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誠信建設(shè)的困境與法治化對策

黃麗云

(福建師范大學經(jīng)濟學院，福建福州350007)

［摘要］“徒法不足以自行”，從根本上突破誠信建設(shè)困境，必須確保法的實施，以法治化方式提升法律治理效果。誠信建設(shè)法治化實現(xiàn)法治的誠信與誠信的法治的統(tǒng)一，是解決道德治理難題、建設(shè)法律信任體系的需要。完善誠信的法律制度、建立誠信的執(zhí)法保障、培育誠信的法治精神是誠信建設(shè)法治化的內(nèi)在要求。

［關(guān)鍵詞］誠信;困境;法治化;對策

誠信作為一種可預(yù)期的責任承諾，并不能自發(fā)產(chǎn)生。針對社會急劇轉(zhuǎn)型普遍存在的“言無常信、行無常貞、唯利所在、無所不顧”的市場失范、失信行為，必須以誠信制度建設(shè)加以解決已成為全社會的共識?！巴椒ú蛔阋宰孕小保獜母旧辖鉀Q問題，只有制度建設(shè)是不夠的，必須確保法的實施，以法治化方式提高法律治理效果。

一、誠信建設(shè)的多重維度與現(xiàn)實困境

(一)誠信的三重維度

誠信包含道德、法律與政治三重維度。據(jù)《說文解字》:“誠，信也，從言成聲”，“信，誠也，從人言”。道德角度看，在誠信關(guān)系上，“誠”更為根本，是“信”的前提。所謂“意誠而后心正，心正而后身修”，更多的指主體自我的修養(yǎng)以及由此形成的個人內(nèi)在的道德品質(zhì)。誠信也是人際交往的最基本的道德，是人與人之間相互信任的道德基礎(chǔ)。［1］《公民道德建設(shè)實施綱要》把誠信作為平等主體交往中的普遍的、基本的道德要求，是公民的家庭之道、經(jīng)商之寶、交友之道。

誠信不僅僅是一種道德范疇，時代又賦予它以法之內(nèi)涵，實現(xiàn)誠信由道德自律向法律規(guī)制的泛化與轉(zhuǎn)變。我國目前的民事單行法，如《民法通則》《擔保法》《合同法》《物權(quán)法》等都規(guī)定了誠實信用原則。2012年8月31日新修正的《民事訴訟法》增加“民事訴訟應(yīng)當遵循誠實信用原則”，在法律體系中將“誠實信用”原則法定化。一方面，法律通過對各種社會關(guān)系的精細分析，規(guī)定一些維系社會基本信用所必不可少的制度，為實現(xiàn)誠信提供最低的秩序保障;另一方面，法律制度也不是完備無缺的。法律同樣也需要依賴誠信規(guī)范的配合。誠信內(nèi)嵌于法律條文中，表現(xiàn)為法的穩(wěn)定性與確定性。

在政治話語中，誠信建設(shè)已成為國家政治戰(zhàn)略部署的重要內(nèi)容。馬克思雖未有關(guān)于誠信的專門論述，但亦不乏討論誠信思想的淵源，強調(diào)經(jīng)濟誠信之于社會發(fā)展的作用。此外，誠信亦是我黨的優(yōu)良作風。我國提出實施《公民道德建設(shè)實施綱要》、“八榮八恥”社會主義榮辱觀。“十一五”與“十二五”規(guī)劃則繼承了歷次五年計劃強調(diào)公德建設(shè)的慣例，分別提出“明禮誠信”與“質(zhì)量誠信、行業(yè)誠信、科研誠信”等規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大意見的決定》提出:加強社會誠信建設(shè)，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，使遵法守法成為全體人民共同追求和自覺行動。［2］27誠信政策化的邏輯進程顯示，建構(gòu)誠信成為重要的國家責任。誠信從道德規(guī)范滲入到政治、法律領(lǐng)域，成為公民、組織、政府等必須遵守的行為規(guī)范。

(二)誠信建設(shè)的現(xiàn)實困境

中國正處在“彎道加速拐彎”社會轉(zhuǎn)型期，帶來人們社會關(guān)系和生活方式的重大調(diào)整，也伴隨著社會誠信的重大考驗。在經(jīng)濟生活領(lǐng)域，假冒偽劣產(chǎn)品盛行、債權(quán)債務(wù)糾紛不斷、合同違約財務(wù)欺詐屢禁不止;在政治生活領(lǐng)域，朝令夕改、政績造假;在文化教育領(lǐng)域，學術(shù)造假、科研誠信缺失等現(xiàn)象不勝枚舉，出現(xiàn)了“勞工工具化”“職位商品化”“福利精英化”“教育功利化”等苗頭，沖擊著社會的公信力。

