摘 要 過(guò)去一百年，美國(guó)各級(jí)政府為高等職業(yè)教育的發(fā)展提供了多元化的財(cái)政支持。伴隨著美國(guó)州政府高等教育治理模式的變化，政府對(duì)社區(qū)學(xué)院的財(cái)政支持出現(xiàn)了以地方政府為主到以州政府為主的轉(zhuǎn)變。各州政府的高等教育治理模式對(duì)州政府是否使用公式撥款來(lái)支持社區(qū)學(xué)院、使用何種撥款公式，以及相對(duì)撥款水平產(chǎn)生了重要影響?；趯?duì)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的分析，我國(guó)應(yīng)明確確立各省高等職業(yè)教育的治理模式，確立與各省高等職業(yè)教育治理模式相適應(yīng)的財(cái)政投入機(jī)制。

關(guān)鍵詞 財(cái)政支持；治理結(jié)構(gòu)；美國(guó)

中圖分類(lèi)號(hào) G719.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2015）18-0063-08

近年來(lái)，我國(guó)高等職業(yè)教育迅速發(fā)展，政府頻繁出臺(tái)加大對(duì)職業(yè)教育投入的政策。例如國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中提出要完善經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定投入機(jī)制，要求“各級(jí)人民政府要建立與辦學(xué)規(guī)模和培養(yǎng)要求相適應(yīng)的財(cái)政投入制度，地方人民政府要依法制定并落實(shí)職業(yè)院校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，改善職業(yè)院校基本辦學(xué)條件”[1]。2014年，財(cái)政部進(jìn)一步提出中央財(cái)政要根據(jù)各地生均撥款制度建立和完善情況、體現(xiàn)績(jī)效的事業(yè)改革發(fā)展情況、經(jīng)費(fèi)投入努力程度和經(jīng)費(fèi)管理情況等因素給予綜合獎(jiǎng)補(bǔ)[2]。

雖然中央設(shè)定了高等職業(yè)教育財(cái)政投入體制的基本框架，在我國(guó)多層級(jí)政府共同興辦高等職業(yè)教育的格局下，如何在各層級(jí)政府之間劃分高等職業(yè)教育的支出責(zé)任卻是一個(gè)尚未解決的難題。理想的高等職業(yè)教育投入體制，應(yīng)該是既能滿(mǎn)足我國(guó)公共財(cái)政的“財(cái)力與事權(quán)基本相適應(yīng)”的原則[3]，又能為地方政府提供激勵(lì)以辦好本地的教育。因此，有必要了解其他國(guó)家在高等職業(yè)教育擴(kuò)張和質(zhì)量提升時(shí)期如何對(duì)高職高專(zhuān)院校進(jìn)行財(cái)政資助，尤其是公共財(cái)政支出責(zé)任如何在各級(jí)政府間劃分。考慮到美國(guó)社區(qū)學(xué)院規(guī)模及其在高等教育系統(tǒng)中的地位與我國(guó)高職教育具有一定的可比性，分析美國(guó)政府對(duì)社區(qū)學(xué)院的財(cái)政支持和治理模式可能對(duì)我國(guó)的實(shí)踐具有一定的借鑒價(jià)值。

一、自由主義技能形成體系中的美國(guó)高等職業(yè)教育

美國(guó)高等職業(yè)教育的主要提供者是社區(qū)學(xué)院和技術(shù)學(xué)院[4]。社區(qū)學(xué)院的出現(xiàn)一方面滿(mǎn)足了高中畢業(yè)生對(duì)高等教育的需求、開(kāi)放了高等教育的入學(xué)機(jī)會(huì)；另一方面，它也幫助四年制大學(xué)篩選高中畢業(yè)生，保持了本科教育的高選拔性[5]。自建立之日起，美國(guó)社區(qū)學(xué)院的使命和功能不斷拓展，包括了升學(xué)教育、專(zhuān)科層次的職業(yè)教育、繼續(xù)教育、社區(qū)教育等[6]。近年來(lái)部分社區(qū)學(xué)院又開(kāi)始提供本科、碩士階段的職業(yè)教育[7]。

美國(guó)社區(qū)學(xué)院與歐洲應(yīng)用科學(xué)大學(xué)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源和構(gòu)成有較大區(qū)別。這在很大程度上是由于它們分屬于不同的技能形成體系。資本主義多樣性的研究區(qū)分了具有不同技能形成體系的兩種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度：自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)[8]。以美國(guó)為代表的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家采用了“自由主義技能形成體系”，而協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家多采用“集體主義技能形成體系”（如德國(guó)、奧地利、瑞士、荷蘭和丹麥）或者“國(guó)家主義技能形成體系（如瑞典和芬蘭）” [9]。

