陳 光

(大連理工大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，遼寧 大連 116024)

論城市群發(fā)展背景下較大的市立法權(quán)之?dāng)U展

陳 光

(大連理工大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，遼寧 大連 116024)

城市群的發(fā)展對于我國現(xiàn)行立法體制提出了新的挑戰(zhàn)。擴展較大的市立法權(quán)則是回應(yīng)這種挑戰(zhàn)并滿足城市群發(fā)展法制需求的必然要求。它具體包括較大的市數(shù)量的增加和立法權(quán)限的擴大兩個方面。然而，較大的市立法權(quán)的擴展要受到很多因素的影響。這些因素包括行政區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式、關(guān)于較大的市立法權(quán)的認(rèn)識、較大的市的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以及現(xiàn)行立法體制與立法批準(zhǔn)制度等。就較大的市立法權(quán)擴展的具體方案而言，增加較大的市數(shù)量可供選擇的方案有“回歸憲法型”、“市場準(zhǔn)入型”和“市場+控制型”等三種，而較大的市立法權(quán)限的擴大則涉及完整的地方立法權(quán)的賦予、輔助性原則的確立和允許地方立法協(xié)作等問題。這些都需要在此次《立法法》修改中予以積極反映。然而，在已公布的《立法法修正案(草案)》中，有關(guān)城市群發(fā)展背景下較大的市立法權(quán)擴展的規(guī)定仍存在問題，應(yīng)當(dāng)改進。

區(qū)域一體化；城市群；較大的市；立法權(quán)；立法法；立法體制

2014年伊始，城市群(Urban Agglomeration)這一概念隨著“京津冀一體化”為高層所關(guān)注而再次成為社會熱詞。其實，《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》早在2010年就已編制完成并上報國務(wù)院，而新一輪的區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃熱潮則開啟于此前的兩三年。在各種區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃中，城市群是非常重要的一種類型。比如，遼寧的沿海經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃和山東的藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃，其基本的構(gòu)成單元都是城市。城市群的發(fā)展對我國政治、經(jīng)濟和社會各領(lǐng)域的影響是全面而深刻的，其中就包括現(xiàn)行的立法體制。本文以城市群的發(fā)展對我國立法體制的影響為研究對象，重點探討較大的市立法制度在此影響下應(yīng)如何改進，尤其是較大的市立法權(quán)的擴展問題，最后就如何借助《立法法》修改之契機實現(xiàn)較大的市立法權(quán)之?dāng)U展，提出自己的建議。

一、較大的市立法權(quán)擴展的必要性——基于城市群發(fā)展的視角

對于城市群的含義，姚士謀等將其描述為：“在特定的地域范圍內(nèi)具有相當(dāng)數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級規(guī)模的城市，依托一定的自然環(huán)境條件，以一個或兩個超大或特大城市作為地區(qū)經(jīng)濟的核心，借助于現(xiàn)代化的交通工具和綜合運輸網(wǎng)的通達(dá)性，以及高度發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)，發(fā)生與發(fā)展著城市個體之間的內(nèi)在聯(lián)系，共同構(gòu)成一個相對完整的城市‘集合體’?！盵1]城市群的出現(xiàn)與發(fā)展意味著各城市之間的邊界尤其是制度邊界在逐漸消解，相互之間不再是不相往來或者以競爭為首要理念的關(guān)系，而是強調(diào)各城市之間的融通與協(xié)作。制度要回應(yīng)實踐。城市群的發(fā)展對于我國現(xiàn)行立法體制提出了新的要求，尤其是對較大的市立法權(quán)配置制度提出了新的挑戰(zhàn)。在這種情況下，調(diào)整現(xiàn)行立法體制并從數(shù)量和權(quán)限兩個層面擴展較大的市立法權(quán)乃勢之所需、不可避免。由此可見，較大的市立法權(quán)的擴展成為滿足城市群發(fā)展法制需求的必然要求。

從形式上講，城市群發(fā)展所需的制度類型主要包括公共政策、法律、合作協(xié)議和其他制度形式。在我國城市群發(fā)展實踐中，存在于發(fā)展初期的主要制度形式有兩種：公共政策(如各類發(fā)展規(guī)劃)和合作協(xié)議。隨著城市群發(fā)展的深入，許多領(lǐng)域的交往關(guān)系逐漸復(fù)雜，許多方面的交往模式也逐漸確定，這就需要法律規(guī)范的適時介入調(diào)整。特別是在一些具有城市群區(qū)域?qū)傩缘墓彩聞?wù)管理或公共服務(wù)提供問題上，更需要以法律這種較為剛性的規(guī)范形式來確認(rèn)有關(guān)權(quán)利和義務(wù)，來規(guī)范有關(guān)社會主體的行為。學(xué)者陳俊曾對區(qū)域一體化中需要立法規(guī)定或協(xié)調(diào)的事項做過問卷調(diào)研，其中受關(guān)注度較高的問題現(xiàn)階段主要集中在以下幾個領(lǐng)域：生產(chǎn)要素流動與市場準(zhǔn)入、招商引資與稅收優(yōu)惠、人才流動與勞動就業(yè)保障、資質(zhì)認(rèn)證與市場監(jiān)管、技術(shù)合作與行業(yè)信息共享，以及生態(tài)環(huán)境治理與保護等[2]。對于這些領(lǐng)域中的一些具體事務(wù)和具體關(guān)系，法律調(diào)整有著獨特的優(yōu)勢。相較于公共政策和合作協(xié)議，法律具有更強的明確性和約束效力，而且一旦發(fā)生了糾紛，還可以據(jù)此尋求司法的救濟。問題在于，現(xiàn)有的較大的市立法權(quán)配置制度難以有效滿足城市群發(fā)展的法律需求。