深入思考產(chǎn)生這些問題的深層原因，探討逐步解決問題的實踐路徑成為全社會的關(guān)注熱點。目前社會各界對誠信制度建設(shè)等重大問題達成了基本共識。但對一些問題的看法歧義較多，莫衷一是。特別對失信行為的歸結(jié)比較模糊、籠統(tǒng)。比如，有的政府官員認為:評價道德現(xiàn)象，要分清主流和支流。從主流上看，中國人呈現(xiàn)了良好道德風貌。［3］這種所謂“主流支流”的習慣性思維解構(gòu)了深入思考、解決誠信問題的迫切性。道德從來都不是孤立的現(xiàn)象，也沒有游離于經(jīng)濟社會之外的道德。例如，有學者提出:不能把產(chǎn)生的道德問題歸咎于改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，但又不能不看到這些道德問題的產(chǎn)生與改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的社會條件和復雜環(huán)境有關(guān)。［4］這種看法容易把社會誠信問題一般化，而忽視了更深層的本質(zhì)問題。我國目前的社會失信問題是體制型的社會失信，要從體制機制、法治等方面尋找原因?qū)Σ?。而對于道德的治理也一直是學界議而不定的難題。道德和法律的關(guān)系如同攻和守的關(guān)系。法律是守住社會道德的最低要求還是可以用法律手段來解決道德問題，達到規(guī)范道德行為的目的?這種不確定性也使得在失信的罪與非罪之間留下大量空白地帶，導致社會失信成本過低，產(chǎn)生了大量失信行為。

二、誠信建設(shè)法治化的內(nèi)涵與必要性

誠信是一種普遍的以信任和承諾、踐約為主要內(nèi)容的社會關(guān)系現(xiàn)象，它是觀念行為和制度的集合體。［5］而法治是一個內(nèi)容豐富的概念。表征活動，法治的核心是依法辦事的規(guī)則。表征狀態(tài)，為一種法律制度。表征價值，則是有特定價值基礎(chǔ)和價值目標的法律秩序。［6］誠信建設(shè)法治化就是實現(xiàn)法治的誠信與誠信的法治的統(tǒng)一。一方面是法治作為誠信的制度保障。法律通過對各種社會關(guān)系及其相關(guān)權(quán)利義務(wù)的精細規(guī)定，將誠信規(guī)范的一些特定要求具體化，具有可操作性，彌補誠信規(guī)范的不足。另一方面是誠信作為法治的價值追求，成為法律控制的杠桿和法治的精神追求?！耙孕棚椔伞?，即以誠信為說服力，增強法律行為的正當性?！耙孕裴屄伞?，即法無明文規(guī)定時，誠信作為法律原則援用。［7］誠信建設(shè)法治化的必要性主要體現(xiàn)在以下幾點:

1.解決道德治理難題的需要。改革開放以來，伴隨著中國社會的急劇轉(zhuǎn)型，熟人社會的道德評價體系受到?jīng)_擊，一種多元化的道德體系悄然而生。為規(guī)范誠信建設(shè)，國家提出了一系列反映時代要求的道德規(guī)范，但由于主客觀條件的制約，未能獲得大多數(shù)社會成員的認同和遵守，使這些道德規(guī)范流于形式。誠信建設(shè)法治化的作用機制可以解決道德治理難題。法律雖不能規(guī)范誠信道德的全部主張，但可以約束維系社會誠信必不可少的內(nèi)容，比如，對作為個體行為紐帶的誠信、國家治理層面的誠信，可以以權(quán)利義務(wù)的具體要求，從而使之得以具體化。其邊界在于不能干涉作為個體內(nèi)在品格的誠信道德。因此，誠信法治化用法治的剛性來守住社會道德的底線，樹立人們的底線意識，使國家和社會越趨向法治，人們不守信用的成本就越高，促使人們越趨向于選擇誠信。誠信建設(shè)法治化可以彌補道德責任界限不清、標準模糊等問題，為人們提供是非好壞的判斷標準，強化人們對誠信內(nèi)涵的認識，進而實現(xiàn)對誠信建設(shè)的推進。