自由主義技能形成體系的主要特征是在職業(yè)教育和培訓(xùn)中政府與企業(yè)參與的程度都很低。技能形成主要是通過(guò)市場(chǎng)、由普通教育體系在學(xué)校中提供，企業(yè)介入的程度不高，也不提供經(jīng)費(fèi)支持[10]。在美國(guó)，這就意味著政府和個(gè)人是高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的主要負(fù)擔(dān)者，職前培訓(xùn)中企業(yè)參與的程度低，也不需要為以學(xué)校為基礎(chǔ)的職前職業(yè)培訓(xùn)付費(fèi)[11]。

政府和企業(yè)對(duì)職前和在職教育與培訓(xùn)的參與程度低是美國(guó)社區(qū)學(xué)院發(fā)展的重要背景。由于缺乏企業(yè)和行業(yè)層面的協(xié)調(diào)，勞動(dòng)力市場(chǎng)難以保障企業(yè)能夠從職前技能培訓(xùn)投資中獲利[12]。這種勞動(dòng)力市場(chǎng)的不完善導(dǎo)致美國(guó)企業(yè)主要依賴(lài)外部勞動(dòng)力市場(chǎng)獲得勞動(dòng)力，而非投資于內(nèi)部的職前技能培訓(xùn)。從政府層面觀(guān)察，美國(guó)政府雖然支持公立職業(yè)院校的發(fā)展，但并未像瑞典等國(guó)將職業(yè)教育完全整合入普通中等和高等教育系統(tǒng)，也沒(méi)有像德國(guó)等國(guó)參與勞資集體談判，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)和提供技能培訓(xùn)。相反，美國(guó)政府發(fā)展職業(yè)教育的主要策略是一方面提供以學(xué)校為基礎(chǔ)的中等和高等職業(yè)教育，另一方面與受教育者而非企業(yè)分擔(dān)職業(yè)教育的成本。

在上述自由主義技能形成體系中，美國(guó)社區(qū)學(xué)院財(cái)政的一大特點(diǎn)就是多元化籌資和多層級(jí)政府支持。從公共財(cái)政支持的角度分析，美國(guó)社區(qū)學(xué)院與公立學(xué)校和高等教育機(jī)構(gòu)的財(cái)政來(lái)源有差異[13]。美國(guó)公立學(xué)校的收入主要來(lái)自學(xué)區(qū)的房地產(chǎn)稅收入和州政府的補(bǔ)貼。普通公立高校的收入不依賴(lài)地方地產(chǎn)稅，來(lái)源于聯(lián)邦和州政府的撥款以及個(gè)人繳納的學(xué)費(fèi)。相比之下，社區(qū)學(xué)院雖然由地方政府興辦，卻得到多層級(jí)政府的財(cái)政支持。社區(qū)學(xué)院的收入既依賴(lài)于本地區(qū)（學(xué)區(qū)）的房地產(chǎn)稅，又依賴(lài)于聯(lián)邦和州政府的撥款以及學(xué)費(fèi)，它們還可以通過(guò)社會(huì)服務(wù)獲得一定經(jīng)費(fèi)。

此外，社區(qū)學(xué)院財(cái)政的另一個(gè)顯著特征就是它們獲得的財(cái)政支持與地方政府的高等教育治理方式存在一定聯(lián)系。美國(guó)各州政府的高等教育治理方式既有可能影響州政府是否愿意資助和如何資助社區(qū)學(xué)院，又可能決定社區(qū)學(xué)院在與普通高等教育的競(jìng)爭(zhēng)中能否得到充足的財(cái)政支持。

二、美國(guó)各級(jí)政府對(duì)社區(qū)學(xué)院財(cái)政支持方式的歷史演變

100多年來(lái)，伴隨著社區(qū)學(xué)院的發(fā)展，美國(guó)政府對(duì)其定位和財(cái)政支持方式也發(fā)生了很大變化。目前，州政府撥款、地方撥款和學(xué)費(fèi)是社區(qū)學(xué)院收入的三大來(lái)源，占主導(dǎo)地位的是州政府資助。從州政府的支持方式來(lái)看，居于主導(dǎo)地位的是公式撥款，各州公式撥款的形式和內(nèi)容、使用環(huán)節(jié)、分配力度都有很大的差異。若想理解當(dāng)前美國(guó)各層級(jí)政府對(duì)社區(qū)學(xué)院的財(cái)政支持責(zé)任的分工，必須梳理社區(qū)學(xué)院治理方式的發(fā)展和州政府支持方式的歷史變化。