從較大的市的數(shù)量來看，根據(jù)《立法法》第63條的規(guī)定，較大的市共有49個，具體包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市三種類型。從我國城市群的構(gòu)成及布局來看，每個城市群至少包括一個較大的市，并且該較大的市扮演著中心城市的角色,例如長株潭城市群以長沙市為中心。這也符合城市群的基本特點，即“中心城市是城市群的靈魂，是城市群的支點，城市群范圍、影響程度與中心城市的規(guī)模息息相關(guān)，呈現(xiàn)一種正相關(guān)系”[3]。城市群的發(fā)展離不開中心城市，但這里所謂的中心城市主要是一種功能意義上的，尤其在經(jīng)濟和文化方面具有比較優(yōu)勢和匯聚效應(yīng)。就城市群發(fā)展的法制供給而言，僅較大的市或中心城市享有立法權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。原因在于，較大的市的立法只在本市行政區(qū)域范圍內(nèi)生效，不能調(diào)整其他城市的相關(guān)事項，要想實現(xiàn)城市群發(fā)展法制需求的自我供給，只能依靠合作立法或者協(xié)調(diào)立法的模式。但在各城市群中，除較大的市外的其他城市都不享有地方立法權(quán)，相應(yīng)的合作立法或者協(xié)調(diào)立法難以成行。

就較大的市立法權(quán)限而言，較大的市人大及其常委會和人民政府可以分別制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。但是，較大的市地方立法權(quán)的權(quán)限范圍及其行使有著較為嚴(yán)格的限制。例如，對于較大的市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)限，《立法法》第63條第2款設(shè)定了兩個前提條件，即要根據(jù)本市的具體情況和實際需要，以及不能同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸，同時還設(shè)定了一個批準(zhǔn)程序，即應(yīng)報請省、自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后施行?？梢?，較大的市立法權(quán)并非一個完整的立法權(quán)，其權(quán)力范圍以其上位法規(guī)定和本市情況與需要為限，并且需要經(jīng)過省級人大常委會的批準(zhǔn)方可。對此，有學(xué)者曾對《立法法》為何不賦予較大的市以完整立法權(quán)的原因做過較全面的闡述，論證了這一制度設(shè)計的合理性[4]。但筆者認(rèn)為，城市群的發(fā)展是我國憲法規(guī)定的地方積極主動發(fā)展的一個重要表現(xiàn)，立法權(quán)的配置應(yīng)以更好地保障和推動這種發(fā)展為要，而不應(yīng)對地方發(fā)展和地方立法始終抱有一種懷疑的態(tài)度。如果說，較大的市立法權(quán)的配置不完整在《立法法》創(chuàng)制時期尚具實踐合理性，那么，隨著較大的市立法經(jīng)驗的豐富和地方發(fā)展自主性的增強，及時賦予較大的市以完整的立法權(quán)乃至擴展其立法權(quán)限，就顯得非常必要了。尤其在城市群發(fā)展過程中，許多之前不曾存在的區(qū)域性社會事務(wù)或問題會大量涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的中央或地方的立法模式難以及時或很好地滿足對這些事務(wù)或問題的調(diào)整需要。作為城市群發(fā)展直接參與者的各城市顯然有著其他立法主體難以比擬的信息和經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢，因此，將完整的立法權(quán)賦予城市群中的較大的市并增加較大的市的數(shù)量，將有助于更好地滿足城市群發(fā)展的法制需求。

除此之外，城市群的發(fā)展也為我國合理重構(gòu)中央與地方立法關(guān)系以及重新配置地方立法資源提供了有利契機。國家權(quán)力的分配和運行結(jié)構(gòu)既包括橫向上的權(quán)力分立模式，也包括縱向上的權(quán)力配置方式。中央與地方的立法關(guān)系是國家權(quán)力縱向配置的基本內(nèi)容之一。顯然，我國在中央和地方立法關(guān)系的制度設(shè)計及其實踐中存在很多問題，對此已有學(xué)者做過系統(tǒng)的研究。例如，封麗霞有關(guān)中央與地方立法“職能同構(gòu)”與立法事項“平面切割”問題的論述，切中了當(dāng)前中央與地方立法權(quán)配置問題的癥結(jié)所在[5]。筆者認(rèn)為，中央和地方立法關(guān)系合理重構(gòu)的關(guān)鍵在于：在厘清中央立法和地方立法界限的基礎(chǔ)上，擴大地方立法的自主空間。要想實現(xiàn)這一目的，需要借助外力的刺激和實踐的推動。城市群的發(fā)展建立在城市協(xié)作發(fā)展基礎(chǔ)上，實際上是地方發(fā)展力量增強和主動性增大的反映。隨著城市群發(fā)展的深入，尤其是內(nèi)部經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度的不斷密切及整體經(jīng)濟實力的提升，各城市必然會要求在制度設(shè)計的自主性上有更大的空間——包括向中央索要更大的立法權(quán)限和授予更多城市以地方立法權(quán)。在現(xiàn)行立法體制中，較大的市立法制度是與城市群聯(lián)系最為直接和緊密的一項制度，也是最有可能被借以作為實現(xiàn)上述目的的制度。