2.建設(shè)法律信任體系的需要。誠信與法治具有“有條件性”，或者說是條件依賴性。法治通過培養(yǎng)對法律的信任，在全社會逐漸形成一種穩(wěn)定的預(yù)期。按照洛克的社會契約理論，人們?yōu)榱双@得最大的自由，把自己的部分權(quán)利讓渡給政府，從而產(chǎn)生了政府，這種讓渡也是基于對政府、法律的信任。因此，從法治視角看，誠信問題不僅是道德問題，更應(yīng)該轉(zhuǎn)化為制度問題、法律問題?，F(xiàn)實中，法律治理效果并不理想。有法不依、選擇性執(zhí)法、運動式執(zhí)法等加劇了人們對政府的不信任。同時，司法不獨立，存在著法律二元主義、工具主義、實用主義傾向。有關(guān)法治的職業(yè)思維、法律操作技術(shù)很難在司法過程扎根，司法權(quán)威、公信力受到挑戰(zhàn)。很大一部分人對法律將信將疑，若即若離。法律治理之困在于法律信任之難。法律信任之難以法律不能取信于民為肇始。誠信建設(shè)法治化要求法律機構(gòu)、法律職業(yè)人員都要貫徹尊重程序的相關(guān)規(guī)定，執(zhí)法者違背程序是對法治最大的失信。另外，法律同樣不可能、也沒必要對復雜的社會生活做出完備的規(guī)定。對于法律無能為力的地方，誠信規(guī)范將代替它來調(diào)整人們的行為，克服過度依賴國家立法治理和解決各類社會問題易陷入“法制主義”的困境。［8］

3.完善社會治理機制的需要。法律滯后于社會變化而存在，執(zhí)法主體常常會遇到法律中不夠明確的問題。如，《食品衛(wèi)生法》《環(huán)境保護法》為執(zhí)法主體規(guī)制食品安全、環(huán)境安全等領(lǐng)域的誠信缺失問題提供了重要的法律依據(jù)。2013 年5月2日，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確利用“地溝油”加工食用油等將適用刑法規(guī)定的“在生產(chǎn)、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料”進行定罪。［9］現(xiàn)實中，對什么是地溝油沒有一個明確的認定標準。如果只是按照現(xiàn)有的食用油標準，甚至會得出地溝油符合標準的荒謬結(jié)果。因此在法律法規(guī)的一些不完善之處，需要執(zhí)法主體能夠創(chuàng)造性執(zhí)好法，真正發(fā)揮職能部門的監(jiān)管作用，體現(xiàn)執(zhí)法者應(yīng)有的誠信。另外，社會失信行為廣泛存在，呈現(xiàn)出多樣性、技術(shù)性、擴張性的特點，構(gòu)成對法律治理的巨大挑戰(zhàn)。根據(jù)我國食品安全法的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門承擔食品安全的綜合協(xié)調(diào)職責，質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門分別對食品生產(chǎn)、食品流通和餐飲服務(wù)活動進行監(jiān)督管理。食品品種是無限的，而政府資源是有限的，以有限的政府資源來監(jiān)管無限的食品品種勢必造成監(jiān)管不力的現(xiàn)象。一旦發(fā)生食品安全事故，往往組織運動式執(zhí)法開展專題治理。這種綜合治理體制機制導致監(jiān)管職能交叉，各部門相互牽制現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，形成了“九龍治水水成龍”“七八個部門管不好一頭豬，十多個部門管不了一桌菜”的局面。推行法治以誠信為基礎(chǔ)，培養(yǎng)執(zhí)法主體對社會的強烈社會責任感，促使其嚴格履行職責，有效防范社會失信行為的泛濫，樹立行政誠信，是當前誠信建設(shè)的首要任務(wù)。

三、誠信建設(shè)法治化的基本對策

黨的十八屆四中全會提出，要堅持依法治國和以德治國相結(jié)合。既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。［2］7誠信建設(shè)法治化要通過法律制度支撐、法治實施和法治隊伍保障，使法律和道德共同發(fā)揮作用，提升誠信的法律治理效果。

1.完善誠信的法律制度。在美國，有關(guān)誠信方面的法律約18項。從這些法律使用的效果看，把事先契約和事后懲罰結(jié)合，對不良誠信行為進行雙向規(guī)避，是十分有效的。在我國，誠信立法方面的問題是:一是法律不完善。我國目前尚無一部專門針對誠信的法律。關(guān)于規(guī)范信息公開和使用、信息主體的權(quán)益保護等方面缺乏法律依據(jù)，只是在《反不正當競爭法》《擔保法》等法律的一些條文中零散作了一些個別規(guī)定。在規(guī)范發(fā)展征信機構(gòu)和信用服務(wù)業(yè)規(guī)則等方面缺乏政策措施。二是誠信的社會監(jiān)督和獎懲機制沒有建立，沒有統(tǒng)一的信息整合平臺對失信進行協(xié)同監(jiān)督，對失信行為懲治不力，社會主體守信成本加大，失信成本降低而收益增大。為此，要完善誠信建設(shè)的法律保障。應(yīng)充分借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合中國國情，確立包括社會信用體系建設(shè)的一般原則與管理體制，明確國家信用主管機構(gòu)和信用中介服務(wù)機構(gòu)的法律地位，建立社會信用信息的公開制度、搜集制度、評估制度、檔案制度、查詢制度、擔保制度、監(jiān)管制度、爭議解決制度和法律責任制度等。構(gòu)建失信懲罰機制，形成了守信激勵和失信懲戒為重點的社會信用體系運行機制，做到誠信建設(shè)有法可依。