（一）社區(qū)學(xué)院治理方式的發(fā)展

加利福尼亞州1907年通過(guò)的“卡梅尼蒂法案” 允許高中進(jìn)行延伸并提供高中后階段教育，但是未對(duì)此類(lèi)課程的經(jīng)費(fèi)來(lái)源做出具體規(guī)定。由此可見(jiàn)，美國(guó)社區(qū)學(xué)院在肇始階段屬于本地公立學(xué)校系統(tǒng)，受到本地公立學(xué)校董事會(huì)和州政府基礎(chǔ)教育部門(mén)的管轄。在20世紀(jì)早期，社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)來(lái)源與公立學(xué)校相同，主要來(lái)自于本地（學(xué)區(qū)）的房地產(chǎn)稅。加利福尼亞州1917年通過(guò)的“巴拉德法案（Ballard Act）” 是美國(guó)歷史上第一個(gè)允許州政府資助社區(qū)學(xué)院的法案。該法案提出州政府應(yīng)該向社區(qū)學(xué)院提供生均經(jīng)費(fèi)，水平要與本地公立高中的生均經(jīng)費(fèi)相當(dāng)[14]。

伴隨著地方和州政府財(cái)政支持的介入，美國(guó)各州的社區(qū)學(xué)院迅速成長(zhǎng)起來(lái)。從1901年到1940年，美國(guó)的31個(gè)州共興建了250所社區(qū)學(xué)院。在這一時(shí)期，社區(qū)學(xué)院的運(yùn)營(yíng)由學(xué)費(fèi)、地方房地產(chǎn)稅和州政府經(jīng)費(fèi)共同支持。起初，州政府的經(jīng)費(fèi)分配基于各個(gè)學(xué)院的預(yù)算請(qǐng)求。社區(qū)學(xué)院數(shù)量大幅度上升以后，各州政府開(kāi)始采用公式撥款來(lái)分配經(jīng)費(fèi)。值得注意的是，在這一時(shí)期社區(qū)學(xué)院仍然受制于公立學(xué)校的董事會(huì)，它們不得不與中小學(xué)競(jìng)爭(zhēng)有限的經(jīng)費(fèi)。

“二戰(zhàn)”后，杜魯門(mén)總統(tǒng)于1947年發(fā)表了名為《為了民主的高等教育》的報(bào)告，該報(bào)告提出的“退伍軍人教育法案”，進(jìn)一步推動(dòng)了社區(qū)學(xué)院的發(fā)展。由于高等教育不是聯(lián)邦憲法規(guī)定的基本公民權(quán)利，理論上由各州政府負(fù)責(zé)，州政府可以自由裁決它們管理和資助社區(qū)學(xué)院方式。“二戰(zhàn)”后，各州政府的支持方式多取決于院校需求、州政府要求和政府財(cái)政能力[15]。Medsker（1956）總結(jié)了二戰(zhàn)后州政府支持社區(qū)學(xué)院的財(cái)政方式，提出三種基本類(lèi)型，即“直接從立法部門(mén)要求經(jīng)費(fèi)”、“平均生均撥款”和“平均生均撥款加上均等化補(bǔ)助”[16]。

1960年代中期，州政府對(duì)社區(qū)學(xué)院的財(cái)政支持出現(xiàn)多元化趨勢(shì)。Wattenbarger and Martorana （1976）的分析表明1970年代州政府支持社區(qū)學(xué)院的財(cái)政方式更為多樣，可以歸納為四種模式[17]。第一種是協(xié)商預(yù)算，單個(gè)學(xué)院或者社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)與州立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，討論決定適當(dāng)?shù)膿芸顢?shù)量。第二種是單位撥款公式，它基于一個(gè)與院校運(yùn)行相關(guān)的指標(biāo)（如學(xué)生數(shù)當(dāng)量），總撥款數(shù)量等于該指標(biāo)乘以單位成本。第三種是最低基金公式。在考慮了地方財(cái)富水平后，州政府提供一個(gè)保證院校運(yùn)轉(zhuǎn)的最低支持水平。第四種是以成本為基礎(chǔ)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，它在單位撥款公式基礎(chǔ)上納入了對(duì)學(xué)校各種成本的考慮。

