內容提要：墨西哥的土地制度由集體、私人與聯(lián)邦三種并存的不同所有制組成。本文通過對過去將近20年該國工業(yè)化、城市化進程的分析認為，由于城鄉(xiāng)用地制度尤其是所有制的不協(xié)調，再加上對農村用地轉為城市用地的各種法律限制，催生了墨西哥城市化過程中在使用農村用地時的違法違規(guī)現(xiàn)象。

關鍵詞：土地制度；墨西哥；城市化

中圖分類號：F311 文獻標識碼：A 文章編號：1003-4161（2015）02-0095-05

DOI： 10.13483/j.cnki.kfyj.2015.02.022

一、墨西哥土地制度簡介與城市化途徑

墨西哥當前的土地制度，是經(jīng)歷了將近70年的時間形成的。墨西哥當代的土地改革政策正式開始于1915年。在1992年之前，該政策以分配土地給無地以及少地的農民為主，并在此基礎上形成印第安人社區(qū)（comunidad）和農莊（ejido）兩種形式。根據(jù)墨西哥最近一次的農業(yè)普查資料，2007年，全國32個州及聯(lián)邦區(qū)共有31514個社區(qū)和農莊，占地達1.06億公頃，約為整個國土面積的52%，農民的數(shù)量達到565萬人（其中421萬屬于社區(qū)與農莊的正式人員，即土地的法定使用者，144萬屬于臨時使用者）。

如果對集體所有土地做一區(qū)域性的分析，可以發(fā)現(xiàn)，75%以上的社區(qū)和農莊集中在墨西哥的中部及南部地區(qū)的23個州或聯(lián)邦區(qū)，農民的數(shù)量占總數(shù)的86.2%；同時，散布在北方9個州的數(shù)量只占總數(shù)的不足1/4，其成員僅為78萬多，是全國的13.8%。與此形成反差的則是，兩大地區(qū)的集體所有土地面積基本上是相同的。從這里明顯地可以看到，盡管隸屬于同一土地所有制，農民使用土地的面積，在各州之間卻存在著很大的區(qū)別。中部地區(qū)的9州或聯(lián)邦區(qū)，人均土地只有4.1公頃，而北部9州的數(shù)字均超過60公頃（見表1）。

（一）墨西哥城鄉(xiāng)土地所有制制度差異

需要指出的足，占有52%國土面積的農村集體所有制土地，在法律上具有特別的規(guī)定，在1992年之前，墨西哥憲法27條明確提出了集體所有制框架下土地的不可分割性、不可侵犯性、不可抵債性與不可轉移性。這顯然在法律上表明，農村的土地是不能與農民分離的，同時農民也不能放棄、轉移、抵押、擔保、賣出或租賃土地，在此基礎上的任何協(xié)議與合同在法律中是不存在的即屬于無效。對于那些連續(xù)閑置三年以及三年以上的土地，村民委員會可以通過村民大會的方式，收回農民使用的土地。同時，為了確保分配給農民的土地數(shù)量，避免變相或偽裝的大規(guī)模農場出現(xiàn)和產生，相應的農業(yè)法還禁止商業(yè)公司擁有土地的股份，從而防止其占有或者經(jīng)營農村的集體所有制土地。需要指出的是，作為聯(lián)邦政府的一個機構，農村改革部一方面具體落實總統(tǒng)簽署的土地分配措施，另一方面解決土地分配與土地經(jīng)營過程中所產生的各種糾紛。

因此，與世界其他國家，尤其是與拉美國家相比，墨西哥的土地制度有其非常獨特之處。在其他拉美國家，城市周邊地區(qū)的土地一般是被少數(shù)個人所占有，屬于私人所有制。當城市化由中心向邊緣郊區(qū)擴展時，并不存在所有制的不同，農村用地可以自由地參與城市土地市場的交易，而且以享有同等的地位與價格完成買賣。但是，墨西哥工業(yè)化以及由此產生的城市化發(fā)展，盡管當原有的城區(qū)無法滿足經(jīng)濟發(fā)展與生活需要，從而不可避免地要占用數(shù)量越來越多的農村用地，但是，由于城鄉(xiāng)用地所有制之間的不同，農村用地在轉化為城市用地時，便會相應的發(fā)生這樣那樣的矛盾與不協(xié)調，這里既有土地所有制的矛盾，又有土地使用用途的不一致。隨著工業(yè)化與城市化的速度加快，這些矛盾往往會越來越激化，不少情況下并且導致社會的不穩(wěn)定。

