淺析依法行政的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)意義

李帥

(太原理工大學(xué) 政法學(xué)院，山西太原030024)

[摘要]依法行政作為我國(guó)依法治國(guó)的核心和關(guān)鍵內(nèi)容之一，如何推進(jìn)和落實(shí)，將影響到依法治國(guó)方略的貫徹和落實(shí)。依法治國(guó)是依法行政的理論基礎(chǔ)。依法行政對(duì)于維護(hù)廣大人民群眾合法權(quán)利，建立廉潔高效人民政府，完善社會(huì)主義法律體系具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]依法行政；理論基礎(chǔ)；現(xiàn)實(shí)意義；依法治國(guó)

[收稿日期]2015-02-26

[作者簡(jiǎn)介]李帥(1980- )，男，山西榆社人，太原理工大學(xué)教師。研究方向:馬克思主義與社會(huì)發(fā)展。

DOI[] 10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2015.05.004

[中圖分類號(hào)]D61

黨的十八屆四中全會(huì)圍繞如何推進(jìn)依法治國(guó)這一關(guān)系中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政興國(guó)和國(guó)家偉大復(fù)興的主題，進(jìn)行了深入研討。在此基礎(chǔ)上，以習(xí)近平為總書記的黨中央討論通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，為今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)應(yīng)該怎樣建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家指明了方向?！稕Q定》明確提出要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。習(xí)總書記在《決定》說明中，又強(qiáng)調(diào)指出，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法依規(guī)履行職責(zé)，努力建設(shè)職責(zé)科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、誠(chéng)實(shí)守信的法治政府，是各級(jí)政府迫在眉睫而且必須高度重視的工作。

一、依法行政的內(nèi)涵

依法行政作為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的一個(gè)重要組成部分，同時(shí)也是我國(guó)推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中最為關(guān)鍵和重要的內(nèi)容之一。依法行政的本質(zhì)是有效制約和合理運(yùn)用行政權(quán)力，它要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員都必須嚴(yán)格在憲法和法律許可的范圍內(nèi)嚴(yán)格依法行使權(quán)力，認(rèn)真履行管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的行政職能，做到不越位、不缺位、不錯(cuò)位。從這一本質(zhì)出發(fā)，依法行政應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下三個(gè)方面的要求。

一是行使行政權(quán)力的主體合法。行使行政權(quán)力的機(jī)關(guān)和組織必須“符合憲法和法律規(guī)定的主體地位、資格和條件”；其工作人員也必須符合法律規(guī)定，具備相應(yīng)的任職條件。反之，如果行使行政權(quán)力的主體不合法或者不具備相應(yīng)的資格條件，那么，其行為不具有法律效力。

二是行政權(quán)力來源合法。依法行政要求行政權(quán)力必須是法律法規(guī)明確規(guī)定或立法機(jī)關(guān)的合法授權(quán)，不得自行創(chuàng)設(shè)權(quán)力。同時(shí)，行政權(quán)力的行使必須按照“職權(quán)法定”原則，在法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)活動(dòng)，法律規(guī)定應(yīng)該行使的權(quán)力不行使是不作為，法律沒有規(guī)定自行行使的是濫作為，都不符合依法行政要求。

三要體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的要求?！坝袡?quán)必有責(zé),這是權(quán)責(zé)一致原則的具體體現(xiàn)。”遵循這一基本原則，行政主體在享有行政權(quán)力的同時(shí)，必須以法律法規(guī)為依據(jù)，承當(dāng)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，如果放棄那就是失職，必須追究法律責(zé)任。

總之，依法行政的本質(zhì)是在充分合理有序使用行政權(quán)力的同時(shí)，必須有相對(duì)完善的監(jiān)督和制約機(jī)制，對(duì)其進(jìn)行有效地管理。

二、依法治國(guó)是我國(guó)依法行政的理論基礎(chǔ)

(一)依法治國(guó)