同一時(shí)期，社區(qū)學(xué)院的治理方式也在轉(zhuǎn)型。1972年的“高等教育修正案”提出應(yīng)該由州范圍內(nèi)的高等教育委員會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)州內(nèi)高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展和內(nèi)部治理[18]。這項(xiàng)修正案通過(guò)后，各州普遍建立起高等教育治理的實(shí)體，如高等教育委員會(huì)或者高等教育治理委員會(huì)。此時(shí)社區(qū)學(xué)院已經(jīng)擺脫了公立學(xué)校系統(tǒng)的監(jiān)管，開(kāi)始隸屬于州政府的高等教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，地方政府逐漸失去了對(duì)社區(qū)學(xué)院的控制權(quán)。

美國(guó)社區(qū)學(xué)院治理模式的變化直接反映在社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)比例的調(diào)整過(guò)程中。表1顯示美國(guó)社區(qū)學(xué)院的經(jīng)費(fèi)構(gòu)成出現(xiàn)過(guò)多次調(diào)整。從1918-1965年，這一階段社區(qū)學(xué)院隸屬于公立學(xué)校系統(tǒng)，主要依賴(lài)房地產(chǎn)稅、州政府撥款和學(xué)費(fèi)收入。在此期間，地方經(jīng)費(fèi)比例從1918年的94%下降到1965年的33%，學(xué)費(fèi)從6%上升到13%，州政府投入平均占1/3。從1965-1980年，這一階段各州開(kāi)始建立獨(dú)立的高等教育治理實(shí)體，社區(qū)學(xué)院從公立學(xué)校系統(tǒng)中獨(dú)立出來(lái)，轉(zhuǎn)而受制于新的州高等教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在這一階段中，州政府投入從1965年的34%上升到1980年的60%，而地方經(jīng)費(fèi)比例從33%下降到13%。聯(lián)邦政府開(kāi)始通過(guò)學(xué)生資助等項(xiàng)目為社區(qū)學(xué)院提供資助，比例為4%～8%。由于地方政府無(wú)法再控制社區(qū)學(xué)院，它的資助比例直線(xiàn)下降[19]。從1980年至今，各州政府普遍采用了公式撥款來(lái)支持社區(qū)學(xué)院，州政府經(jīng)費(fèi)比例大約在40%～45%，同時(shí)學(xué)費(fèi)比例大幅度上升，在2009年達(dá)到24%。

（二）州政府的財(cái)政支持方式

雖然近年來(lái)美國(guó)州政府支持社區(qū)學(xué)院的經(jīng)費(fèi)比例穩(wěn)定，但各州之間仍存在很大差異[20]。例如，1999年北卡羅來(lái)納州、阿肯色州和康涅狄格州社區(qū)學(xué)院獲得的州政府撥款大于全部收入的71%；佛蒙特州來(lái)自州政府的支持僅占14%，81.3%的收入來(lái)自學(xué)費(fèi)；亞利桑那州、堪薩斯州和威斯康星州的州政府撥款約占21%～24%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他州的平均水平。各州之間的差異既可能反映州政府支持社區(qū)學(xué)院方式的差異；又可能反映各州高等教育治理模式的差異。此處先來(lái)討論各州政府對(duì)社區(qū)學(xué)院的財(cái)政支持方式。

州政府對(duì)社區(qū)學(xué)院的財(cái)政支持方式主要依賴(lài)公式撥款，且公式撥款的設(shè)計(jì)越來(lái)越復(fù)雜和多樣化。1950年，美國(guó)有4個(gè)州采用公式撥款，1964年上升到16個(gè)州，1973年為25個(gè)州，1992年為33個(gè)州，2008年達(dá)到40個(gè)州[21]。1970年代后各州政府采用了更加多元化的公式撥款方式。根據(jù)州政府的參與程度和撥款公式內(nèi)容，可以劃分出四種方式[22]。第一種是不采用撥款公式。第二種是采用撥款公式，但是不具體說(shuō)明撥款數(shù)量。第三種是采用帶有具體撥款標(biāo)準(zhǔn)的撥款公式。第四種是采用帶有詳細(xì)過(guò)程方法的撥款公式。

