常桂祥

(濟南大學政治與公共管理學院，山東 濟南 250022)

法治秩序生成的條件

常桂祥

(濟南大學政治與公共管理學院，山東 濟南 250022)

摘要：法治秩序的生成不僅需要立法、執(zhí)法、守法等法律調(diào)整機制內(nèi)在的運作，而且還需要具備相應(yīng)的政治、經(jīng)濟、文化等各方面的條件。民主政治、市場經(jīng)濟、法治文化等因素共同孕育了法治秩序。民主政治是法治秩序賴以生成和持續(xù)的前提；市場經(jīng)濟是法治秩序生成的基礎(chǔ)；法治文化是法治秩序生成的心理資源。

關(guān)鍵詞：法治秩序；民主政治；市場經(jīng)濟；法治文化

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家作出了戰(zhàn)略部署。而建設(shè)社會主義法治國家有賴于在整個社會生成法治秩序。人類社會生活主要包括政治、經(jīng)濟、文化三大部分，而要使三大部分有機地聯(lián)系在一起，必須有一條主線把三者串聯(lián)起來，這條主線就是法律規(guī)范和法治秩序，亦即法治。在現(xiàn)實中，應(yīng)該用法治思維來思考政治、經(jīng)濟、文化問題。政治、經(jīng)濟、文化等問題應(yīng)該轉(zhuǎn)化為法律問題來解決。這實際上就是說，處理政治、經(jīng)濟、文化問題都要有規(guī)則、有秩序，這個規(guī)則和秩序最重要的就是法律規(guī)則和法治秩序。唯物辯證法認為，任何事物的發(fā)生、發(fā)展都是一個同周圍其他事物有機聯(lián)系著的整體運動，而不是孤立運行的。同樣，法治秩序的生成，不僅需要立法、執(zhí)法、守法等法律調(diào)整機制內(nèi)在的運作，而且還需要具備相應(yīng)的政治、經(jīng)濟、文化等各方面的條件。民主政治、市場經(jīng)濟、法治文化等因素共同孕育了法治秩序，法治秩序的生成與持續(xù)是與民主政治的建立、市場經(jīng)濟的發(fā)展、法治文化的培育密切聯(lián)系在一起的。

一、民主政治為法治秩序的生成提供政治條件

法治秩序的生成，離不開民主政治建設(shè)，民主政治是法治秩序賴以生成和持續(xù)的前提。這是因為，從理論上講，盡管要生成法治秩序必須具備完善的法律體系，但是法律本身只是用語言文字描述的具體法律規(guī)范，要使這些法律規(guī)范真正得到遵守，對全體社會成員真正具有約束力，除了完善的法律體系外，還必須具備一定的社會條件。對此，美國政治學家古得諾曾指出：“同法定的制度一樣，法外的制度也決定政府體制的特點。甚至事實常常是這樣，法外制度比能夠提供政治體制框架的法定制度對政治體制的影響更大?！盵1](P1)同樣，法治秩序的生成，其外在因素的影響更大。從政治上來說，發(fā)展民主政治是法治秩序生成的政治條件?！耙磺袡?quán)力屬于人民”是我國社會主義民主政治的核心，而“一切權(quán)力屬于人民”正是法治的公理性前提。因此，法治對民主政治有一種內(nèi)在的企盼和需求，沒有健全的民主政治，就不可能生成法治秩序。在現(xiàn)代社會，由于各種各樣的主、客觀原因，代議民主制是民主政治的常態(tài)，在代議民主制下，人民作為權(quán)力的所有者只能把權(quán)力委托給代表或公務(wù)人員具體行使。這表明，雖然民主政治的核心是一切權(quán)力屬于人民，但是，在現(xiàn)實條件下，人民的權(quán)力不可能由全體人民直接去行使，人民管理國家和社會公共事務(wù)的權(quán)力只能由人民選出代表去組織行政、司法等國家機關(guān)具體行使。在此情況下，權(quán)力的行使者有可能不按照權(quán)力的所有者——人民的意志行使權(quán)力，而是憑著自己的意志和情緒行使權(quán)力，以至于滋生權(quán)力的濫用和腐敗。為了防止權(quán)力的行使者濫用權(quán)力危害人民的利益，就需要實行法治，對國家權(quán)力進行控制和約束，以保證實現(xiàn)民主政治的真正價值。如此看來，民主政治是法治秩序賴以生成、存續(xù)的基礎(chǔ)，沒有民主政治就不會有法治秩序；而沒有法治秩序也不可能存在真實的民主政治。實際上民主政治的本質(zhì)與法治的精神是相通的。因為民主政治的本質(zhì)是“一切權(quán)力屬于人民”，這說明人民在國家中具有至上地位，亦即“人民意志至上”。而法治強調(diào)的是“良法”之治，“良法”就是反映人民意志的法，我們主張“法律至上”的法治精神，就是主張“人民意志至上”，在此，“法律至上”與“人民意志至上”是同義語。所以，民主政治的本質(zhì)與法治的精神是緊密相聯(lián)的，法治的精神是深深扎根于民主政治的內(nèi)核之中的。法治秩序的實現(xiàn)程度總是與民主政治相契合的，民主政治的發(fā)展狀況決定著法治秩序生成的進程。[2](P217-218)

