邸 曉 星

(中共天津市委黨校 黨建部， 天津 300191)

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是我國政府關(guān)注和著重解決的問題。上世紀(jì)末期，為了促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長和農(nóng)民增收，改善國家與農(nóng)民的關(guān)系，國家提出了“多予少取放活”的“三農(nóng)”工作指導(dǎo)方針，農(nóng)村稅費改革就是在這一方針指導(dǎo)下，通過取消面向農(nóng)民的各種不合理收費，來規(guī)范政府行為和減輕農(nóng)民負擔(dān)的。從改革初衷來看，這場改革無疑是成功的，從改革所帶來的現(xiàn)實效應(yīng)來看，其影響又是深遠的。梳理稅費改革的初衷與歷程，并對改革的實踐效應(yīng)進行分析，對于我們客觀認(rèn)識農(nóng)村稅費改革，理解當(dāng)前農(nóng)村政治與經(jīng)濟的關(guān)系具有一定的意義。

一、農(nóng)村稅費改革的政治邏輯： 以經(jīng)濟績效提高政治合法性

要探討農(nóng)村稅費改革的起點，就必須追溯建國初期的國家發(fā)展戰(zhàn)略。1953 年，新中國的“一五”計劃剛剛啟動，就將“首先集中主要力量發(fā)展重工業(yè)、建立國家工業(yè)化和國防現(xiàn)代化的基礎(chǔ)”確立為首要發(fā)展任務(wù)。在經(jīng)歷了短暫的經(jīng)濟恢復(fù)后就實行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，尤其是在一個經(jīng)濟落后的農(nóng)業(yè)大國發(fā)展重工業(yè)，必然決定了農(nóng)業(yè)不僅要擔(dān)負起糧食需求的任務(wù)，還要為我國工業(yè)化起步與發(fā)展提供必要的資源或資金支持。盡管每一個國家的工業(yè)化發(fā)展都離不開農(nóng)業(yè)的支持，但農(nóng)業(yè)對于我國的工業(yè)化建設(shè)尤為重要。因為在建國初期我國的經(jīng)濟發(fā)展水平極低，國家財力十分有限, 1953年我國的城鄉(xiāng)人均儲蓄只有2.1元，國家的財政總收入222.9億元，用于經(jīng)濟建設(shè)的資金尚不足100億元。[1]而重工業(yè)屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，建設(shè)周期較長且需要巨大的資金投入。巨大的資金需求面臨的卻是有限的財政能力，加之當(dāng)時我國正遭遇西方國家在政治和經(jīng)濟上的孤立與封鎖，這就決定了中國的發(fā)展、工業(yè)化啟動所需要的資金籌集只能依靠自己。從當(dāng)時的就業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，我國是典型的農(nóng)業(yè)大國，為此，農(nóng)業(yè)剩余幾乎是獲取積累的唯一來源。為促進工業(yè)的初期發(fā)展，農(nóng)民作出了巨大的貢獻。據(jù)估算，每個農(nóng)村勞動力每年無償向工業(yè)化資本積累提供的剩余占當(dāng)年農(nóng)民人均純收入的50%以上。[2]在20世紀(jì)50年代到90年代，農(nóng)業(yè)通過稅費方式、儲蓄方式以及農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”等，為工業(yè)化提供了上萬億元的資金積累。然而，與工業(yè)飛速發(fā)展相伴隨的卻是農(nóng)民生活水平的停滯以及頻頻發(fā)生的農(nóng)村群體事件，政府(尤其是基層政府)與農(nóng)民之間的關(guān)系十分緊張。為了維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展，減輕農(nóng)民負擔(dān)，增加農(nóng)民收入，改善國家與農(nóng)民的關(guān)系，夯實黨和政府的合法性基礎(chǔ)，20世紀(jì)90年代末，中央政府決定進行農(nóng)村稅費改革。