過(guò)去10年，州政府的支持方式發(fā)生了進(jìn)一步的轉(zhuǎn)型，撥款公式逐漸與教育成本、均等化目標(biāo)或者社區(qū)學(xué)院的功能聯(lián)系起來(lái)。這種轉(zhuǎn)變強(qiáng)化了對(duì)院校的激勵(lì)，即州政府不僅為院校運(yùn)營(yíng)提供經(jīng)費(fèi)支持，而且明確指出經(jīng)費(fèi)使用目的。Mullin and Honeyman（2007）的調(diào)查顯示2000年以來(lái)美國(guó)各州政府對(duì)社區(qū)學(xué)院的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)撥款可以分為三大類(lèi)[23]。表2介紹了各州情況。

第一類(lèi)屬于無(wú)公式撥款。有8個(gè)州沒(méi)有利用撥款公式，而是通過(guò)其他方式分配經(jīng)費(fèi)。阿拉斯加和夏威夷的社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)被整合入大學(xué)系統(tǒng)，另外6個(gè)州社區(qū)學(xué)院的數(shù)量較少（從1～8個(gè)不等），沒(méi)有必要采用公式撥款。

第二大類(lèi)屬于反映類(lèi)撥款，即指利用撥款公式來(lái)反映維持必要運(yùn)營(yíng)需要的成本，同時(shí)反映經(jīng)費(fèi)差異或工作量的變化。反映類(lèi)撥款又可以分為三個(gè)小類(lèi)。一類(lèi)是教育成本撥款，這類(lèi)撥款公式基于學(xué)生當(dāng)量和成本因素來(lái)計(jì)算撥款基礎(chǔ)數(shù)量。另一類(lèi)是均等化撥款，它在教育成本因素上增加了均等化資助。第三類(lèi)是選擇性撥款。采用這種方式的州根據(jù)經(jīng)濟(jì)情況來(lái)選擇合適的撥款公式。例如愛(ài)荷華州基于通貨膨脹水平可以在三個(gè)撥款公式中進(jìn)行選擇。

第三大類(lèi)屬于功能成分撥款，即按照高校的功能來(lái)進(jìn)行公式撥款。功能成分撥款又可以分為兩小類(lèi)。一類(lèi)屬于一般功能撥款，它將學(xué)校的功能分為學(xué)術(shù)支持、教學(xué)、研究、公共服務(wù)、學(xué)術(shù)服務(wù)、院校支持、獎(jiǎng)助學(xué)金和設(shè)施運(yùn)營(yíng)等，分別予以支持。另一類(lèi)屬于分層撥款，它根據(jù)項(xiàng)目和教育層次對(duì)功能再進(jìn)行細(xì)分。各州撥款公式中的功能成分并不一致。見(jiàn)表3。

表3顯示各州撥款公式的功能范圍有很大差異，幾乎所有撥款公式中均考慮了教學(xué)和設(shè)施運(yùn)營(yíng)功能。但是有的州僅考慮少量功能（如華盛頓州與伊利諾伊州），而有的州幾乎將社區(qū)學(xué)院的所有功能都納入考慮范圍（如威斯康星州和俄克拉荷馬州）。有時(shí)，各州撥款公式可能包括了相同的功能成分，但是計(jì)算方式并不完全相同，體現(xiàn)本地環(huán)境特色①。

除了采用公式撥款決定社區(qū)學(xué)院的日常運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，部分州政府也對(duì)社區(qū)學(xué)院提供的其他服務(wù)提供經(jīng)費(fèi)支持，例如非學(xué)歷項(xiàng)目和終身教育項(xiàng)目、勞動(dòng)力再培訓(xùn)、大學(xué)先修課程、補(bǔ)習(xí)課程、遠(yuǎn)程教育等[24]。州政府有時(shí)也為社區(qū)學(xué)院提供資本性支出。一般來(lái)說(shuō)基建項(xiàng)目是地方政府責(zé)任，由地方政府規(guī)劃、通過(guò)和資助，但是有些州建立了州政府“建筑委員會(huì)”，審議所有社區(qū)學(xué)院的基建請(qǐng)求，并通過(guò)發(fā)行州政府債券等方式予以資助，有時(shí)還允許社區(qū)學(xué)院用州政府的經(jīng)常性撥款來(lái)支持基建項(xiàng)目。