二、影響或制約較大的市立法權(quán)擴展的因素

(一)行政區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式

城市群的發(fā)展模式是針對傳統(tǒng)的行政區(qū)發(fā)展模式而言的。尤其在經(jīng)濟領(lǐng)域，我國在改革開放以來的很長時間內(nèi)，實行的都是一種政府主導(dǎo)的行政區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式。城市群的出現(xiàn)除了地域文化相近等非經(jīng)濟因素影響外，主要是市場經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，其基本內(nèi)容也是經(jīng)濟一體化發(fā)展。當(dāng)市場經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，必然要求各市場要素在更大范圍內(nèi)得以自由流動，從而產(chǎn)生了經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)之間的齟齬。原因在于，“經(jīng)濟區(qū)發(fā)展強調(diào)的是‘開放性’，不同區(qū)域之間保持信息流通、生產(chǎn)要素流通、人才流通等才能保持旺盛的經(jīng)濟活力。但是行政區(qū)卻恰恰突出了‘限制性’，在行政區(qū)管轄邊界的內(nèi)外存在著非常明顯的政策差別與貿(mào)易壁壘”[6]。城市群的發(fā)展提出了改革行政區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式的要求，從而隨帶影響到較大的市立法制度的變革，但問題是這種要求和影響能在多大程度上產(chǎn)生效果，存在著很大的疑問。

行政區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式在某種意義上是計劃經(jīng)濟體制的變體式延續(xù)，而地方立法權(quán)在各城市之間的不均衡配置是服務(wù)于這種發(fā)展模式的。從某種程度上講，當(dāng)前各城市群中作為中心或者核心城市存在的那些較大的市，得益于這樣一種發(fā)展模式，使其在城市群的發(fā)展中享有舉足輕重的話語權(quán)。各城市群規(guī)劃編制的過程實際上也在某種意義上再次確認(rèn)了這種發(fā)展模式的成果。這就使得我國城市群尤其是政府規(guī)劃視角下的城市群在發(fā)展之初，便內(nèi)含著這樣的悖論：城市群的發(fā)展一方面要消融行政區(qū)劃邊界，改變行政區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式，另一方面卻確認(rèn)并強化行政區(qū)發(fā)展模式的成果。進一步講，城市群的發(fā)展需要一個中心城市的帶動，在行政區(qū)發(fā)展模式未從根本上改變，相應(yīng)的資源配置和政績考核制度等未做根本調(diào)整之前，作為中心城市的較大的市會有多大的動力去支持其他城市也享有地方立法權(quán)呢？后者一旦享有較大的市的身份及相應(yīng)的立法權(quán)之后，是否仍然愿意接受當(dāng)前的這種非中心的角色呢？如果這兩個問題得不到有效回答，即使擴展了較大的市立法權(quán)，也會產(chǎn)生諸如平等的立法主體是否愿意合作以及如何實現(xiàn)合作等問題。

我國現(xiàn)行的地方政治制度和經(jīng)濟社會發(fā)展模式是建立在地方行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的?！靶姓^(qū)劃變更是一個層次多樣、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的歷史過程和一種國家政治行為，其變更頻率在某種程度上反映出一個國家或地區(qū)社會、經(jīng)濟的穩(wěn)定程度及發(fā)展態(tài)勢?！盵7]基于此，我國行政區(qū)劃很難隨意或在短期內(nèi)做出大幅度調(diào)整，這就意味著現(xiàn)行的行政區(qū)發(fā)展模式仍將持續(xù)下去，而包括地方立法權(quán)配置在內(nèi)的與之相配套制度是否會調(diào)整以及如何調(diào)整，對于改革決策者以及利益相關(guān)者而言，是一項需要非常謹(jǐn)慎對待的工作。在城市群發(fā)展未能對行政區(qū)發(fā)展模式形成足夠大的壓力之前，較大的市立法制度等的變革也就難以獲得足夠大的促動力。

(二)關(guān)于較大的市立法權(quán)的認(rèn)識

較大的市享有立法權(quán)就意味著較大的市有關(guān)立法機關(guān)有權(quán)制定由國家強制力保障的規(guī)范性法律文件。從理論上講，增加較大的市數(shù)量并擴大其立法權(quán)限，有助于較大的市更好地為城市群發(fā)展提供法制保障。但是，這種理論假設(shè)的成立，也即較大的市立法權(quán)擴展效力轉(zhuǎn)化為實效是有條件的。其中之一便是，城市群發(fā)展的決策主體及相關(guān)參與主體如何定位法律的作用。這里的決策主體主要是指推動和規(guī)劃城市群發(fā)展的各級政府及其負(fù)責(zé)人員，而相關(guān)參與主體則泛指參與城市群發(fā)展事務(wù)的各類社會主體。

城市群發(fā)展中許多事務(wù)或社會關(guān)系都需要法律的調(diào)整，這為較大的市立法活動提供了足夠的空間。然而長期以來，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中，法律規(guī)范并非不可替代品，各種政策往往取而代之，城市群的發(fā)展也不例外。于是，在城市群或區(qū)域發(fā)展初期，大量具有明顯政策屬性的各種城市群或區(qū)域發(fā)展規(guī)劃被編制實施，在法律文件方面僅有《遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展促進條例》等少數(shù)幾部。誠然，這一方面反映了城市群發(fā)展初期的特點，政策的調(diào)整具有更強的靈活性，但另一方面也反映了法律在城市群發(fā)展中的尷尬境遇。因此，如果法律在城市群發(fā)展中未能獲得足夠的重視和應(yīng)用，那么作為提供法律規(guī)范權(quán)力基礎(chǔ)的較大的市立法權(quán)的意義也會大大折扣。換言之，影響較大的市立法權(quán)是否應(yīng)該擴展以及如何擴展的因素，不僅僅在于這一立法權(quán)理論上能夠為城市群發(fā)展帶來什么，還在于城市群發(fā)展的決策主體及參與主體如何認(rèn)識和定位立法和法律在這一過程中的功能。