首先，正如前面所述，三種土地所有制（集體所有制、私人所有制與聯(lián)邦所有制）在墨西哥同時并存。不管是商業(yè)性的，還是住宅性的，城市用地基本是以私人所有的形式占主導。于此相對應的是，農村用地的很大一部分則屬于集體所有，并且其使用用途則是以農業(yè)生產活動為主。根據(jù)各方面的數(shù)據(jù)分析，圍繞著城市的農村用地中，66%左右為集體所有制，或者以社區(qū)的名義存在，或者以農莊的身份出現(xiàn)③。實際中的具體調研數(shù)據(jù)，也從另一個方面基本上證明了這種情況。譬如在墨西哥市城區(qū)，1950-1970年之間，68%的城市用地擴展來源于集體所有制框架下的土地；1970-1990期間這一比例下降至27%；1990-2000年之間同一數(shù)據(jù)上升至86. 80/0（Maria Soledad CruzRodriguez）。對于環(huán)墨西哥城的其他城市（即墨西哥都市區(qū)。2010年，這一地區(qū)占地面積7 881.6平方千米，人口2 000多萬，分布占墨西哥全國總數(shù)的0.5%和17.7%，Alonso ArriolaGarcia），集體所有制土地轉變?yōu)槌鞘杏玫氐那闆r基本類似。緣于城鄉(xiāng)用地制度的不一致不協(xié)調，城市用地的擴張在很多情況下往往無法通過市場的正常調節(jié)完成，從而產生各種非法與非正規(guī)買賣農村用地的現(xiàn)象。這樣，不僅導致農村用地在轉化為城市用地的過程中，其價格無法按正常的市場價格進行交易，農民的經(jīng)濟利益得不到充分實現(xiàn)；而且得到用地者，由于缺乏法律上的保護，面臨著隨時都有失去的可能性，不利于經(jīng)濟的發(fā)展與社會的穩(wěn)定。

（二）1992年之前的農村用地城市化途徑

正是農村用地集體所有制的存在以及相關法律的規(guī)定，使得農民盡管對于農用地具有永久使用權，但是并沒有其所有權，從而不能在市場上按照土地的實際價格自由買賣。但是，隨著工業(yè)化與城市化的快速發(fā)展，墨西哥經(jīng)濟逐漸從一個農業(yè)為主的國家轉變成一個工業(yè)占主導地位的國家。城市人口在1980年就到達了總人口的66%以上。由于速度過快和缺乏控制，大大超出了政府的估計和城市化自身的消化能力，使得城市化漸漸地離開了其正常發(fā)展的軌跡，交通不暢、污染嚴重危害居民的身體健康、城市用地尤其是建筑用地不足而造成的住房緊張等問題日益突出，這一點在墨西哥的三大主要城市，即墨西哥城、蒙特雷市、瓜達拉哈拉市越發(fā)顯得嚴重⑦。不可避免地導致了城市擴展中需要涉及農村用地，尤其是占半數(shù)以上的集體所有制農村用地。當這種需求無法通過正常渠道得到滿足的情況下，便會產生了非法買賣農村用地、非法占地、非法用地現(xiàn)象。除了大量的低收入階層人群，為了獲得便宜的住房用地而不得不為之的個人行為之外，還存在不少政府以及有組織的行為，也侵占了農民的經(jīng)濟利益。

另外，由于城鄉(xiāng)用地制度的不協(xié)調，當農村用地轉為城市用地的過程中，很難按照城市發(fā)展需要進行，也無法實行用地的有效規(guī)劃。譬如應是休閑綠化用地，卻被涌入城市的農民在上面修建了住房，用作了建筑用途?；蛘呤?，本來可以作為住房用地卻被轉作商業(yè)使用。特別需要指出的是，這種缺少規(guī)劃的城市用地，使得政府壓力變得越來越大。一方面，大量住宅建筑在一些自然災害易發(fā)的地段或者是國家自然保護區(qū)，變相地增加了社會成本。另一方面，為數(shù)不少的房屋坐落在山坡上，使得各種基礎設施的建設以及服務的提供帶來了困難。