在政治邏輯上，農(nóng)村稅費改革正是要通過改善農(nóng)村經(jīng)濟狀況和農(nóng)民生活，達到緩和國家與農(nóng)民關(guān)系的目的，進而夯實國家合法性根基。所謂政治合法性即“某種政治秩序被認(rèn)可的價值”[3]188，是公民對政府價值、制度、行為等的認(rèn)可與服從。影響國家合法性的因素有很多，因觀察角度的差異，不同的合法性理論有其不同的側(cè)重?！罢儗?dǎo)向的合法性(Performance- oriented Legitimacy) ”理論認(rèn)為，政府的合法性與政府的治理水平或績效密切相關(guān)，政府合法性可以通過發(fā)展經(jīng)濟、改善公共服務(wù)和社會福利以獲取。[4]在新中國成立之初，通過基層政權(quán)組織的建立和土地改革運動，實現(xiàn)了對農(nóng)村社會的整合，農(nóng)村社會秩序趨于穩(wěn)定，農(nóng)民生活得到改善，由于黨和政府在農(nóng)村治理績效的顯著，農(nóng)民的政治認(rèn)同高漲，曾迎來了國家與農(nóng)民關(guān)系的“第一次蜜月”期。農(nóng)村稅費改革的初衷同樣是通過一系列的減負措施和惠農(nóng)政策，提高鄉(xiāng)村治理績效，以達到逐步改善國家與農(nóng)民之間的關(guān)系，夯實國家合法性基礎(chǔ)的目的。

稅費改革之前，農(nóng)民的主要負擔(dān)有兩種稅費：一是各種農(nóng)業(yè)稅(包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅等)；另一種是用以為農(nóng)村居民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的形式繁雜的“費”，包括集體提留、集資、攤派等，這種對于農(nóng)民收入的分配方式，用農(nóng)民的話進行概括就是“交完國家的、留足集體的、剩下的是自己的”。國家對農(nóng)業(yè)的征稅比例具有明確的法律規(guī)定，但由地方和村集體所征收的各種“費”卻具有很大的隨意性。上世紀(jì)90年代，農(nóng)民負擔(dān)過重問題受到了中央的重視，并下達了一系列的文件與通知來規(guī)范農(nóng)業(yè)稅費的征收。1990年國務(wù)院下達了《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔(dān)的通知》，明確要求以鄉(xiāng)為單位，將農(nóng)民負擔(dān)控制在上一年人均純收入的5%以內(nèi)。1991年通過的《中共中央關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》再次要求各省、自治區(qū)、直轄市對農(nóng)民負擔(dān)的項目和費用進行全面清理，切實減輕農(nóng)民稅外的各種負擔(dān)。之后，中央和省級政府幾乎每年都要頒發(fā)各種為農(nóng)民減負的文件。但由于各種達標(biāo)任務(wù)的不斷下達，在壓力型體制和“政績型”考評體制下，縣鄉(xiāng)村基層組織結(jié)合成為鄉(xiāng)村利益的共同體，進而形成“贏利型經(jīng)紀(jì)”和國家政權(quán)內(nèi)卷化，導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)不但未減少，在1990年代以后反而大幅增加。在稅費改革前，各種形式、各種名目的收費、攤派、罰款成為了農(nóng)民的巨大負擔(dān)，在巨大的經(jīng)濟壓力下，農(nóng)民收入增長速度持續(xù)下降，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受到挫傷。

在亂收費屢禁不止的情況下，為規(guī)范農(nóng)村收費行為，遏制有令不行的現(xiàn)象，2000年中央決定進行農(nóng)村稅費改革，以《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》拉開了農(nóng)村稅費改革的大幕。改革的方式選擇由點及面地漸進式推進，首先以安徽全省和部分省份的一些地區(qū)為試點，進行了以“三取消、兩調(diào)整、一改革”為主要內(nèi)容的改革措施。所謂“三取消”，即指取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工?！皟烧{(diào)整”是指調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，規(guī)定新農(nóng)業(yè)稅稅率上限為7%。“一改革”是指改革現(xiàn)行村提留征收使用辦法，以農(nóng)業(yè)稅額的20%為上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，以替代原來的村提留。

作為試點的安徽省，其省內(nèi)農(nóng)民負擔(dān)的明顯下降顯示了改革的實際成效。據(jù)統(tǒng)計，在稅費改革實行兩年后，安徽省內(nèi)平均每個農(nóng)民減負30多元，減負大約達到了30%。[5]農(nóng)業(yè)稅費改革試點決策取得了良好效果，因而，2001年出臺了《關(guān)于進一步做好農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，要求在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上完善政策，將試點工作擴展到16個省(自治區(qū)、直轄市)。到2002年，在已實行改革的20個省市區(qū)，農(nóng)民的稅費負擔(dān)人均為86.6元，比上年同期減少16.6元，減少16.1%。[6]爾后，隨著《關(guān)于全面推進農(nóng)村稅費改革試點的意見》的頒布，截止2003年，全國進行農(nóng)村稅費改革的省、自治區(qū)和直轄市達20多個，2004年進一步擴大到所有省、區(qū)、市。2005年12月29日，第十屆全國人大常委會第十九次會議通過投票決定自2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，這意味著中國農(nóng)民徹底告別延續(xù)了兩千多年的“皇糧國稅”，我國步入“后稅費時代”。