(三)較大的市的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

較大的市在我國不屬于一級地方國家行政區(qū)劃，而是一項具有特定含義的法律制度?！拜^大的市”這個概念在我國憲法中就出現(xiàn)過，但是作為享有地方立法權(quán)的制度性概念則最早出現(xiàn)于1982年修改過的地方人大和政府組織法中，該部法律中規(guī)定的“較大的市”僅指國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。2000年公布實施的《立法法》則擴展了較大的市立法權(quán)的制度含義，將較大的市外延擴展為三種類型。在這三類較大的市中，省會城市和經(jīng)濟特區(qū)所在地的市是相對固定的，唯一有可能發(fā)生變化的是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。國務(wù)院先后于1984年、1988年、1992年和1993年分四次共批準(zhǔn)了19個“較大的市”(重慶于1997年升格為直轄市)。自1993年以來，有很多城市多次提出成為較大的市的申請，例如溫州市政府及有關(guān)人大代表從1987年開始先后二十余次向全國人大及國務(wù)院等部門提出申請，希望獲得地方立法權(quán)，并實現(xiàn)其成為較大的市的“夢想”①。此外，福建泉州、江蘇南通和廣東佛山等城市也一直積極申請成為較大的市。然而，國務(wù)院卻再未新批過較大的市。

原因主要有二：一是較大的市及其立法制度設(shè)置的初衷是為了激活一部分城市，賦予這些城市在改革開放中更多的自主權(quán)，以盡快破除計劃經(jīng)濟體制的羈束，其政策意圖非常明顯，這就注定了該制度具有權(quán)宜性而非長遠(yuǎn)規(guī)劃的先天缺陷。二是較大的市的認(rèn)定和批準(zhǔn)盡管存在一定的標(biāo)準(zhǔn)，如關(guān)于城市規(guī)模、人口數(shù)量和經(jīng)濟總量等方面的考慮，但是隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟的不均衡發(fā)展，各城市之間的差異日益凸顯，那些主要的參考標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了巨大的變化，尤其是一些東部沿海城市經(jīng)過快速發(fā)展，早已達(dá)到了較大的市制度設(shè)置初期所參照的標(biāo)準(zhǔn)或條件，但是由于缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和全面布局，國務(wù)院不得不暫停較大的市批準(zhǔn)工作。

盡管國務(wù)院法制辦在廣泛征求意見后，于2009年7月初步確定了在批準(zhǔn)“較大的市”時所要考慮的四個主要條件——即城市的規(guī)模和綜合實力及影響力、依法行政和法制建設(shè)水平、城市人文和社會環(huán)境、是否有著特殊的立法需求，但這四個條件總的來看依然不夠明確，很難直接作為認(rèn)定或批準(zhǔn)新的較大的市的標(biāo)準(zhǔn)。各城市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，使得原本就不精確的較大的市認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)變得更為模糊，這勢必影響到新時期城市群發(fā)展中較大的市的重新認(rèn)定，從而影響到較大的市立法權(quán)的擴展。

(四)現(xiàn)行立法體制與立法批準(zhǔn)制度

立法體制的核心是立法權(quán)在不同立法主體之間的分配問題，包括立法權(quán)的縱向分配和橫向分配。“如何在憲法的基礎(chǔ)上重構(gòu)中央和地方立法的新型權(quán)利義務(wù)關(guān)系, 如何在理性認(rèn)識的基礎(chǔ)上再建既有內(nèi)聚力的中央立法和向心力的地方立法, 又有高效率、善效益的立法權(quán)力關(guān)系, 實屬當(dāng)務(wù)之急。”[8]這樣的論斷放在今天依然是成立的。不過，任何制度尤其是體制的變革都需要時機和動力，對于以中央和地方立法關(guān)系為核心的立法體制的變革而言，城市群的發(fā)展無疑是一個重要的時機，也能夠為此提供足夠大的動力。在此背景下我們提出較大的市立法權(quán)的擴展問題，雖然從表面上只是涉及地方立法權(quán)的重新配置，但實際上它對整個立法體制的影響是立體的。

較大的市所享有的立法權(quán)屬于地方立法權(quán)的范疇，無論較大的市數(shù)量的增加還是權(quán)限的擴大，都意味著地方立法權(quán)的擴展以及地方立法權(quán)的重新配置。從另一個層面講，地方立法權(quán)的擴展也是對既有的中央和地方立法關(guān)系的重整，或者至少提出了重整的要求。較大的市立法權(quán)的擴展能否得以實現(xiàn)呢？這在很大程度上取決于既有的立法體制的穩(wěn)定程度。此外，《立法法》還規(guī)定了較大的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)應(yīng)該經(jīng)過省級人大常委會的批準(zhǔn)，這種批準(zhǔn)制度實際上是對較大的市立法權(quán)的一種限制。較大的市立法權(quán)擴展的一個基本要求是要使較大的市獲得獨立的或完整的立法權(quán)，立法批準(zhǔn)制度的存在則是與此相悖的，也是影響較大的市立法權(quán)擴展不可忽視的因素之一。

