羅連發(fā)++張凱

質(zhì)量安全主體責(zé)任實現(xiàn)的政策設(shè)計羅連發(fā)、張凱，武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院、宏觀質(zhì)量管理湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心，電子郵箱：398105109@qq.com、997416337@qq.com。本文受到國家社科基金重大項目（11&ZD158）、“十二五”國家科技支撐計劃項目（2015BAH27F01）資助。感謝王力集團(tuán)的鼎力支持。感謝廣東省質(zhì)監(jiān)局尤其是任小鐵局長對本文提供調(diào)研機會和數(shù)據(jù)資料。感謝程虹教授對本文提出的寶貴意見，但文責(zé)自負(fù)。

摘要：電梯安全涉及利益主體眾多，責(zé)任主體不明、責(zé)任落實不到位是電梯安全監(jiān)管的主要問題。廣東電梯改革提出了使用管理權(quán)者首負(fù)責(zé)任的監(jiān)管模式：使用管理權(quán)者要對電梯事故承擔(dān)首要的賠付責(zé)任；將電梯的定期檢驗與政府的監(jiān)督檢驗分離，并將電梯維保資質(zhì)的審批讓渡給電梯制造企業(yè)，使其承擔(dān)了維保的首要責(zé)任；引入了電梯安全責(zé)任保險制度使電梯安全風(fēng)險通過市場競爭得到了充分披露。通過這一改革有效解決了原有電梯安全監(jiān)管模式中存在的主要問題。廣東電梯改革對于我國質(zhì)量監(jiān)管體制改革的一般性啟示是，減少對市場主體權(quán)利的約束能夠形成良好的內(nèi)在質(zhì)量激勵以及形成強大的質(zhì)量責(zé)任約束。

關(guān)鍵詞：質(zhì)量權(quán)利；廣東電梯改革；首負(fù)責(zé)任

一、問題的提出

電梯是人們?nèi)粘Ｉ畛鲂胁豢苫蛉钡囊环N垂直升降交通工具，電梯質(zhì)量安全也日益成為社會最為敏感的神經(jīng)之一。據(jù)統(tǒng)計，截止2014年底，我國電梯保有量超過350萬部，年均電梯事故40起，萬臺電梯事故率為0.26數(shù)據(jù)來源：國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局http：// www.aqsiq.gov.cn/。，電梯事故安全隱患影響消費者的生命安全，容易造成較大的社會恐慌。我國現(xiàn)行的電梯監(jiān)管體制中，電梯的設(shè)計、制造、安裝、維修、改造、報廢等所有環(huán)節(jié)均要經(jīng)過政府的行政許可，尤其是在電梯的使用環(huán)節(jié)，每一部電梯都要經(jīng)過政府所屬檢驗機構(gòu)的定期檢驗，其結(jié)果作為電梯是否能夠投入使用的依據(jù)，政府實際上成為保障電梯各個環(huán)節(jié)安全的“保姆”，使得制造、維保、所有人或使用單位等主體在各個環(huán)節(jié)上的安全責(zé)任得不到有效落實。由于政府對于電梯這種直接的全流程、全覆蓋的監(jiān)管，電梯所有者或管理者在電梯維保市場上的行為是“逆向選擇”，使得電梯維保市場“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象普遍。隨著電梯安全問題社會關(guān)注度的不斷提升，政府習(xí)慣性的做法是不斷加大對于電梯安全各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，然而有限的政府監(jiān)管力量面對數(shù)量龐大的電梯，其力量顯然是不對稱的，如何讓有限的政府投入實現(xiàn)最有效的監(jiān)管一直是電梯以及整個質(zhì)量監(jiān)管的根本性難題。廣東電梯安全監(jiān)管體制改革通過質(zhì)量主體權(quán)利的界定，構(gòu)建起各個主體共同參與電梯安全治理的新機制，第一次走出了質(zhì)量領(lǐng)域“越監(jiān)管越不安全”的魔咒。本文通過對廣東電梯改革的研究，分析其對于解決質(zhì)量治理主體責(zé)任鏈條不清晰問題的一般性意義及可復(fù)制性的經(jīng)驗。

本文余下部分的結(jié)構(gòu)作如下安排：第二部分是對廣東省電梯改革歷程與做法的描述；第三部分基于案例研究分析廣東電梯改革的理論意義；第四部分是基于該案例得出的關(guān)于我國質(zhì)量治理改革的一般性啟示。