三、財(cái)政支持與治理模式

如前所述，自1960年代以來(lái)，美國(guó)社區(qū)學(xué)院逐步脫離地方政府管轄，成為州政府高等教育體系的一部分。此后各州政府對(duì)社區(qū)學(xué)院的介入程度出現(xiàn)了差異。由此可見(jiàn)，美國(guó)各州社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)差異的更深層次原因可能是州高等教育治理結(jié)構(gòu)的不同。州政府的高等教育治理方式既可能影響到州政府是否采用公式撥款來(lái)提供資助、采用何種撥款公式，又可能影響州政府對(duì)社區(qū)學(xué)院撥款的力度。

1990年代已有學(xué)者提出對(duì)社區(qū)學(xué)院的撥款應(yīng)該與州政府對(duì)地方社區(qū)學(xué)院決策的支配權(quán)成比例[25]。實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)州政府的支持力度與社區(qū)學(xué)院的治理之間具有一定的聯(lián)系，例如Garrett（1993）發(fā)現(xiàn)在州政府撥款大于社區(qū)學(xué)院經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)50%的州傾向于出現(xiàn)更加集權(quán)的治理結(jié)構(gòu)，而在地方經(jīng)費(fèi)大于25%的州易于出現(xiàn)更加分權(quán)化的治理結(jié)構(gòu)[26]。以下簡(jiǎn)要梳理美國(guó)州層面的高等教育治理模式，并分析治理類(lèi)型與州政府財(cái)政支持之間的關(guān)系。

（一）州政府高等教育治理結(jié)構(gòu)的分類(lèi)

與對(duì)普通高等教育治理結(jié)構(gòu)的研究相比，對(duì)社區(qū)學(xué)院治理模式的研究相對(duì)較少。Lovell and Trouth（2002）[27]和Lovell and Trouth（2005）[28]對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行歸納，總結(jié)出五大類(lèi)對(duì)州政府層面的高等教育治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行分類(lèi)的方法。例如， Education Commission of the States（1997）[29] 定義了三種州層面的高等教育治理結(jié)構(gòu)，即治理理事會(huì)（governing board states）、協(xié)調(diào)理事會(huì)（coordinating board state）、規(guī)劃服務(wù)機(jī)構(gòu)（planning/service agency states）②。圖1是三種州高等教育治理模式的示意圖。

采用治理理事會(huì)的州將協(xié)調(diào)責(zé)任賦予理事會(huì)，理事會(huì)同時(shí)對(duì)治下的社區(qū)學(xué)院負(fù)有主要管理職責(zé)，2002年美國(guó)有21個(gè)州屬于這種體制。另外25個(gè)州采用協(xié)調(diào)理事會(huì)作為州政府和院校理事會(huì)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這些州一般將治理權(quán)力下放到院校。在規(guī)劃服務(wù)機(jī)構(gòu)體制下，沒(méi)有任何實(shí)體具有協(xié)調(diào)權(quán)力，但是有一個(gè)協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)高等教育院?；虿块T(mén)間的溝通，美國(guó)有4個(gè)州屬于這種體制。

針對(duì)社區(qū)學(xué)院的治理，Tollefson（1996）[30]提出了另一種分類(lèi)方法，分類(lèi)的依據(jù)是由州委員會(huì)對(duì)社區(qū)學(xué)院負(fù)責(zé)。見(jiàn)表4。第一類(lèi)治理機(jī)構(gòu)是州教育部門(mén)（State Board of Education），它同時(shí)管理中小學(xué)和社區(qū)學(xué)院，此類(lèi)委員會(huì)對(duì)社區(qū)學(xué)院的控制不大，學(xué)院理事會(huì)擁有很大的自主權(quán)。第二類(lèi)是州高等教育委員會(huì)（State Higher Education Board or Commission），該委員會(huì)負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批和預(yù)算，同時(shí)控制四年制大學(xué)和社區(qū)學(xué)院。第三類(lèi)是州社區(qū)學(xué)院協(xié)調(diào)委員會(huì)（State Community College Coordinating Board），主要負(fù)責(zé)管理社區(qū)學(xué)院的財(cái)政和學(xué)術(shù)事務(wù)。第四類(lèi)是州社區(qū)學(xué)院治理委員會(huì)（State Community College Governing Board），對(duì)社區(qū)學(xué)院的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行直接管理。第五類(lèi)是州教育委員會(huì)（State Board of Regents），一般同時(shí)控制社區(qū)學(xué)院和大學(xué)。