三、《立法法》的修改與較大的市立法權(quán)擴展之方案

(一)關(guān)于較大的市數(shù)量的增加

城市群的發(fā)展從根本上講是一種地方性發(fā)展，其制度保障離不開地方立法的創(chuàng)造性貢獻(xiàn)?！暗胤搅⒎ㄉ系膭?chuàng)新使其保持旺盛的生命力, 體現(xiàn)其相對于中央立法的價值, 地方立法創(chuàng)新上的成功, 是國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定和高速增長的保證。……地方立法在發(fā)展中為中央立法的制定和完善開辟了眾多的‘試驗田’, 其改革與創(chuàng)新中的成果為中央立法提供了立法藍(lán)本和框架?！盵9]顯然，現(xiàn)有的較大的市無論是在數(shù)量還是在格局上都難以滿足城市群發(fā)展的需要，也即現(xiàn)有的較大的市的立法貢獻(xiàn)是有限的。對此，決策者們已經(jīng)有著明確的認(rèn)識,在2014年10月通過的黨的十八屆四中全會公報中明確提出了“依法賦予設(shè)區(qū)的市地區(qū)立法權(quán)”。然而筆者認(rèn)為這一決策仍然存在理論商榷的空間。結(jié)合我國憲法及相關(guān)法律規(guī)定，較大的市數(shù)量的增加至少在理論上有以下三種方案可供選擇：

一是“回歸憲法型”方案，即對“較大的市”的認(rèn)定回歸憲法文本，以憲法的規(guī)定來確定較大的市的數(shù)量。“較大的市”這一概念在《憲法》中僅出現(xiàn)過一次，即第30條第2款規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣?！睉椃ㄊ菄腋痉?，其他任何規(guī)范性法律文件都不得與憲法規(guī)定相抵觸。然而，考察“較大的市”的制度含義及其變遷，《立法法》中所規(guī)定的“較大的市”及其立法制度與《憲法》所規(guī)定的“較大的市”制度有著明顯的抵觸。學(xué)者鄭磊指出：“‘較大的市’作為一項憲法概念，在地方立法制度與行政區(qū)劃制度中均獲得廣泛的運用，并獲得了較好的實效性。遺憾的是，兩種意義上的‘較大的市’均存在不同程度的違憲嫌疑或違憲瑕疵。憲法賦予‘較大的市’專享的轄縣權(quán)被泛化賦予各類地級市，憲法未賦予‘較大的市’的地方立法權(quán)卻被注入其權(quán)限范圍之內(nèi)?！盵10]我們雖然不否認(rèn)《立法法》所規(guī)定的較大的市立法制度的實踐合理性，但也不得不承認(rèn)，這一規(guī)定是違反憲法的。

因此，從維護法制統(tǒng)一尤其是憲法的權(quán)威來看，立法者在修改《立法法》過程中應(yīng)對這一法律沖突現(xiàn)象進行改正?！凹热弧稇椃ā分幸?guī)定了‘較大的市’的基本涵義,無論其規(guī)定如何簡略也都應(yīng)該給予尊重并遵守,那么將較大的市的范圍界定為轄有區(qū)、縣的地級市是最符合《憲法》規(guī)定的。”[11]實踐中，人們一般將直轄市之外的轄有區(qū)、縣的較大的市又稱為地級市，而據(jù)統(tǒng)計我國地級市目前有二百八十余個。這樣一來，如果采取“回歸憲法型”方案，就意味著較大的市的數(shù)量將大大增加，而且這一方案在理論上講最有利于為城市群發(fā)展提供法制供給。不過，一旦采取這一方案，同時也意味著國務(wù)院失去了較大的市的批準(zhǔn)權(quán)，還需要對《立法法》有關(guān)較大的市的涵義重新作出界定。不僅如此，由于《憲法》并未規(guī)定較大的市享有地方立法權(quán)，所以依照此方案盡管增加了較大的市的數(shù)量，但并不因此而賦予其地方立法權(quán)，這就失去了增加較大的市數(shù)量的意義。為此，還需要對《憲法》有關(guān)較大的市的規(guī)定再作修改，明確賦予其地方立法權(quán)。

二是“市場準(zhǔn)入型”方案，即將較大的市制度視為一個開放的且公平的市場，凡是滿足一定的條件或者具備相應(yīng)的資質(zhì)的城市，經(jīng)過一定的公示和審批程序，皆可以成為較大的市并享有相應(yīng)的立法權(quán)。這一方案為較大的市設(shè)立了最低的準(zhǔn)入門檻，而且盡可能地減少行政性的審批障礙。不過，這一方案也有兩個關(guān)鍵的問題需要處理，即準(zhǔn)入的條件和審批的機關(guān)。筆者認(rèn)為，在準(zhǔn)入條件方面可以參照當(dāng)前的較大的市的基本狀況，從政治、經(jīng)濟、人口、環(huán)境和文化等多個方面確定一套綜合的評價指標(biāo)體系，以此作為評定某個城市能否成為較大的市的標(biāo)準(zhǔn)，并將這套評價指標(biāo)體系向各城市公示，凡是滿足該指標(biāo)體系的城市都可以向有關(guān)部門申請成為較大的市。需要指出的是，這里所指的城市主要是地級市，但如果《憲法》是可以修改的，也可以放寬到所有的城市。

該由哪個機關(guān)或部門來負(fù)責(zé)審批呢？依據(jù)《立法法》等的規(guī)定，國務(wù)院似乎應(yīng)作為負(fù)責(zé)部門，但較大的市中享有地方立法權(quán)的主體不僅包括較大的市的政府，還包括較大的市的人大及其常委會，而后者與國務(wù)院并不屬于同一系統(tǒng)，這與我國實行的人民代表大會制也不相符。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該由全國人大常委會而非國務(wù)院來負(fù)責(zé)審批較大的市，而且較大的市的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)也即評價指標(biāo)體系也應(yīng)該由全國人大或其常委會以法律的形式予以公布。至于審批的程序，可先由擬申請的城市參照準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)向全國人大常委會提出申請并提交相應(yīng)材料，由全國人大常委會進行審核，只要材料真實也即達(dá)到了各項指標(biāo)所設(shè)定的門檻，便應(yīng)該予以批準(zhǔn)通過。當(dāng)然，這一方案的實施還需要進行一些配套的改革或制度建設(shè)。