法治是相對(duì)于人治而言的，治理國(guó)家必須依據(jù)法律。在此，我們需要明確的是實(shí)施依法治國(guó)的主體是黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民群眾。就其本質(zhì)來講，依法治國(guó)的核心在于“法”，就是要以國(guó)家的憲法、法律為核心，樹立其在管理國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)方面的權(quán)威主導(dǎo)地位。就其目的來講，在社會(huì)主義中國(guó)，廣大人民群眾是國(guó)家的主人。因此，依法治國(guó)就是為了確保國(guó)家的各項(xiàng)權(quán)力要掌握在廣大人民群眾手中，明確在社會(huì)主義中國(guó)當(dāng)家作主的是廣大人民。這就要求作為依法行政的主要承擔(dān)者國(guó)家的各級(jí)政府機(jī)關(guān)在行政工作中必須遵循依法行政這一最基本的原則。就其要求來講，要想實(shí)現(xiàn)真正的依法治國(guó)，我們就必須做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”這16字方針。這其中，有法可依主要是強(qiáng)調(diào)國(guó)家的立法機(jī)關(guān)，要持續(xù)不斷地推進(jìn)國(guó)家的法律制度建設(shè)，使國(guó)家的各項(xiàng)管理建設(shè)工作都能夠有明確的法律支持，這也是我們實(shí)施依法治國(guó)戰(zhàn)略最基本的要求，也是依法行政的必要前提。有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究這三條主要是針對(duì)國(guó)家的各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員，因?yàn)樗麄兪菄?guó)家各項(xiàng)法律法規(guī)的執(zhí)行者和實(shí)施者,這是整個(gè)依法治國(guó)基本方略中最重要和最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。它要求我們各級(jí)行政部門，要堅(jiān)決按照法律賦予的權(quán)利和規(guī)定的范圍來行使權(quán)力，既不能突破法律規(guī)定，又必須認(rèn)真履行。

(二)依法行政的理論基礎(chǔ)

依法行政無論在社會(huì)主義國(guó)家，還是資本主義社會(huì)，都具有極其重要的地位。一方面，它是治國(guó)理政一種具體理念和思想的體現(xiàn)；另一方面，它也是確保依法治國(guó)得以順利實(shí)施的保障，同時(shí)還是我們?cè)u(píng)判國(guó)家及政府的一種標(biāo)準(zhǔn)。依法行政產(chǎn)生于資本主義國(guó)家，是西方資本主義國(guó)家民主政治建設(shè)進(jìn)程中的產(chǎn)物。它的理論基礎(chǔ)主要分為三個(gè)方面的內(nèi)容。

1.西方近代的啟蒙思想家霍布斯、洛克等提出的“理性法”理論和“契約論”。這些啟蒙思想家在早期認(rèn)為，個(gè)人擁有自己的財(cái)產(chǎn)，這是天經(jīng)地義的，而之所以出現(xiàn)國(guó)家，其最重要、最根本的一個(gè)職能就是要保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)不受侵害。

2.資本主義國(guó)家盛行的三權(quán)分立的政權(quán)組織形式，成為了依法行政的政治根基。他們認(rèn)為,國(guó)家的立法、司法、行政這三種權(quán)力作為政府最主要的統(tǒng)治手段，他們之間是處于同一個(gè)層面上的，也就是說這三種權(quán)力所處的位置均等。但是這三種權(quán)力又分別有不同的側(cè)重點(diǎn)，并且通過他們之間的相互約束，相互制衡，保證了國(guó)家權(quán)力的穩(wěn)定性。而這三種權(quán)力之中，“最有可能被操縱的就是行政權(quán)力”。因此,必須把這種權(quán)力置于立法和司法權(quán)力的監(jiān)督和管控之中。

3.資本主義經(jīng)濟(jì)是以私有制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)形式，與政治制度相聯(lián)系，實(shí)行的是以生產(chǎn)資料私有制為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這種經(jīng)濟(jì)形式同樣要求國(guó)家保護(hù)個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)，同時(shí)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，要求要有競(jìng)爭(zhēng)。而這種私有制和競(jìng)爭(zhēng)就需要有規(guī)范的管理，以確保其發(fā)展方向的正確，這就為依法行政提供了社會(huì)基礎(chǔ)。

具體到我國(guó)，由于政治、經(jīng)濟(jì)等方面與資本主義存在的差別，依法行政的理論基礎(chǔ)也存在一定的區(qū)別。在我國(guó)推行依法行政的理論基礎(chǔ)主要在于依法治國(guó)。

(三)依法治國(guó)與依法行政的關(guān)系

1．依法治國(guó)是綱，依法行政是目。依法治國(guó)作為治國(guó)方略，由幾大部分構(gòu)成：立法機(jī)關(guān)要“科學(xué)立法、民主立法，構(gòu)建和完善中國(guó)特色法律體系”；行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格執(zhí)法，司法機(jī)關(guān)要公正司法，廣大人民群眾要知法、尊法、守法、護(hù)法，監(jiān)督體系包括政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督等要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。依法行政作為依法治國(guó)的有機(jī)組成部分之一，依法行政的有效落實(shí)會(huì)推動(dòng)依法治國(guó)方略的實(shí)施。