近現(xiàn)代歷史表明，法治與民主總是連為一體的，二者存在著極為密切的伴生關(guān)系。一方面，民主政治健康有序地發(fā)展需要法治作為保障，法治是保障民主政治健康有序發(fā)展的重要武器。民主秩序的保護，實現(xiàn)人民當家作主的政治地位，實行法治是最可靠的路徑。如果只是發(fā)展民主政治，而沒有法治作為保障，就不會實現(xiàn)人民當家作主。因為民主政治的落實與運作不能離開法治，民主政治的每個環(huán)節(jié)都必須以法治為基礎(chǔ)，只有把民主納入法治的框架之中，才能對民主政治提供持續(xù)有效的保護，既能貫徹多數(shù)決定的規(guī)則，又能保護少數(shù)人的權(quán)益。另一方面，只有以牢固的民主制度為基礎(chǔ)，才能實現(xiàn)真實的法治。如果沒有民主為基礎(chǔ)，法治很可能虛有其表。民主對法治的貢獻在于，民主制度不但能夠使法律的制定有廣泛的代表性，而且還能夠使民眾對立法和執(zhí)法實施有效的監(jiān)督。這既提高了法律的質(zhì)量，又能促使法律的有效執(zhí)行，從而促進了法治秩序的實現(xiàn)?？傊?，“法治支持民主，民主也兼容法治”[3](P259)，二者相輔相成、相得益彰，任何一方的發(fā)展都離不開另一方的進步，每一方的發(fā)展皆為另一方的發(fā)展開辟前進的道路，提供有利的條件?？傊瑳]有民主的有力支撐，法治建設(shè)只能是空中樓閣。因為只有在民主的社會中法律才能受到普遍的尊重，在專制社會中法律只能被視為統(tǒng)治者治理國家的工具。在一個實行專制政治的國家里，即使制定了體系完備的法律，也不能稱其為法治國家，這是由于法律在專制國家中不可能處于支配地位。而法治的核心就是法律在整個國家中占有支配地位，任何人、任何團體都必須服從法律的統(tǒng)治。因此，法治秩序的形成，必須以專制政治的消失、民主制度的確立為前提條件。民主越發(fā)展，對法律的依賴就越強，法治秩序也必然越穩(wěn)固。依照此思路，可以說中國的法治建設(shè)必須著眼于健全和完善社會主義民主制度。就我國目前的實際情況而言，民主政治建設(shè)應(yīng)著重從以下兩個方面入手：