三是“市場+控制型”方案，即由全國人大常委會設(shè)定一套關(guān)于成為較大的市的評價指標(biāo)體系，凡是達(dá)到這些指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)的都可以提出申請，但是全國人大常委會將根據(jù)政治、經(jīng)濟和社會等方面的需要，尤其是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的布局等因素，有選擇或者有步驟地批準(zhǔn)通過相關(guān)城市的申請。

從近期公布的《立法法修正案(草案)》中可以看出，“回歸憲法型”方案獲得立法者的采用，但是草案中的表述也存在相應(yīng)的問題。如果對《憲法》第30條第2款的規(guī)定作字面解釋可知，較大的市不僅包括區(qū)還有縣，并且實踐中我們一般將設(shè)區(qū)、縣的市稱為地級市，而地級市除了轄區(qū)外，應(yīng)該還轄有縣或縣級市，因此關(guān)于“其他轄區(qū)的市”的表述是否完整，值得商榷。此外，在地級市這一層面上，除了設(shè)區(qū)、縣的市之外，還有自治州、地區(qū)和盟，盡管后面三種數(shù)量不如設(shè)區(qū)、縣的市多，但是在行政級別上是基本等同的，既然這次修正案賦予了更多的地級市以地方立法權(quán)，那么是否也應(yīng)該考慮自治州、地區(qū)和盟的地方立法權(quán)問題呢？這些問題在草案中并未解決。

(二)關(guān)于較大的市立法權(quán)限的擴大

對于城市群的發(fā)展以及立法體制的改進而言，只增加較大的市的數(shù)量而不擴大其立法權(quán)限，并不會產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，其積極作用也將是非常有限的。因此，筆者建議，應(yīng)當(dāng)在增加較大的市的數(shù)量同時，擴大較大的市的立法權(quán)限。

首先，賦予較大的市以完整的地方立法權(quán)，準(zhǔn)確地講，應(yīng)該取消對較大的市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的批準(zhǔn)程序?，F(xiàn)行《立法法》在較大的市立法制度設(shè)計上存在的一個重要問題或缺陷是，為較大的市地方性法規(guī)的制定設(shè)定了批準(zhǔn)程序，而賦予了較大的市人民政府完整的地方政府規(guī)章制定權(quán)。這背后的立法邏輯盡管我們可以從實踐中獲得一定的認(rèn)識，但是在理論上和我國政治制度體系上是講不通的。根據(jù)人民代表大會制的要求，較大的市人民政府派生于較大的市人大，既然前者享有完整的地方政府規(guī)章制定權(quán)，為何作為派生較大的市政府的人大及其常委會卻不享有？立法者做出此規(guī)定究竟出于何種考慮，令人費解。

不僅如此，各級人大作為本級政權(quán)的權(quán)力機關(guān)，是由本行政區(qū)劃內(nèi)的公民直接或間接選舉的代表組成的，各自具有獨立性，與其上下級人大之間并不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，為何省級人大常委會就取得了對較大的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)的批準(zhǔn)權(quán)呢？對此，有學(xué)者指出：“省沒有義務(wù)，技術(shù)上也難以做到，保證該法規(guī)不與本省其他較大的市制定的地方性法規(guī)以及其他省的地方性法規(guī)相抵觸。”[12]因此，《立法法》有關(guān)較大的市地方性法規(guī)制定中的批準(zhǔn)權(quán)的制度設(shè)計存在重大缺陷，應(yīng)該及時加以修改，賦予較大的市人大及其常委會以完整的地方立法權(quán)。遺憾的是，在《立法法修正案(草案)》中，關(guān)于較大的市地方性法規(guī)制定的批準(zhǔn)權(quán)依然被保留。

其次，對于那些純粹屬于地方性事務(wù)尤其是城市治理或發(fā)展事務(wù)的立法調(diào)整，應(yīng)確立地方立法優(yōu)先而中央立法輔助的原則，從而為較大的市立法活動提供更大的自主作用空間。中央和地方立法關(guān)系是我國立法體制的核心問題之一?，F(xiàn)行《立法法》雖然規(guī)定了地方立法可以對“地方性事務(wù)”進行自主立法，但是對于“地方性事務(wù)”的范圍缺乏有效的界定，“地方立法機關(guān)只能以中央立法機關(guān)所制定的法律和行政法規(guī)為依據(jù)自行判斷，能否判斷準(zhǔn)確還在其次，最主要的問題是我國的法律和行政法規(guī)千篇一律地采用著‘垂直式的權(quán)限分配方式’”[13]。這些都使得包括較大的市在內(nèi)的地方立法權(quán)限范圍非但不清楚，而且還要經(jīng)常遭遇中央立法(尤其是部門規(guī)章)的侵?jǐn)_或與之相沖突。