二、農(nóng)村稅費改革的實踐效應(yīng)： 經(jīng)濟與政治的雙重變革

農(nóng)村稅費改革的初衷是為了解決農(nóng)民負擔(dān)過重問題以及基層干群關(guān)系緊張等問題。從實施成效來看，它不僅實現(xiàn)了這一初衷，在改善農(nóng)民收入、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時，更深刻地改變了國家與農(nóng)民、中央與地方等多重關(guān)系，改變了國家基層政權(quán)運行體制與鄉(xiāng)村社會的運行邏輯，可以說是一場融合了經(jīng)濟與政治的雙重變革。

(一)農(nóng)村稅費改革的經(jīng)濟效應(yīng)：農(nóng)民減負與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展

農(nóng)村稅費改革是一場有計劃有步驟的制度性變革，是制度變革促進了農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。這是因為，能夠影響經(jīng)濟增長的因素，不僅包括生產(chǎn)要素投入的增加和技術(shù)進步，還包括與之相關(guān)的制度安排，在技術(shù)不變的條件下，通過制度創(chuàng)新同樣可以使經(jīng)濟獲得有效增長。例如，自1978年開始，我國農(nóng)村經(jīng)濟制度從生產(chǎn)隊體制向家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制轉(zhuǎn)變，這一制度轉(zhuǎn)變曾經(jīng)引起了20世紀(jì)80年代初我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的驚人增長。有學(xué)者通過計算分析認(rèn)為，1965—1985年中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率增長的63%來自于制度的變化，37%來自于技術(shù)的進步。農(nóng)村稅費改革被認(rèn)為是發(fā)生在我國農(nóng)村的繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的第三場革命，此次變革通過對國家、集體與個人的利益分配關(guān)系進行規(guī)范與調(diào)整，達到了農(nóng)民減負的目的。據(jù)統(tǒng)計，自稅費改革政策實施以后，2008年4季度人均稅費總額已經(jīng)從2001年4季度的45.7元下降到了人均2元。[7]農(nóng)民收入增加了，農(nóng)民生產(chǎn)積極性與農(nóng)業(yè)投入都大大提高，在一定程度上促進了我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。曾有學(xué)者對我國31個省(市、自治區(qū)、直轄市)在1996—2010年間的相關(guān)數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)現(xiàn)無論是稅費改革較早的省份還是較晚的省份，2003年以后農(nóng)林牧漁業(yè)地產(chǎn)值增長普遍有顯著的加快。鑒于此時段生產(chǎn)要素的投入和技術(shù)均沒有顯著的變化，故可以認(rèn)為，引起這次變化的最可能的因素就是農(nóng)村稅費制度改革。[8]

(二)農(nóng)村稅費改革的政治效應(yīng)：增進了農(nóng)民的政治認(rèn)同度

農(nóng)村稅費改革不僅僅是一場經(jīng)濟變革，更深刻地改變了鄉(xiāng)村的政治關(guān)系，改變了國家與農(nóng)民的關(guān)系，增進了農(nóng)民對于國家的政治認(rèn)同感。

詹姆斯5C5斯科特在《農(nóng)民的道義經(jīng)濟學(xué)：東南亞的反叛與生存》中曾揭示出：在日常生產(chǎn)、生活中，農(nóng)民不得不關(guān)注與自己生活、生產(chǎn)密切相關(guān)的經(jīng)濟利益。這種以經(jīng)濟利益為中心的生存?zhèn)惱聿粌H是農(nóng)民行動的邏輯，而且也是農(nóng)民對政治做出評價的基本標(biāo)準(zhǔn)，即構(gòu)成農(nóng)民政治認(rèn)同的邏輯起點。[9]農(nóng)村稅費改革從“多予、少取、放活”的原則出發(fā)，通過減稅增收，切實保障和增加農(nóng)民的經(jīng)濟利益，從而提升了農(nóng)民的經(jīng)濟利益型認(rèn)同。另一方面，因農(nóng)業(yè)稅取消而帶來的民主權(quán)利以及政治效能感都在一定程度上增進了農(nóng)民的政治認(rèn)同程度。取消農(nóng)業(yè)稅后，因收稅工作引發(fā)的鄉(xiāng)村干群的緊張關(guān)系從根本上得以緩解，由稅費而形成的鄉(xiāng)村利益共同體也隨之消失，以村委會選舉為核心的鄉(xiāng)村民主獲得了成長空間，農(nóng)民的民主權(quán)利得到了維護與發(fā)展，在不少地方甚至出現(xiàn)了“直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長”、“直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記”的嘗試，農(nóng)民對基層民主生活表現(xiàn)出積極預(yù)期和高度認(rèn)可，其民主權(quán)力型政治認(rèn)同得到明顯提高，并在一定程度上提升了政治效能型政治認(rèn)同。曾有學(xué)者針對“稅費改革是否提高了農(nóng)民政治認(rèn)同”這一問題在廣東、湖南、陜西、四川、遼寧等地區(qū)進行了調(diào)查研究，結(jié)果顯示，超過70%的受訪農(nóng)民認(rèn)可農(nóng)村稅費改革的政策，超過50%的受訪農(nóng)民通過農(nóng)村稅費改革的經(jīng)歷而保持了對社會主義制度的認(rèn)可，有鮮明的政治信仰。[9]