首先，高度重視黨內(nèi)民主的發(fā)展，以黨內(nèi)民主推進人民民主?！皬氖澜缟鐣髁x運動遭受挫折和一些大黨、老黨相繼喪失執(zhí)政地位的教訓看，不發(fā)展經(jīng)濟、不改善人民生活是死路一條；不改革政治體制、不實行人民民主同樣是死路一條。”[4]因此，只有通過發(fā)展黨內(nèi)民主以推進人民民主，才能使黨從容應(yīng)對各種考驗和挑戰(zhàn)。黨內(nèi)民主的狀況對人民民主狀況必然發(fā)生直接的重大影響，二者存在著正向相關(guān)關(guān)系。一方面，黨內(nèi)民主是我們黨能夠健康發(fā)展、正確決策的基本保證，直接決定著黨的領(lǐng)導水平和執(zhí)政水平，因而對人民民主的發(fā)展將起到重要的指導作用；另一方面，黨內(nèi)民主狀況必然會產(chǎn)生示范效應(yīng)，促進社會的學習和仿效。從這個意義上說，黨內(nèi)民主是發(fā)展人民民主的關(guān)鍵。發(fā)展黨內(nèi)民主，必須切實加強黨內(nèi)民主制度建設(shè)，以便為人民民主制度化提供動力支持。當前和今后一個時期，健全黨內(nèi)民主制度要著重從以下幾個方面作出努力：一是按照集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，完善黨委內(nèi)部的議事和決策機制，進一步發(fā)揮黨的委員會全體會議的作用。二是改革和完善黨內(nèi)選舉制度。要健全和完善候選人的提名方式，適當擴大差額選舉的比例，并且使選舉人充分了解候選人的主要業(yè)績、領(lǐng)導能力和廉政勤政等情況，以切實體現(xiàn)選舉人的意志。三是健全切實保障黨員民主權(quán)利的各種制度。這就要求我們必須疏通和拓寬黨內(nèi)民主渠道，開辟和創(chuàng)造黨內(nèi)民主的新途徑，實現(xiàn)黨員對黨內(nèi)事務(wù)的廣泛參與、有效管理和切實監(jiān)督。

其次，積極發(fā)展基層民主?；鶎用裰魇亲鳛槊裰髦黧w的廣大公眾直接行使民主權(quán)利的政治實踐，這是發(fā)展社會主義民主的基礎(chǔ)性工作。切實推進基層民主，有利于公眾在民主實踐中增強民主意識、培養(yǎng)民主能力。民主是目標，民主也是過程。所以，擴大基層民主就是推進整個社會主義民主的一個直接過程。目前，要進一步健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部實行民主監(jiān)督。在農(nóng)村，要形成制度健全、充滿活力的村民自治。搞好村級民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督，推進村務(wù)公開。依法健全村民委員會直接選舉制度、村民議事制度、村務(wù)公開制度。在城市，要完善城市居民自治，要適應(yīng)新形勢、新要求，積極發(fā)展社區(qū)民主，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)。在企事業(yè)單位，要堅持和完善職工代表大會和其他形式的企事業(yè)民主管理制度，保障職工的民主權(quán)利和合法權(quán)益。

隨著經(jīng)濟體制與政治體制改革的不斷深入，我國社會發(fā)生了很大變化，已在一定程度上使我國廣大公眾的民主法治意識大大提高?！懊裰鳌敝鸩匠蔀槲覈^大多數(shù)公民的自覺意識，成為他們所關(guān)心和關(guān)注的日常生活事件。而這正是“民主”在我國真正生根、成長的關(guān)鍵。正如美國學者約翰·杜威所言：民主“是一種生活方式，是一種社會的和個人的生活方式?！鳛橐环N生活方式的民主的關(guān)鍵，在我看來，似乎可以這樣表達出來：在形成調(diào)節(jié)人們共同生活的價值的過程中必需要有每一個成熟的人的參與，從一般的社會福利的觀點看來和從個人的充分發(fā)展的觀點看來，這都是必要的”[5](P43-44)。因此，在我國擴大基層民主、發(fā)展人民民主應(yīng)該即刻付諸實質(zhì)性的行動。

二、市場經(jīng)濟為法治秩序的生成提供經(jīng)濟條件

生成法治秩序必須以市場經(jīng)濟作為重要基礎(chǔ)。無論是考察西方國家的法治發(fā)展史，還是考察我國的歷史與現(xiàn)狀，都可以得出如下結(jié)論：“法治總是與商品經(jīng)濟、市場經(jīng)濟相關(guān)，而與自給自足的自然經(jīng)濟和以國家壟斷為內(nèi)容的產(chǎn)品經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟無緣。法治的實現(xiàn)程度取決于商品經(jīng)濟、市場經(jīng)濟的發(fā)育和發(fā)展程度?！盵6](P178)