2.建立誠信的執(zhí)法保障。破解當前的誠信困境，僅有完善的立法是不夠的，還必須通過嚴格的執(zhí)法。有法必依、嚴格執(zhí)法是誠信建設(shè)的根本保證。我國80%的法律、所有的行政法規(guī)和90%的地方法規(guī)都是由政府來執(zhí)行的?！靶艦檎薄Ｐ姓\信的率先垂范，不僅會增進社會對政府的信任，更利于樹立法律權(quán)威。政府信用意味著政府不僅必須為整個經(jīng)濟有效運行提供必要的財政信用支撐，還必須對社會的法律秩序和制度環(huán)境的權(quán)威性和相對穩(wěn)定性提供強有力的保證，更重要的是各級政府和公務(wù)員作為社會行為主體，必須為社會作出表率，在行使行政權(quán)力時恪守誠實信用原則。［10］要完善法律誠信保障制度，包括建立科學的評估體系，進行法律立法后評估，對違背誠信的法律建議修改或廢除。完善聽證制度和信息公開制度，使公民參與真正成為行政執(zhí)法決策的參考。政府誠信還要求建立法律保障機制和政府失信行為責任追究機制，預(yù)防、規(guī)范、制裁政府失信行為。對于政府失信行為，違約或者侵害公民合法權(quán)益，公民能通過法律的救濟途徑尋求救濟，追究政府及其相關(guān)工作人員的責任。

3.培育誠信的法治精神。要大力宣傳誠信道德，同時更應(yīng)該向人們講清誠信的基礎(chǔ)是法律:合法則允諾，合法則履約，合法則信任對方的承諾。法律契約意識的強化有助于整個社會誠信之風的形成。要特別加強對國家公務(wù)人員在誠信方面的要求和限制，逐步推動職業(yè)道德法律化?！豆珓?wù)員法》《教師法》《醫(yī)師法》等法律規(guī)定了從業(yè)人員的權(quán)利義務(wù)，“品德高尚”這一種職業(yè)道德標準雖在上述法律中有一定的體現(xiàn)，但標準模糊，沒有具體可操作性，造成“重技術(shù)輕道德標準”的現(xiàn)象。要進一步完善職業(yè)道德法律化。對于國家公務(wù)人員要制定專門的公務(wù)員職業(yè)道德法。盡管近年來相繼出臺了一系列有關(guān)公務(wù)員行政行為的條例規(guī)章，但其針對性、約束力、可操作性都存在一些問題。歸納世界各國職業(yè)道德法對于國家公務(wù)人員行為規(guī)范的界定，其總體的要求有:忠誠于國家和社會，國家利益、公共利益至上，忠實地履行法律規(guī)定，公正地執(zhí)行公務(wù)，恪盡職守，不謀私利等。［11］具體而言，這些規(guī)定還要包括一些詳細具體的措施，以防止職業(yè)道德規(guī)范流于形式。另外，還要建立或劃分出監(jiān)管職業(yè)道德行為的專門機構(gòu)，建立職業(yè)道德的誠信檔案，通過體系化系統(tǒng)化的方式讓具體行業(yè)的職業(yè)道德具有可操作性。

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(責任編輯楊中啟)

The Credit Construction Difficulties and Their Legal Countermeasures

HUANG Li-Yun

(College of Economics，F(xiàn)ujian Normal University，F(xiàn)uzhou 350007，China)

Abstract:“Only making laws is not enough”．To overcome fundamentally the credit construction difficulties involves ensuring the law enforcement and promoting the effect of law governance．This is the key to solving the problems of the moral governance and to constructing legal trust system．We should improve the legal system for credit construction，ensure law enforcement，and cultivate the spirit of the rule of law in credit construction．All these are the internal requirements of the credit construction legalization．

Key words:credit construction; difficulties; legalization; countermeasures

［作者簡介］黃麗云(1971—)，女，福建長樂人，副調(diào)研員，博士，主要從事法治建設(shè)的理論與實踐研究。

［收稿日期］2014－05－31［修回日期］2014－06－03

［中圖分類號］D 648.3

［文獻標識碼］A

［文章編號］1008-889X (2015) 02-132-05