2.依法行政是國(guó)家實(shí)現(xiàn)法治的重要舉措,也是依法治國(guó)基本方略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國(guó)家各級(jí)政府機(jī)關(guān)和部門作為依法行政的主要承擔(dān)者和實(shí)施者，在推進(jìn)國(guó)家法治建設(shè)中占據(jù)舉足輕重的地位和作用。這些機(jī)關(guān)和部門能不能將依法行政落實(shí)到位，必將關(guān)系到各項(xiàng)管理和服務(wù)工作能否在法律規(guī)范的框架下進(jìn)行，也必將對(duì)我們努力建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家起到至關(guān)重要的作用。依法行政強(qiáng)調(diào)了我們管理社會(huì)事務(wù)必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，同時(shí)法律也賦予了一定的權(quán)力去保障管理工作的順利開展。這種權(quán)力帶有主觀性、不對(duì)等性，并且有法律作為后盾。如果不加以約束，必定會(huì)有擴(kuò)張、濫用的問題。所以，依法行政既是國(guó)家實(shí)現(xiàn)法治化建設(shè)的重要舉措，同時(shí)也是依法治國(guó)基本方略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3.依法行政是推進(jìn)依法治國(guó)方略的必然要求和核心內(nèi)容。國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員，在履行管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)職能的過程中，必須以遵守憲法和法律為前提，這既是依法治國(guó)的具體體現(xiàn)，同時(shí)也是依法行政的前提。依法行政的過程中，立法機(jī)關(guān)的許可，司法部門的保駕護(hù)航，國(guó)家和各級(jí)政府監(jiān)督部門及廣大人民群眾的監(jiān)督是必不可少的。這些許可、保障、執(zhí)行、監(jiān)督職能的落實(shí)，歸根結(jié)底來自于依法治國(guó)方略在全國(guó)范圍內(nèi)的貫徹與落實(shí)。因此，如果沒有一個(gè)真正依法治國(guó)的氛圍，那么依法行政就很難得到落實(shí)。

此外，所謂依法行政，就是各級(jí)政府行政機(jī)關(guān)根據(jù)立法授權(quán)代表人民履行管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)。這些法律有將近2/3都是由具體的行政部門來執(zhí)行和落實(shí)的，并且為了處理這些事務(wù)，各級(jí)行政部門將調(diào)動(dòng)全國(guó)大部分的力量和資源才能完成。面對(duì)如此集中的權(quán)力和資源，如果不能夠遵照法律去執(zhí)行和完成，那么依法治國(guó)方略的貫徹和落實(shí)將淪為空談。所以，在某種意義上來講，依法行政的執(zhí)行程度將決定依法治國(guó)方略的落實(shí)程度。

三、依法行政的現(xiàn)實(shí)意義

(一)依法行政有利于維護(hù)廣大人民群眾合法權(quán)益

憲法是國(guó)家的根本大法，是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的根本依據(jù)；行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)，其根本目的就是要通過發(fā)揮行政權(quán)力，更好地為人民群眾服務(wù)，保障人民群眾的合法權(quán)利。但是，從我國(guó)當(dāng)前依法行政的執(zhí)行和落實(shí)情況來看，我們發(fā)現(xiàn)，國(guó)家各級(jí)各類行政執(zhí)法單位和部門很多都以追求本單位和部門利益為出發(fā)點(diǎn)，這在一定程度上必然會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力由于受經(jīng)濟(jì)利益的干擾和影響，出現(xiàn)以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的的行政執(zhí)法，甚至是“釣魚執(zhí)法”，結(jié)果導(dǎo)致一些單位將本應(yīng)是為人民群眾服務(wù)、保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的行政權(quán)力變相轉(zhuǎn)化為追求小團(tuán)體、小部門經(jīng)濟(jì)利益；結(jié)果導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中出現(xiàn)了許多違反規(guī)定亂罰款,強(qiáng)行捆綁服務(wù)、壟斷行業(yè)服務(wù)等現(xiàn)象，有的行業(yè)和領(lǐng)域甚至出現(xiàn)以罰(款)代罰(行政處罰),以獎(jiǎng)促罰的現(xiàn)象。這些都是我國(guó)在依法行政、建設(shè)法治國(guó)家進(jìn)程中面臨和需要解決的問題。如果不堅(jiān)持和落實(shí)依法行政，我們就很難遏制和引導(dǎo)行政權(quán)力的發(fā)展方向，長(zhǎng)此以往最終損害的將是國(guó)家的整體利益和人民的合法權(quán)益。再?gòu)娜嗣袢罕姷牧?chǎng)和角度來看，公民權(quán)利相對(duì)于國(guó)家的行政權(quán)力而言，處于弱勢(shì)地位，如果不能堅(jiān)持依法行政，公民的合法權(quán)益隨時(shí)可能受到損害。而要保障公民的合法權(quán)益不受損害，必須將行政權(quán)力置于法律的監(jiān)督和控制之下，全面推進(jìn)依法行政，確保實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的目標(biāo)。