(三)農(nóng)村稅費改革對基層政權(quán)運行體制的影響

21世紀(jì)初期，在中央號召下，大部分地區(qū)開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，進行此次改革的動因有許多方面，而其中最為主要的原因就是為了配合農(nóng)村稅費改革和農(nóng)村綜合改革，加快推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化進程。建國初期，我國逐漸恢復(fù)與重建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織，其目的主要在于將國家權(quán)力滲透到基層社會以消除國家與社會的分裂狀態(tài)。國家實施工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)除了擔(dān)負整合農(nóng)村社會的功能以外，還具有從農(nóng)村社會汲取資源以支持工業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)的功能。這兩大功能構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)存在的合法性基礎(chǔ)，農(nóng)村稅費改革正是通過這兩方面的改變迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織進行機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的。

首先，農(nóng)村稅費改革標(biāo)志著國家對于農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略從汲取向反哺的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變消解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在建國之初所擔(dān)負的歷史使命，迫使其必須進行機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變以適應(yīng)后稅費時代國家與農(nóng)民的新關(guān)系。在新中國成立之初實施的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主要任務(wù)就是從農(nóng)村提取農(nóng)產(chǎn)品剩余。而在經(jīng)過20多年的工業(yè)化建設(shè)之后，國家的發(fā)展已經(jīng)不再需要從薄弱的農(nóng)業(yè)中進行資源積累，相反，工商業(yè)的良性發(fā)展需要具有進一步提高農(nóng)村消費能力的支持。為此，我國實行了以“多予、少取”為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費改革以及取消農(nóng)業(yè)稅，再到后來一系列惠農(nóng)政策的改革措施，不僅標(biāo)志著國家與農(nóng)民的關(guān)系從汲取向反哺進行轉(zhuǎn)變，而且開始了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的新戰(zhàn)略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在建立之初所承擔(dān)的汲取資源的使命不再存在。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)整合農(nóng)村社會的功能也出現(xiàn)弱化趨勢。經(jīng)過幾十年的現(xiàn)代國家建設(shè)，農(nóng)民對于國家的認(rèn)同意識基本得以確立，而且在科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)中，發(fā)達的交通、快捷的信息傳播等現(xiàn)代化整合手段的發(fā)展，使得基層政權(quán)在社會整合中的作用逐步弱化。在這種背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何改革以適應(yīng)新的歷史形勢，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是否還有存在的必要性等問題，就成為學(xué)界與政府普遍關(guān)注的問題，同時也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)必須進行機構(gòu)改革與功能轉(zhuǎn)變的重要原因。據(jù)統(tǒng)計，截至2004年9月30日，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為37166個，比1995年減少了9970個，共精簡機構(gòu)1728個，裁減人員8.64萬人，減少財政支出8.64億元。[10]隨著改革的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革又逐步由外延式改革發(fā)展為內(nèi)涵式改革，由簡單的合并機構(gòu)與裁減工作人員逐步發(fā)展為政府職能轉(zhuǎn)變，從而促進了運行體制、機制的規(guī)范化，稅費改革成果得以鞏固，一定程度上促進了國家與農(nóng)民關(guān)系的改善。

[1] 王丹莉.工業(yè)化進程中的農(nóng)村稅費制度演進——對新中國成立以來農(nóng)民稅費負擔(dān)變化趨勢的歷史解讀[J].中國經(jīng)濟史研究，2011,(1).

[2] 馮海發(fā),李準(zhǔn).我國農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供資金積累的數(shù)量研究[J].經(jīng)濟研究,1993,(9).

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[5] 賈康,趙全厚 .減負之后：農(nóng)村稅費改革有待解決的問題及對策探討[J].財政研究,2002,(1).

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