從較大的市立法權(quán)擴展的角度來看，要想解決好上述問題，可以選擇建立中央和地方立法事項的區(qū)分制度，即明確中央立法和地方立法各自的專屬立法事項，以此為較大的市立法贏得相對獨立的作用空間，也可以借鑒歐盟一體化進程中所確立的輔助性原則，來重新調(diào)整和規(guī)范中央與地方立法關(guān)系。對于輔助性原則，挪威學(xué)者Fllèsdal將其定義為：“是對某一政治秩序內(nèi)部權(quán)力進行規(guī)范。除非上層中央機構(gòu)可以更有效地履行權(quán)力或完成任務(wù)，否則該權(quán)力或任務(wù)應(yīng)當(dāng)交由基層或地方機構(gòu)履行或完成。”[14]具體到較大的市立法權(quán)，輔助性原則要求對于那些具有明顯的城市地方性或者由較大的市立法調(diào)整更為合適的事務(wù)，應(yīng)該由較大的市立法優(yōu)先加以調(diào)整。這樣可以為較大的市立法在城市群發(fā)揮更大的作用提供權(quán)力基礎(chǔ)和制度依據(jù)。當(dāng)然，無論是建立區(qū)分制度還是確立輔助性原則，在《立法法》修改過程中都需要通過列舉加原則性規(guī)定的方式，對有關(guān)立法事項進行更為詳細(xì)的列舉和分類。至于哪些立法事項屬于地方立法專屬事項或者優(yōu)先由地方立法調(diào)整，則需要中央和地方有關(guān)立法機關(guān)尤其是決策者們進行充分的協(xié)商和合理的確定。

反觀《立法法修正案(草案)》第71條最后1款之規(guī)定，即“較大的市制定地方性法規(guī)限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面的事項”。這雖然試圖在立法事項上在較大的市立法機關(guān)與其他立法機關(guān)尤其是中央立法機關(guān)之間進行區(qū)分，卻產(chǎn)生了新的問題。較大的市數(shù)量在增加的同時，其地方性法規(guī)的立法權(quán)限卻被大大削減。盡管《關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案(草案)〉的說明》指出：“根據(jù)各方面的意見，建議規(guī)定，除省會市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市外，其他設(shè)區(qū)的市均享有較大的市地方立法權(quán)，可以就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面的事項制定地方性法規(guī)?！钡珜嶋H上，修正案中的表述并沒有區(qū)分較大的市內(nèi)部不同的情形，而是一概規(guī)定了較大的市制定地方性法規(guī)所能針對的事項。這與原《立法法》第63條關(guān)于較大的市地方性法規(guī)立法事項范疇相比有了極大的壓縮。況且，即使如說明中那樣，筆者的疑問是，有必要在較大的市內(nèi)部再做區(qū)分嗎？

最后，允許較大的市可以通過立法協(xié)作等方式來對跨城市的事務(wù)進行立法調(diào)整。根據(jù)現(xiàn)行《立法法》的規(guī)定，較大的市立法的空間效力只限于本城市的行政區(qū)劃范圍內(nèi)。這顯然大大限制了較大的市立法在城市群發(fā)展中的作用空間。對此，學(xué)者王春業(yè)指出：“單純賦予地方立法權(quán)的做法，已經(jīng)無法滿足區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展，而只有加強地方立法間的相互協(xié)作，才能夠獲得雙贏或多贏。為此，要求處于同一經(jīng)濟區(qū)域的先發(fā)地區(qū)間的法制必須協(xié)調(diào)，要求加強地方立法間的協(xié)作，以提升區(qū)域的法律品質(zhì)與區(qū)域的核心競爭力?！盵15]筆者也主張此次《立法法》在修改時應(yīng)當(dāng)認(rèn)可不同地方立法機關(guān)之間的立法協(xié)作，包括橫向的協(xié)作和縱向的協(xié)作等方式，從而為較大的市在城市群發(fā)展中就那些具有城市群區(qū)域?qū)傩缘墓彩聞?wù)的立法調(diào)整掃除制度上的障礙。顯然，《立法法修正案(草案)》中并沒有對此作出回應(yīng)，未能在地方立法合作問題上邁出突破性的一步。

(三)關(guān)于較大的市立法權(quán)的監(jiān)督

任何權(quán)力如果未受到有效的監(jiān)督和制約，都可能被濫用并引發(fā)各種問題。在擴展較大的市立法權(quán)的同時，也應(yīng)該思考如何設(shè)置相應(yīng)的制度或機制來監(jiān)督權(quán)力的行使，尤其要防止立法沖突加劇情形的出現(xiàn)。在授權(quán)地方聯(lián)合立法的同時，《立法法》應(yīng)該重申憲法至上以及法制統(tǒng)一原則的重要性，并探索建立某種立法協(xié)調(diào)和法律沖突解決機制，以保障地方立法協(xié)作在法治軌道上有效運行。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，在較大的市立法權(quán)監(jiān)督方面，主要存在著批準(zhǔn)制度、備案制度和審查制度等主要機制。筆者認(rèn)為，在司法審查制度未正式確立之前，這三項制度能夠發(fā)揮一定的監(jiān)督功能。但是，若以《立法法修正案(草案)》文本為例，相關(guān)規(guī)定仍然存在一些問題，將會影響到對較大的市立法監(jiān)督的效果。較大的市地方性法規(guī)的制定需要省級人大常委會的批準(zhǔn)，而地方政府規(guī)章的制定卻不存在批準(zhǔn)問題，且不論這種厚此薄彼的區(qū)別對待之于較大的市立法權(quán)限的影響，單從立法權(quán)監(jiān)督角度來看也是不合理的。較大的市立法實踐中，其政府往往更加頻繁主動地制定地方政府規(guī)章，這本應(yīng)該是監(jiān)督的重點所在，批準(zhǔn)制度卻不適用，不免使人感到詫異。