基于Tollefson（1996）的分類(lèi)和Garrett（1993）對(duì)州系統(tǒng)分權(quán)程度的分析，Lovell and Trouth（2005）[31]構(gòu)造出一種更為復(fù)雜的分類(lèi)方法。根據(jù)這種分類(lèi)方式，若由州教育部門(mén)或者州高等教育委員會(huì)同時(shí)控制社區(qū)學(xué)院和其他教育部門(mén)（如中小學(xué)或者普通高校），它們通常傾向于將管理權(quán)力下放給院校，高校的理事會(huì)擁有較大自主權(quán)，即分權(quán)程度比較高。相反，若由州社區(qū)學(xué)院協(xié)調(diào)委員會(huì)、州社區(qū)學(xué)院治理委員會(huì)或州教育委員會(huì)來(lái)管理社區(qū)學(xué)院，它們傾向于采取更加集權(quán)的治理方式。

不同治理模式的主要差異在于社區(qū)學(xué)院在整個(gè)教育系統(tǒng)或高等教育系統(tǒng)中的位置，以及控制權(quán)的歸屬。已有研究發(fā)現(xiàn)，州政府層面的治理結(jié)構(gòu)并非一成不變，例如從1963年到1989年，擁有獨(dú)立的州社區(qū)學(xué)院協(xié)調(diào)委員會(huì)或州社區(qū)學(xué)院治理委員會(huì)的州的數(shù)量從6個(gè)提高到22個(gè)。到1999年，擁有獨(dú)立的州社區(qū)學(xué)院協(xié)調(diào)委員會(huì)或州社區(qū)學(xué)院治理委員會(huì)的州的數(shù)量為17個(gè)，以州教育委員會(huì)來(lái)管轄社區(qū)學(xué)院的州數(shù)量達(dá)到13個(gè)。由此可見(jiàn)，隨著時(shí)間的推移，集權(quán)趨勢(shì)有所加強(qiáng)。

（二）治理結(jié)構(gòu)與財(cái)政支持方式

從社區(qū)學(xué)院誕生之日起，治理結(jié)構(gòu)和財(cái)政支持方式之間就存在一定的聯(lián)系。Garrett（1993）發(fā)現(xiàn)在州政府的社區(qū)學(xué)院撥款比例和州政府教育委員會(huì)對(duì)社區(qū)學(xué)院事務(wù)的決策權(quán)高度相關(guān)。以下從三個(gè)方面考察州治理模式與財(cái)政支持的關(guān)系。

首先，是否采用公式撥款？1980年代以來(lái)，伴隨著州政府對(duì)社區(qū)學(xué)院控制能力的加強(qiáng)，州政府傾向于采用公式撥款方式提供經(jīng)費(fèi)。Mullin and Honeyman（2008）的研究顯示2007年被調(diào)查的全美48個(gè)州中仍有8個(gè)未采用公式撥款[32]。結(jié)合 Tollefson（1996）對(duì)州政府治理模式的分類(lèi)，在這8個(gè)未使用公式撥款的州中，本文發(fā)現(xiàn)有4個(gè)利用州教育委員會(huì)來(lái)治理社區(qū)學(xué)院，另外有3個(gè)利用州社區(qū)學(xué)院協(xié)商或治理委員會(huì)，這幾種治理形式的集權(quán)程度都比較高。較高的集權(quán)程度保障州政府能夠控制所屬的社區(qū)學(xué)院，因而不需要利用撥款公式來(lái)證明經(jīng)費(fèi)使用的正當(dāng)性。因此，規(guī)模較小、集權(quán)程度高的州傾向于不采用撥款公式，而是采用協(xié)商撥款。

其次，采用何種公式撥款？Mullin & Honeyman（2007）[33]的研究比較了反映類(lèi)撥款和功能成分撥款的優(yōu)缺點(diǎn)。他們提出前者有利于幫助大學(xué)行政人員和州政府政策制定者更好的理解經(jīng)費(fèi)的分配和使用，也有利于提高高校預(yù)測(cè)收入和做出計(jì)劃的能力。后者的優(yōu)勢(shì)在于同時(shí)提高經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定性和控制州內(nèi)特定項(xiàng)目增長(zhǎng)或者削減[14]。

