處置的對策

4.1 政府層面的思考

4.1.1 轉(zhuǎn)變政府職能，明確社會組織的合法地位

李克強總理在2015年政府工作報告中指出：“要加大簡政放權(quán)、放管結(jié)合改革力度，建立規(guī)范行政審批的管理制度，地方政府對應(yīng)當(dāng)放給市場和社會的權(quán)力，要徹底放、不截留?！痹谵D(zhuǎn)變政府職能呼聲日益高漲的今天，政府必須重視。一方面，要改革傳統(tǒng)的社會組織雙重管理體制，解決我國目前社會組織登記管理體制門檻高、限制多、監(jiān)管不力的問題。另一方面，政府應(yīng)該把權(quán)力下放到實處，可以把自己不能管也管不好的事務(wù)通過合同外包、公司合作的方式轉(zhuǎn)移給相應(yīng)的社會組織去管理，“用權(quán)力的減法換取市場活力乘法”不僅能夠有效利用社會資源［9］，還能達到節(jié)省財政開支和激發(fā)社會組織積極性的效果。

4.1.2 加大對社會組織的財政支持

2008年的南方雪災(zāi)，雖然志愿者組織志愿協(xié)作政府參與救災(zāi)。但是，由于經(jīng)費不足，難以開展培訓(xùn)與援助活動，在救災(zāi)方面顯得心有余而力不足。只有擁有充分的資金，社會組織才能開展培訓(xùn)與援助活動，在危機處置中充分地發(fā)揮專業(yè)性、靈活性的優(yōu)勢。另外，政府可以采用其他的形式對其進行資金援助，比如課題、項目的委托、政府購買、稅收減免等。不僅如此，還要鼓勵社會組織自身從社會上或者國際上尋找資金支持。

4.1.3 規(guī)范社會組織人才的選拔方式

政府不應(yīng)該將一些政府機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)直接任命到社會組織當(dāng)中，應(yīng)該鼓勵社會組織公平、公開、平等地招聘工作人員，給予其一定的獨立性，并且提高社會組織工作人員的工資標準，吸引更多的優(yōu)秀人才。

4.1.4 加大對社會組織的監(jiān)督力度

目前，我國的社會組織參與公共危機處置還缺乏廣泛的社會認同，公眾甚至?xí)J為他們開展活動是在“作秀”，與公眾的關(guān)系還不那么融洽。因此，要提升社會組織的公信力，一方面社會媒體應(yīng)當(dāng)對社會組織的積極作用進行宣傳；另一方面應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套行之有效的社會評估監(jiān)督體系，引入第三方評估，如會計審計機構(gòu)等外部評估來對社會組織的內(nèi)部管理進行評估和監(jiān)督，特別是資金使用情況，避免挪用和貪污現(xiàn)象的發(fā)生，確保資金能夠充分地應(yīng)用到危機救援當(dāng)中去。

4.2 社會組織自身層面的思考

4.2.1 多渠道籌集資金

資金是社會組織開展活動的基礎(chǔ)，除了政府和社會捐贈之外，社會組織應(yīng)該獨立尋求募集資金的渠道，比如，通過提升自身的形象得到更多的社會捐助，開展募集活動，進行商業(yè)投資等，為其參與危機處置提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

4.2.2 主動公開財務(wù)信息

社會組織的資金不透明也是其公信力下降的主要原因之一。社會組織應(yīng)該成立一個專門的信息公開網(wǎng)站，使捐贈人能夠即時查詢到捐贈錢物的使用情況，并且即時在網(wǎng)站上公開財務(wù)信息，接受民眾的答疑。

4.2.3 加強社會組織內(nèi)部的資源整合

美國“911”事件之后，為了有效開展對此類危機事件的預(yù)防和危機事件發(fā)生后的應(yīng)急救援，充分考慮到了社會組織在危機管理當(dāng)中發(fā)揮的作用，于是實施了一個“市民梯隊”計劃，開展多達二十多種的服務(wù)項目培訓(xùn)、演練工作。這樣便達到了充分使用社會組織內(nèi)部資源的效果，這些社會組織平時已經(jīng)接受了專門的訓(xùn)練，當(dāng)危機來臨的時候便可以迅速地加入到救援當(dāng)中，根據(jù)情況所需開展適當(dāng)?shù)墓ぷ?，從而彌補政府的不足。

4.3 政府與社會組織互動層面的思考

互動層面，主要就是建立信息溝通平臺。政府收集信息具有滯后性，因為政府本身是官方組織，而社會組織來源于社會基層，貼近人民群眾，能夠第一時間知曉危機爆發(fā)信息，政府與社會組織這時就出現(xiàn)了信息不對稱、不能同步進行危機處置的局面。因此，應(yīng)該利用互聯(lián)網(wǎng)這個平臺，搭建一個政府與社會組織信息共享的平臺，政府與社會組織在第一時間將自己收集到的信息傳到這個信息共享平臺上，以便雙方都能夠?qū)ξC的大體情況有一個了解，從而彌補對危機信息了解的不足，這樣雙方便能夠根據(jù)對方提供的信息，對危機信息進行整合，從而指導(dǎo)物資的捐贈和志愿者的派遣。另外，還能夠使受災(zāi)物資的使用情況接受全社會的監(jiān)督，政府與社會組織在彼此信任的基礎(chǔ)上開展有效的合作，才能更好地為危機處置服務(wù)。

5 結(jié)束語

目前，社會組織作為“第三部門”在危機治理中的作用已經(jīng)日益顯現(xiàn)，其獨特的優(yōu)勢固然存在，但是，只有把其參與危機處置的障礙消除掉，社會組織參與危機處置的獨特優(yōu)勢才能更好地發(fā)揮出來。因此，不僅要從政策放寬方面的外部環(huán)境入手，更要從社會組織自身入手，提高其能力和素質(zhì)，以便配合政府做好危機處置工作。

［1］胡 錦 濤.十 八 大 報 告 ［EB／OL］.［2015－04－24］.http：／／www.xj.xinhuanet.com／2012－11／19／c_ 113722546.htm

［2］李克強.2015年政府工作報告［EB／OL］.［2015－04－24］.http：／／lianghui.people.com.cn／2015npc／n／2015／0305／c394298－26642056.html

［3］汪文熙.全面整合政府危機管理模式的實踐性思考［J］.學(xué)術(shù)論壇，2005（11）：19－21

［4］石奎.危機管理中非政府組織的作用［J］.桂林電子工業(yè)學(xué)院學(xué)報，2004（1）：20－25

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［8］張麗娟.我國非政府組織參與危機管理的研究［D］.上海：東華大學(xué)人文學(xué)院，2012：25－28

［9］張勤.助推社會組織能力建設(shè) 催生經(jīng)濟社會發(fā)展新動力［EB／OL］.［2015－04－29］.http：／／www.cssn.cn／zk／zk_shbz／201504／t20150427_ 1603498 _1shtml

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