為了解決城鄉(xiāng)用地制度不協(xié)調性，在1992年之前，墨西哥政府從兩個方面著手試圖消除城市擴展中產生的大量非法買賣農村用地、非法占地、非法用地等等所產生的不利影響。第一，通過至少3個途徑增加城市用地供應：國家征地、土地互換與農區(qū)自身城市化（Cesar Garces Fierros）；第二，墨西哥政府在1973年成立了土地所有規(guī)范委員會（CORETT），其目的是保護農民利益并消除非法用地與不規(guī)范用地現(xiàn)象。首先，土地所有規(guī)范委員會從農民手中將被占有的土地收歸國有，然后賣給占有者。至2008年，該委員會共實現(xiàn)規(guī)范化用地14.6萬公頃，并且頒發(fā)了220萬個土地產權證?？紤]到同期城市用地增加總額接近80萬公頃，土地所有規(guī)范委員會的貢獻占了幾乎1/6（ClaraEugenia Salazar）。

二、憲法27條改革與城鄉(xiāng)用地制度的協(xié)調

墨西哥的城市化過程從20世紀50年代到現(xiàn)在為止，已經(jīng)走過了60多年的歷史。在1992年之前，盡管其政府實行了各種措施盡力增加城市用地供應，并且對于違法違規(guī)用地現(xiàn)象進行規(guī)范化處理。但是，截至20世紀末，城市擴展所占用地的65%是違法的，并且在違法使用的城市用地中，80%屬于貧窮人群的住房用地（Cesar Garces Fierros）。另外，自70年代以來規(guī)范化措施的實施，使人產生一種希望，即非規(guī)范用地或早或晚總會由政府解決，將其合法化與正規(guī)化。因此，反而加大了違法違規(guī)用地的程度。究其原因，不難發(fā)現(xiàn)墨西哥政府所做的努力，并沒有從根本上解決問題，也就是說，城鄉(xiāng)用地制度的不協(xié)調一直存在。這種制度的差異，使得農村用地無法作為商品流通，當然就無法正常進入城市土地市場實現(xiàn)各種交易。

1992年憲法27條的修改以及在此基礎上實行的新農業(yè)法，其目的和出發(fā)點是為了促進土地的集中，利用北美自由貿易協(xié)定生效之后的優(yōu)勢吸引對農業(yè)的投資，以此振興落后農村的發(fā)展，讓越來越多的農民逐漸脫離貧困并走上富裕之路。具體可以歸納為5個大的方面：第一，面對依然存在著的大量無地和缺地農民，正式宣布結束了實行長達接近80年的土地分配政策，從而承認了這樣一個事實，即政府無法通過分配土地這一途徑，實現(xiàn)“耕者有其田”的理想，從而解決大量無地和缺地農民的貧困局面。第二，放松私人農場規(guī)模的最高限制，允許在農村由多個農戶成立農業(yè)生產企業(yè)，其土地面積最多可以達到2500公頃水澆地或者相當于同等數(shù)量水澆地的旱地。第三，擴大單個林場的規(guī)模至800公頃。第四，放開對農莊土地的限制，允許土地作為擔保簽訂租借條約、參加股份公司并且進入土地市場的買賣交易。第五，放松集體所有制土地的限制，在一定的條件下可以將集體所有個人使用的部分私有化，這一過程需經(jīng)過對農莊土地的劃界定權（ Procede）、村民委員會（Asamblea Ejidal）協(xié)商決定、完全控制（ Dominio Pleno）以及公正登記（Registro Publico）等程序（Luis Tellez Kuenzler）。

經(jīng)過接近20年的實施，土地，尤其是農業(yè)用地，并沒有出現(xiàn)大規(guī)模的私有化進程；另一方面，對農業(yè)的投資，尤其是私人資本的投入，也沒有大規(guī)模的實現(xiàn)（Arturo Warman Gryj）。劉學東）。不管是當時憲改的倡導者還是反對者，他們主要是從振興農村農業(yè)、改善農民生活水平的角度出發(fā)的，并沒有考慮到對城市化的影響，并沒有考慮到對城市土地市場以及土地自由流動等問題的影響，至少他們在這一題目上是模糊的。但是，如果在土地制度改革中忽視上述問題，其實施將很有可能出現(xiàn)偏差。

根據(jù)最近一次的農業(yè)普查資料，截止到2007年，共有5914個農莊獲得了對土地完全控制的權利，所涉及的土地面積為466萬公頃，占到集體所有制土地總數(shù)的4.4%。不僅如此，土地的買賣也是停留在一個較低的水平上，同期的交易量不到310萬公頃，僅為集體所有土地面積的2.9%，并且土地的買賣大部分是限制在農莊內部進行。在1992-2007間的十年內，總數(shù)接近2.1萬個農莊實現(xiàn)過土地的買賣，總交易次數(shù)達到4萬次，其中只有28.3%的購買者是與農莊無關的，71.7%則是農莊的成員（劉學東）。