迄今為止，人類社會發(fā)展史上出現(xiàn)過的經(jīng)濟形態(tài)，大體上可分為三種，即自然經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟、市場經(jīng)濟。自然經(jīng)濟的特點是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，表現(xiàn)為自給自足的封閉式經(jīng)濟；計劃經(jīng)濟是工農(nóng)業(yè)發(fā)展水平比較低的情況下，主要依靠國家計劃、行政命令來指揮生產(chǎn)、配置資源、協(xié)調(diào)關(guān)系、分配產(chǎn)品的經(jīng)濟；市場經(jīng)濟是市場在配置資源、調(diào)節(jié)產(chǎn)品分配中居于主導地位。這三種經(jīng)濟形態(tài)對法律的需求有很大差別。自然經(jīng)濟是以家庭為基本的生產(chǎn)和生活單位，人們既是生產(chǎn)者，又是自己產(chǎn)品的消費者，各經(jīng)濟單位之間的聯(lián)系非常松散。人們進行生產(chǎn)活動的目的是自己消費而不是為了交換，因此，不可能形成自由、公開、平等的競爭。經(jīng)濟生活和各種社會關(guān)系的調(diào)整主要依靠血親關(guān)系、宗法制度、風俗習慣和道德禁令，無需更多的法律規(guī)范。因此，自然經(jīng)濟必然導致人治，而不可能形成法治。計劃經(jīng)濟的特征是政治權(quán)力全面滲透到經(jīng)濟活動中，生產(chǎn)者沒有獨立的經(jīng)營權(quán)，缺乏自主性。生產(chǎn)者之間不存在橫向的聯(lián)合關(guān)系，只存在生產(chǎn)者與上級部門和政府的縱向隸屬關(guān)系。政府運用政策和行政命令指揮和組織經(jīng)濟活動，而不是靠法律調(diào)整，因此對法律的需求就非常淡漠，法律的作用也十分有限。而政策和行政命令均帶有濃厚的個人意志色彩，顯然這種經(jīng)濟形態(tài)有利于人治棲身生存，卻不具備法治生成的土壤。