二、廣東電梯安全監(jiān)管改革的主要做法

廣東省是我國電梯保有量最大的省，截止2014年12月，全省在用電梯51.4萬臺，占全國電梯總量的1/6，并以每年平均20%左右的幅度增長數(shù)據(jù)來源：廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局http：//www.gdqts.gov.cn/。。隨著電梯數(shù)量的增長，保障電梯安全運行成為主要任務(wù)，特別是近年來屢屢發(fā)生的電梯傷害事故，讓社會對于電梯安全性的需求不斷提升。面對這一巨大的社會需求，廣東省質(zhì)監(jiān)局對于電梯安全監(jiān)管體制進(jìn)行了監(jiān)管體制的創(chuàng)新性嘗試，以質(zhì)量安全責(zé)任主體的落實為基本出發(fā)點，通過政府的主動改革來保障這一主體責(zé)任的落實。這一改革還得到了廣東省委、省政府的支持，并在實踐中不斷豐富完善，形成法律文件，在全國樹立起可復(fù)制性的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?。具體而言，廣東電梯安全監(jiān)管改革的主要做法與成效是：

（一）以使用管理權(quán)者首負(fù)責(zé)任確定為核心的改革試點

原有的電梯監(jiān)管方案中雖然在各個環(huán)節(jié)明確了責(zé)任主體，但由于電梯這一產(chǎn)品的特殊性，在實際的責(zé)任確定過程中由于交易成本過高而難以確定具體的責(zé)任主體。廣東電梯改革的首要任務(wù)，就是明確一個首要責(zé)任主體。2012年4月，廣東省質(zhì)監(jiān)局制定了《廣東省電梯安全監(jiān)管改革方案》，經(jīng)國家質(zhì)檢總局和廣東省政府批復(fù)同意后，該方案在廣州、東莞先行試點。改革的主要內(nèi)容可以概括為“明確一個責(zé)任，實施兩項改革，建立兩個制度”。第一，明確電梯使用管理權(quán)者的首負(fù)責(zé)任，理順電梯所有權(quán)、使用權(quán)、物業(yè)管理權(quán)、技術(shù)管理權(quán)和具體使用者等多個主體的責(zé)任，建立和形成清晰的、可追溯的責(zé)任鏈條。具體措施有：組織有影響和有規(guī)模的物業(yè)管理公司等電梯使用管理代表與產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行簽約，明確其電梯安全的“首負(fù)責(zé)任”；通過更換電梯檢驗標(biāo)志和電梯維保標(biāo)志，公布使用單位名稱、應(yīng)急救援電話、電梯安全狀態(tài)等信息，明確“使用管理權(quán)者”的責(zé)任和義務(wù)，從而建立起電梯“使用管理權(quán)者”首負(fù)責(zé)任體系。第二，實施電梯維保體制改革，構(gòu)建以電梯制造企業(yè)為主體的維保制度，規(guī)范電梯維保市場，形成“優(yōu)勝劣汰”的市場秩序。將電梯維保工作納入電梯制造單位售后服務(wù)范疇，鼓勵和提倡電梯制造單位直接從事或者通過授權(quán)和委托其他維保公司對其產(chǎn)品進(jìn)行維保，構(gòu)建以制造單位為主的維保體系。第三，實施電梯檢驗體制改革，在法定檢驗中引入社會第三方檢驗機構(gòu)，行政監(jiān)管部門回歸監(jiān)督檢驗職責(zé)。政府監(jiān)管部門對在用電梯實施以抽查為主要方式的監(jiān)督檢驗，所需費用全部納入政府財政預(yù)算，不向“使用管理權(quán)者”收取任何費用，旨在厘清行政監(jiān)管部門監(jiān)督檢驗職責(zé)與社會法定檢驗職責(zé)，逐步形成電梯定期檢驗社會化的格局。第四，建立電梯安全責(zé)任險制度，形成以保險公司為主體的電梯事故社會救助系統(tǒng)和監(jiān)督制約機制。將保險機制引入電梯監(jiān)管模式中，通過建立“使用管理權(quán)者”為參保主體，生產(chǎn)企業(yè)、檢驗機構(gòu)和維保單位參與，社會廣泛認(rèn)同和接受的電梯事故責(zé)任保險制度，從而形成以保險公司為主體的電梯事故社會救助系統(tǒng)，提高救助賠付能力。第五，建立電梯維修改造資金落實制度，將電梯日常維修改造費用與住房維修基金有效銜接，保障維修改造必需的資金需求。