此外，社會公眾的監(jiān)督同樣非常重要。公眾如果發(fā)現(xiàn)較大的市立法存在與憲法或上位法相抵觸的情形，可以書面形式向全國人大常委會提出審查的建議。《立法法修正案(草案)》第101條規(guī)定：“全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)在審查過程中，可以將審查情況向提出審查建議的國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民予以反饋?！惫P者認(rèn)為，基于對提出審查建議的主體的尊重，也為了鼓勵更多的公眾參與到對較大的市立法權(quán)的監(jiān)督中來，應(yīng)將“可以”改為“應(yīng)當(dāng)”，也即要求審查機構(gòu)必須對相關(guān)審查建議予以重視并認(rèn)真作出回應(yīng)。

四、結(jié) 語

從內(nèi)容上看，我國當(dāng)前城市群發(fā)展主要指向具有城市群區(qū)域?qū)傩缘墓彩聞?wù)管理與公共服務(wù)提供，例如環(huán)境污染治理、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的經(jīng)濟補償，以及招商引資和人才流動的協(xié)同服務(wù)等區(qū)域治理問題。長期以來，由于政策與法律制定者的謹(jǐn)慎及預(yù)見能力有限，使得我國在很多領(lǐng)域都是被問題牽著走的。一如城市群的發(fā)展或者區(qū)域治理問題涌現(xiàn)之后，人們(包括決策者們)突然發(fā)覺，現(xiàn)行的大部分體制或制度是難以滿足新的治理問題需求的，就連作為國家機器組成部分的立法機關(guān)的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)也難以及時有效地做出應(yīng)對。當(dāng)西方有的國家已經(jīng)在“重新定義國家作為一個變革和控制機構(gòu)的角色”[16]，或者正在探索作為地方政府新戰(zhàn)略的協(xié)作性公共管理模式之時，我們依然在糾結(jié)于究竟該賦予地方立法多大的權(quán)限以及較大的市立法權(quán)如何擴展等問題，個中差距是如此的明顯。

誠然，不同國家或地區(qū)發(fā)展的階段、制度傳統(tǒng)和觀念等有所不同，較大的市立法權(quán)的擴展問題也只是立法體制內(nèi)部的一個具體問題，但立法是一項搭建制度框架的基礎(chǔ)性活動，立法決策者的視野和魄力直接關(guān)系到所立之法對經(jīng)濟社會發(fā)展影響程度之深遠(yuǎn)。因此，筆者期待此次《立法法》的修改能夠近應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展之需，遠(yuǎn)承國家整體發(fā)展之勢，對立法體制施以突破性的改進與重構(gòu)，從而讓諸城市在各自所處的城市群發(fā)展中擁有更大的話語權(quán)與主動權(quán)。顯然，已經(jīng)公布的《立法法修正案(草案)》中仍有很多需要進一步改進的地方。

注釋：

① 相關(guān)報道參見曹海東：《溫州“較大的市”之夢》，載《中國經(jīng)濟周刊》2005年第9期；劉華：《溫州再沖刺“較大的市”》，載21世紀(jì)網(wǎng)2007年1月3日；以及近年來有關(guān)兩會的專題報道。

[1] 姚士謀，陳振光，朱英明.中國城市群[M].北京：中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社,2006:5.

[2] 陳俊.區(qū)域一體化進程中的地方立法協(xié)調(diào)機制研究[M].北京：法律出版社,2013:134-136.

[3] 曾萬濤.中國城市群聯(lián)市制研究——以長株潭為例[M].南京：東南大學(xué)出版社,2010:27.

[4] 劉克希.較大的市制定的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)經(jīng)批準(zhǔn)[J].現(xiàn)代法學(xué),2000(5):23-24.

[5] 封麗霞.中央與地方立法關(guān)系法治化研究[M].北京：北京大學(xué)出版社,2008:368.

[6] 陳秀山.中國區(qū)域經(jīng)濟問題研究[M].北京：商務(wù)印書館,2005:58.

[7] 宋月紅.行政區(qū)劃與當(dāng)代中國行政區(qū)域、區(qū)域行政類型分析[J].北京大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版,1999(4):57.

[8] 徐向華.論中央與地方立法權(quán)力關(guān)系[J].中國法學(xué),1997(4):12.

[9] 崔卓蘭，趙靜波.中央與地方立法關(guān)系變遷[J].吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報,2007(2):71.

[10]鄭磊.“較大的市”的權(quán)限有多大——基于憲法文本的考察[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2009(1):60.

[11]陳光，于海亭.較大的市立法的制度變遷及其改進[J].中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版,2010(1):57.

[12]朱泳.城市群發(fā)展中的法域障礙及立法權(quán)的科學(xué)配置[J].福建論壇：社科教育版,2008(12):98.

[13]孫波.論地方性事務(wù)——我國中央與地方法治化的新進展[J].法制與社會發(fā)展,2008(5):55.

[14]Andreas Fèllesdal.Survey Article: Subsidiarity[J].Journal of Political Philosophy, 1998,6(2): 190-218.

[15]王春業(yè).我國經(jīng)濟區(qū)域法制一體化研究[M].北京：人民出版社,2010:156.

[16]埃里克·阿姆納，斯蒂格·蒙丁.趨向地方自治的新理念？——比較視角下的新近地方政府立法[M].楊立華，等，譯.北京：北京大學(xué)出版社,2005:66.

責(zé)任編輯：劉伊念

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2014-10-21 本刊網(wǎng)址·在線期刊：http://qks.jhun.edu.cn/jhxs

教育部人文社會科學(xué)研究項目“區(qū)域治理多元規(guī)范結(jié)構(gòu)之優(yōu)化研究”(14YJC820004)；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金項目“區(qū)域發(fā)展中多元規(guī)范的結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化研究”(DUT14RW106)

陳 光，男，山東萊州人，大連理工大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院講師，博士。

D920.0

A

1006-6152(2015)01-0058-08

10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2015.01.008