與自然經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟截然不同，市場經(jīng)濟與法律卻有著不解之緣，二者存在著密不可分的聯(lián)系。市場經(jīng)濟的發(fā)展能夠為法治秩序的生成提供必備的條件，市場經(jīng)濟是法治秩序的“催生劑”，在市場經(jīng)濟中，各市場主體之間的聯(lián)系主要靠具有法律保障的契約來維持。社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，為我國步入法治秩序奠定了良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)。隨著社會主義市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，必將全面推動法治秩序的生成。這主要表現(xiàn)在：首先，市場經(jīng)濟的發(fā)展將徹底改變高度集權(quán)體制，實現(xiàn)適度分權(quán)和權(quán)力分化。市場經(jīng)濟最重要的特征就是市場主體之間的公開、平等的競爭，這就要求在經(jīng)濟領(lǐng)域權(quán)力不能集中，必須走向分化。經(jīng)濟領(lǐng)域權(quán)力的分化，必然促使政治領(lǐng)域權(quán)力的分化，這可為法治秩序生成提供有力的保障。其次，市場經(jīng)濟的發(fā)展必將推進政企分開。政企分開后，政府對經(jīng)濟的管理只能以間接管理為主，不能采用行政命令手段隨意干預(yù)經(jīng)濟。政府在對市場經(jīng)濟進行監(jiān)督和宏觀調(diào)控時，必須遵守法律，依法辦事。這將大大促進政府管理走向法治化。再次，市場經(jīng)濟的發(fā)展，必然會摧毀宗法觀念、義務(wù)本位、官本位、個人迷信等制約和影響法治秩序生成的因素，同時將形成主體觀念、權(quán)利觀念、契約觀念、競爭觀念、平等觀念、法治觀念等推動法治秩序生成的因素。市場經(jīng)濟必然要求社會主體都享有平等參與市場交易和平等參與社會資源配置的權(quán)利，這就意味著社會主體要求擺脫政治權(quán)力的不正當干預(yù)，從而將政治權(quán)力限定在一定范圍內(nèi)，對政治權(quán)力實行有效制約。社會主體的平等，必然帶來社會主體的自主獨立，增強社會主體的自我治理能力，拓展其自我治理的范圍，進而在全社會范圍內(nèi)擴大權(quán)利制約權(quán)力的領(lǐng)域，使法律的至上權(quán)威得以確認。市場經(jīng)濟的發(fā)展，還將促進我國參與經(jīng)濟全球化，使我國的經(jīng)濟與世界經(jīng)濟融為一體，從而推動我國在政治、經(jīng)濟、文化等各個方面與其他國家的交往，使我國在借鑒外國法治建設(shè)經(jīng)驗的過程中，加速法律發(fā)展和法制現(xiàn)代化，這必將大大推動我國法治秩序生成的進程?？傊?，法治秩序與市場經(jīng)濟有著必然的內(nèi)在聯(lián)系。實現(xiàn)法治秩序需要發(fā)展市場經(jīng)濟為其提供經(jīng)濟基礎(chǔ)，發(fā)展市場經(jīng)濟也需要法治秩序提供保障，二者是相輔相成、互相促進的，因而必須同步發(fā)展。[6](P179-186)通過建設(shè)法治秩序來保障市場對自由、平等和權(quán)利的要求，通過發(fā)展市場經(jīng)濟來為法治秩序的生成、發(fā)展提供肥沃的土壤?？梢哉f，市場經(jīng)濟的發(fā)達程度決定著法治秩序的實現(xiàn)程度。在此意義上，我國的社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展為法治秩序生成所提供的經(jīng)濟條件，其重要性是顯而易見的。

三、法治文化為法治秩序的生成提供文化條件

生成法治秩序除了具備政治條件和經(jīng)濟條件外，還需要一種與法治秩序相適應(yīng)的文化提供給養(yǎng)，這種文化就是法治文化。文化有廣義和狹義之分。廣義的文化包括物質(zhì)文化、制度文化、觀念文化，狹義的文化就是觀念文化。法治文化主要是指觀念文化，所謂法治文化是指一個國家的社會公眾和政府工作人員對待法律的態(tài)度，體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法、守法等活動中的價值取向，反映了人們對法治的理解和評價。

法治文化對法治秩序生成的作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，法治文化能夠為法治秩序的生成提供必要的心理資源。江澤民指出：“加強社會主義法制建設(shè)，堅持依法治國，一項重要任務(wù)是不斷提高廣大干部群眾的法律意識和法制觀念?！绻藗兊姆梢庾R和法制觀念淡薄，思想政治素質(zhì)低，再好的法律和制度也會因為得不到遵守而不起作用，甚至會形同虛設(shè)?！盵7](P512-513)完備的法律制度和嚴密的司法體系對于法治秩序生成是不可缺少的，但是，要想生成法治秩序僅靠這些是不夠的，還必須為法治秩序提供與之相適應(yīng)的文化生態(tài)環(huán)境。否則，法治秩序難以生成。其次，法治文化的作用范圍，不僅涉及到法律規(guī)范內(nèi)，而且還能夠擴展到法律規(guī)范外的社會生活領(lǐng)域。社會生活是復雜的，法律不可能為人們的所有言行提供面面俱到的準則，法律畢竟有一定的適用范圍，人們的社會生活領(lǐng)域總會有一些方面是法律難以調(diào)整的，例如思想問題、信仰問題、私生活問題，等等。在這些法律規(guī)范外的生活領(lǐng)域，法治文化卻可以發(fā)揮調(diào)整作用，促使人們的行為規(guī)范和價值觀念得以法治化，進而實現(xiàn)整個社會的法治狀態(tài)。再次，法治文化是把“生物人”塑造成“法治人”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。社會中的個人由“生物人”演變成“法治人”的過程，就是逐步接受法治文化的過程，也就是法治文化在生物人中的內(nèi)化過程。法治人的形成對于法治秩序生成有重大意義。對個人而言，習得法治文化就使他在法律方面實現(xiàn)了社會化；對法治文化而言，有利于使法治文化得以繼承、傳遞和發(fā)展，使人治文化失去其生存的空間；對法治秩序而言，法治人的形成使全體社會成員尤其是政府官員都具有了法治意識，真正領(lǐng)會并內(nèi)化了法治之真諦，必然會自覺地遵從法律、依法辦事，此乃一種潛意識地促使法治秩序得以生成的重要路徑。[8](P457-459)