上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)說明，3/4的土地買賣是發(fā)生在農民之間，這意味著農村土地的用途并沒有發(fā)生根本的變化，依然是以農業(yè)生產活動為主；另外的1/4則很有可能實現(xiàn)了土地用途的變更。如果以統(tǒng)計資料顯示的交易量310萬公頃計算，土地用途變更的數(shù)量應該在87.7萬公頃左右，即0.88萬平方千米。另一方面，根據(jù)墨西哥國家統(tǒng)計、地理與信息局公布的數(shù)據(jù)，2005年墨西哥全國的城市用地面積為21540.3平方千米，占到了總數(shù)的1.1%，與1995年的數(shù)據(jù)相比，幾乎增加了4倍，即城市擴展面積達到15 851.5平方千米（Sergio Martinez R.與Rafael Monrov -Ortiz，2010）。換句話說，1995-2005年期間的城市用地面積的快速上升，其中的一半以上很有可能來自于私有化后的原集體所有制土地。

與此同時，根據(jù)墨西哥前農業(yè)改革部下屬的農業(yè)檢察院數(shù)據(jù)，僅僅在56個大都市區(qū)，私有化的原集體所有制土地在1993-2008年之間就達到4000平方千米。所以，盡管私有化的集體所有制土地占總量的比例很小，并且買賣的數(shù)量也停留在一個較低的水平，但是，從城市用地的角度來看，尤其是很有可能已經(jīng)由農村用地轉為城市用地的情況看，那么，1992年憲法27條的修改以及在此基礎上實行的新農業(yè)法對城市化的促進作用，則是相當可觀。

可以說，1992年憲法27條的修改以及在此基礎上實行的新農業(yè)法，從根本上消除了非法買賣集體所有制土地的現(xiàn)象，使得私有化后的農村用地與城市用地從所有權的角度達到了相互協(xié)調的目的。也就是說，農村用地轉為城市用地，特別是集體所有制下的農村用地，不再由聯(lián)邦政府征地作為唯一的途徑來實現(xiàn)，而是有多方可以同時進行，不僅包括州和市兩級政府，而且還可以由私人直接購買私有化后的集體所有制土地。無疑，改革為數(shù)量不少的土地開發(fā)商以及投機者創(chuàng)造了囤積土地，尤其是囤積城市郊區(qū)私有化后的集體所有制土地的機會。基于這個出發(fā)點，有人認為目前墨西哥的土地交易進入了第二輪非正規(guī)化（Cesar Garces Fierros）過程。這是因為，城市周邊土地已經(jīng)不再隸屬于農民集體所有，而是由少數(shù)大土地開發(fā)商所控制并由此進行包括土地投機行為在內的經(jīng)營活動。

對此，面對土地用途變更而產生巨大增值利益的誘惑，廣大的農村及農民將不再以違法的方式進行土地買賣，而是根據(jù)新農業(yè)法的規(guī)定有序交易，這無疑是1992年憲法27條修改以及在此基礎上實行的新農業(yè)法所帶來的正面效果。但是，其負面影響也是非常明顯的，而這些負面影響的產生，可能正是當時改革設計之時以及后來的實施中所沒有考慮所導致的。首先，由于農民可以依法實現(xiàn)集體所有制土地的私有化，使其與城市用地制度相協(xié)調，并在此基礎上出售擁有所有權的土地，那些具有經(jīng)濟實力的大型土地開發(fā)商便可以憑借其優(yōu)勢與農民很快在價格上達成協(xié)議，完成交易。相反，占人口總數(shù)80%以上的相對貧困人群，盡管其對土地、對住房具有迫切需求，但是農民與土地開發(fā)商的快速交易，往往使其失去直接與農民進行交易的機會，而不得不從那些大型土地開發(fā)者手中購置土地或者住宅，變相增加了其住房成本。

另一方面，土地開發(fā)商往往會利用其經(jīng)濟上的優(yōu)勢，使賣地的農民處于談判的劣勢地位。從這個角度看，盡管在銷售價格上有很大程度的改觀，但是往往依然無法完全達到其合理的市場價格。這一點在那些基礎設施條件落后，公共服務差的城市郊區(qū)，或者是那些組織性差并且農民人均土地少的村社，以及經(jīng)濟條件相對薄弱的農民，表現(xiàn)更為明顯。