(二)依法行政有利于建設(shè)廉潔高效政府

國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力既涵蓋國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展各方面、各領(lǐng)域的重大事項(xiàng)，又關(guān)系著涉及廣大人民群眾切身利益的各項(xiàng)具體事務(wù)。這也就決定了政府權(quán)力是一把“雙刃劍”，如果加以合理制約，行使得當(dāng)，必將推動(dòng)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的健康有序向前發(fā)展；反之，如果沒有有效的監(jiān)督制約，取而代之的是各部門各自為政，以權(quán)代法，始終是小圈子、小部門利益為執(zhí)法的落腳點(diǎn)，必將使國(guó)家權(quán)力畸形發(fā)展，滋生腐敗，進(jìn)而嚴(yán)重?fù)p害政府形象，損害國(guó)家和人民的切身利益。因此，依法行政要求國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，必須嚴(yán)格按照法定職權(quán)和程序依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)。實(shí)行依法行政，推進(jìn)政務(wù)公開，并在行政管理中接受各方面監(jiān)督，有利于增強(qiáng)政府公務(wù)員廉潔從政意識(shí)，防止政府公務(wù)員濫用行政權(quán)力，提高政府的公信力和行政效能。

(三)依法行政有利于推進(jìn)民主法制建設(shè)

法律是治國(guó)之重器，具有“公正性、公平性”的特點(diǎn)。目前，我國(guó)的法律還處在一個(gè)逐步健全和完善的過程中，圍繞憲法這一國(guó)家根本大法，我們已經(jīng)形成了比較完備的法律體系，并為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和維護(hù)人民合法權(quán)益提供了保障。但是在依法行政方面我們還存在一定的問題。一是行政法律、法規(guī)還不夠完善，還存在一定的法律真空區(qū)。二是多數(shù)行政法律、法規(guī)帶有保護(hù)區(qū)域、行業(yè)利益的限制，并且有放大行政管理部門權(quán)力的色彩，過度強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法部門的執(zhí)法、檢查、處罰權(quán)力，對(duì)于行政權(quán)力的監(jiān)督和因過度執(zhí)法造成的不良后果沒有很好的制約和懲處措施。三是行政立法更新速度較慢。有一部分已與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展有了沖突與矛盾，急需加以修改完善。這些問題一定程度上影響和制約了行政機(jī)關(guān)有效行使權(quán)力。隨著依法治國(guó)這一方略的深入推進(jìn)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)如何依法依規(guī)行使國(guó)家權(quán)力提出了更高的要求，這就要求國(guó)家各級(jí)行政權(quán)力機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依照法律法規(guī)辦事，這將有利于各級(jí)各類組織以及廣大人民群眾進(jìn)一步增強(qiáng)法律意識(shí)，自覺嚴(yán)守法律的底線和紅線，在全社會(huì)營(yíng)造尊法、知法、守法、護(hù)法的良好氛圍，共同促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家的和諧穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。

總之，依法行政的提出具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和重大的現(xiàn)實(shí)意義。依法行政的持續(xù)快速推進(jìn)也必將對(duì)我國(guó)依法治國(guó)方略的實(shí)施產(chǎn)生積極影響，助推中國(guó)夢(mèng)早日實(shí)現(xiàn)。

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Briefly on the Theoretical Basis and Practical Significance

of Administration by Law

Li Shuai

(CollegeofPoliticalScienceandLaw,TaiyuanUniversityofTechnology，Taiyuan030024，China)

Abstract[] Administrative by law is one of the focuses and keys to rule by law in China, so how to promote and implement it will affect the implementation and practice of the strategy of ruling the country by law. According to the author of this paper, administration by law is based theoretically on rule by law, and it has great practical significance for safeguarding the legitimate rights of the masses, building a clean and efficient government and improving the socialist legal system.

[Key words] administrative by law;theoretical foundation;practical significance;rule by law