根據(jù)我國的社會狀況，法治文化建設(shè)應(yīng)從以下幾個方面展開：第一，重視公民教育，把公民教育與法治秩序建構(gòu)相結(jié)合，通過公民教育將法治的價值和精神融入到公民的內(nèi)心中，為法治秩序的生成和持續(xù)提供智力保障。要培育法治文化，必須培育出使法治秩序得以生成的“民情”。所謂民情，“它不僅指通常所說的心理習慣方面的東西，而且包括人們擁有的各種見解和社會上流行的不同觀點，以及人們的生活習慣所遵循的全部思想?！盵9](P332)民情是一個民族的道德和精神面貌的反映，只有按照法治的精神開展公民教育，使公民的情操符合法治的基本精神，才能培育出法治秩序所需要的“民情”，從而為法治秩序的生成奠定思想基礎(chǔ)。第二，確立法律權(quán)威，增強法治精神。美國的潘恩說過：“對于一項壞的法律，我一貫主張(也是我身體力行的)遵守，同時使用一切論據(jù)證明其錯誤，力求把它廢除，這樣做要比強行違犯這條法律來得好；因為違反壞的法律此風一開，也許會削弱法律的力量，并導致對那些好的法律肆意違犯?！盵10](P222)因此，增強法治精神，法律本身的善惡不是關(guān)鍵，關(guān)鍵在于法律是否具有權(quán)威。第三，加強發(fā)掘我國傳統(tǒng)文化的合理內(nèi)核并加以吸收。中國傳統(tǒng)文化既包含著專制思想、宗法觀念、等級意識、特權(quán)現(xiàn)象、人治精神等與法治相背離的東西，也具有重視道德教育、社會整體利益，強調(diào)人際關(guān)系和諧、人本主義、大同思想等值得我們繼承和發(fā)展的思想。在培育法治文化的過程中，對我國的傳統(tǒng)文化應(yīng)該有一個符合實際的正確態(tài)度。正如著名學者蘇力所說：“我們無法通過宣傳和教育、或以法律禁止而徹底清除這種傳統(tǒng)的‘消極’影響，我們有必要借助這種傳統(tǒng)的‘積極’影響來逐漸形成發(fā)展出一些適合中國社會的制度?！盵11](P14)只有重視開發(fā)我國傳統(tǒng)文化的合理內(nèi)核，才能建立起適合我國國情并受到人們廣泛認同的法治文化。第四，重視吸收國外法治的先進精神，形成符合中國實際的法治文化?！皬慕ㄔO(shè)法治政治的戰(zhàn)略高度講，吸收國外法治政治的原則和精神，既要有開放的心態(tài)，也要有足夠的主體意識，應(yīng)以‘為我所用’為原則?！盵12](P451)對所吸收的國外法治的先進精神進行創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)換，以適應(yīng)我國社會主義法治秩序的建構(gòu)。只有如此，所培育的法治文化才能為社會主義法治秩序的生成提供心理資源。

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責任編輯：張東麗

基金項目：國家社會科學基金項目“社會資本與公共治理協(xié)商機制構(gòu)建研究”(14BZZ004)；山東省高等學校人文社會科學研究項目“公民意識與政治穩(wěn)定的相關(guān)性研究”(J11WA01)。

作者簡介：常桂祥(1962—)，男，山東壽光人，教授，主要研究方向為法治政治、公共治理。

收稿日期：2015-09-06

中圖分類號：D621

文獻標志碼：A

文章編號：1671-3842(2015)06-0062-05

doi:10.3969/j.issn.1671-3842.2015.06.11