需要指出的是，盡管廉價購入的土地經(jīng)過開發(fā)之后具有價格上的優(yōu)勢，但是在那些基礎設施條件落后，公共服務差的城市郊區(qū)，由于遠離工作地點，交通設施不理想，各種基礎設施和服務缺乏，醫(yī)療教育條件差等原因，其銷售并不如人意。從而使這類住宅的入住率較低，并且在入住率較低的情況下，甚至出現(xiàn)房屋遺棄問題。二者的交互作用，最后往往會使土地使用的非正規(guī)化現(xiàn)象更為嚴重，甚至超過改革之前的情況。正是理論認識上的不足與缺陷，加之具體實施過程中缺乏行之有效的附帶措施，集體土地進入城市用地并且在城市土地市場上的自由流動，在一定程度上受到了限制，除了實施時間上的滯后性之外，也使得其在實施中無法完全的發(fā)揮其應有的作用與效果。

最后，新的農業(yè)法倡導的兩種農村用地進入城市化的模式，除了上面提到的之外，即在土地私有化基礎上，以所有者的身份出賣土地給那些土地開發(fā)商。農民還可以在保持土地集體所有制的前提下（或者在土地私有化之后），以土地作價入股方式或者獨自成立商業(yè)組織進行土地的開發(fā)，這樣，農民依然會保留其土地所有者的身份。從政府的立場看，后一種模式是較為理想的，農民也不會變?yōu)槭У卣?。但是在實踐中而是第一種模式占了主導。在1992-1997年期間，墨西哥共成立了僅12家有農民以土地作價人股的商業(yè)運營公司，還有22家正在醞釀之中，到目前為止其運作效果并不理想。其中有投資方違反協(xié)議以及經(jīng)營不透明而造成的利潤分配不公引起的，但是大多數(shù)情況下，則是由于農民內部的原因從而導致公司無法經(jīng)營（ Emma E.Agua-do Herrera與Francisco Hemandez y Puentes，1997）。筆者對墨西哥州Ecatepec市的Santo Tomas Chiconautla村社的調研中，也就同樣的問題同當?shù)剞r民交流過。這個占地超過2 000公頃農民正式成員接近300人的村社，早在2000年之初，曾經(jīng)試圖在保持農民以土地所有者的身份參入當?shù)氐耐恋亻_發(fā)，最終在大多數(shù)農民的堅持反對抵制下，開發(fā)計劃最終流產。

三、幾點反思

墨西哥的城市化到目前為止已經(jīng)走過了60多年的歷史，城市化水平在2010年達到了76.8%，基本接近發(fā)達國家的數(shù)據(jù)。但是在農村用地轉為城市用地的過程中，依然存在許多挑戰(zhàn)。

（1）1992年憲法27條的修改以及在此基礎上實行的新農業(yè)法，盡管使得城鄉(xiāng)用地制度得到了協(xié)調，從而統(tǒng)一了兩種不同的土地所有制，由此產生的積極效應明顯。首先是非法買賣土地得以消除，農民可以根據(jù)法律規(guī)定實現(xiàn)土地的私有化，并進入市場正常交易，獲得由土地使用用途變更而產生的經(jīng)濟利益。

（2）從20多年的實踐來看，土地制度的變革并沒有產生大規(guī)模的私有化現(xiàn)象，并且對土地對農業(yè)的投入依然處于低水乎。同時可以看到，城市郊區(qū)的土地私有化水平明顯高于全國平均水平，而私有化后的土地交易基本停留在農莊內部，農村用地可能并沒有發(fā)生用途上的變更。

（3）同時需要看到，土地制度的變革，助長了土地使用中的投機現(xiàn)象，特別是在那些大型土地開發(fā)商的參與下，使得已經(jīng)存在的土地使用不規(guī)范的情況更為突出，加大了政府在基礎設施建設與基礎服務提供等方面的壓力。

（4）盡管農民的利益在法律上得到了保護，但是面對大型土地開發(fā)商，如果不能很好地組織起來，他們會在土地交易之中處于劣勢，在實踐中其經(jīng)濟利益仍然得不到完全的實現(xiàn)。

（5）尤其需要指出的是，大型土地開發(fā)商的參與，使得土地的供應由單個的大量的農民行為變成了少數(shù)大型土地開發(fā)商的行為，從而加大了城市居民購置土地購置住房的成本，不利于保護大多數(shù)貧窮人群的利益。