結(jié)合 Tollefson（1996）對(duì)州政府治理模式的分類(lèi)，本文考察了州政府治理模式和撥款模式的關(guān)系。結(jié)果表明由州教育部門(mén)或者州高等教育委員會(huì)管理的社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)傾向于采用反映類(lèi)撥款，而由專(zhuān)門(mén)的社區(qū)學(xué)院委員會(huì)管理的州則較多地使用了功能成分撥款。見(jiàn)表5。為何會(huì)存在這種差別？由于州教育部門(mén)或者州高等教育委員會(huì)同時(shí)管理社區(qū)學(xué)院和其他教育機(jī)構(gòu)，政策制定者不一定熟悉社區(qū)學(xué)院的運(yùn)作，反映類(lèi)撥款能提高他們對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的理解；同時(shí)這些州地方董事會(huì)的自主權(quán)高，他們也希望能夠通過(guò)反映類(lèi)撥款對(duì)預(yù)算有更大的控制權(quán)。在由專(zhuān)門(mén)社區(qū)學(xué)院委員會(huì)管理的州，社區(qū)學(xué)院治理權(quán)力集中在州層面，州委員會(huì)傾向于利用功能成分撥款來(lái)對(duì)社區(qū)學(xué)院施加更為直接的控制。

再次，普通高等教育和高等職業(yè)教育投入比例如何？各州的治理模式還有可能反映州政府對(duì)高等教育和對(duì)社區(qū)學(xué)院的重視程度，前者可以用州政府對(duì)高等教育投入占州政府一般性經(jīng)費(fèi)的比例來(lái)衡量，后者可以用社區(qū)學(xué)院撥款占高等教育預(yù)算撥款的比例來(lái)測(cè)量。

采用Tollefson（1996）的分類(lèi)，利用美國(guó)高等教育財(cái)政報(bào)告提供的數(shù)據(jù)③，本文發(fā)現(xiàn)高等教育治理結(jié)構(gòu)與社區(qū)學(xué)院撥款占高等教育預(yù)算撥款的比例存在相關(guān)關(guān)系。圖2顯示在專(zhuān)門(mén)的社區(qū)學(xué)院委員會(huì)管理的州，在與普通高校的競(jìng)爭(zhēng)中，社區(qū)學(xué)院獲得經(jīng)費(fèi)的比例較高，分別為16.3%（州社區(qū)學(xué)院治理委員會(huì)）和23.5%（州社區(qū)學(xué)院協(xié)調(diào)委員會(huì)）。這兩種治理結(jié)構(gòu)最有利于社區(qū)學(xué)院的發(fā)展，因?yàn)樗鼈兡軌虼矶覂H代表社區(qū)學(xué)院的利益。在州高等教育委員會(huì)控制的地區(qū)，社區(qū)學(xué)院撥款比例僅為13.2%。這是由于州高等教育委員會(huì)同時(shí)管理普通高校和社區(qū)學(xué)院，顯然它可能偏向普通高校。此外，高等教育治理結(jié)構(gòu)與高等教育的投入之間也存在一定的關(guān)系。在由州高等教育委員會(huì)和州教育委員會(huì)協(xié)調(diào)社區(qū)學(xué)院的州，對(duì)高等教育投入占州政府一般性經(jīng)費(fèi)的比例分別為12.1%和11.4%，而在州教育部門(mén)協(xié)調(diào)的地區(qū)該比例為15.8%。

四、對(duì)我國(guó)高等職業(yè)教育財(cái)政改革的啟示

根據(jù)比較政治學(xué)研究，美國(guó)屬于自由主義技能形成體系，其主要特征是在職業(yè)教育和培訓(xùn)中政府與企業(yè)參與的程度都很低[34] 。盡管美國(guó)聯(lián)邦主義、兩黨制的政治結(jié)構(gòu)使得它無(wú)法建立起像德國(guó)和丹麥那樣高度協(xié)調(diào)的、集體行動(dòng)的職業(yè)教育培訓(xùn)體系，在過(guò)去的一百余年中，作為美國(guó)高等職業(yè)教育主力軍的社區(qū)學(xué)院的發(fā)展和壯大仍然得到了地方和州政府的大力支持。

針對(duì)我國(guó)近期高等職業(yè)教育改革的挑戰(zhàn)，尤其是如何在各層級(jí)政府之間劃分高等職業(yè)教育的支出責(zé)任這一難題，基于對(duì)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的分析，本文提出以下兩條建議。

第一，明確確立我國(guó)各省高等職業(yè)教育的治理模式。美國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，在高等職業(yè)教育的發(fā)展過(guò)程中，社區(qū)學(xué)院不僅逐漸從公立學(xué)校系統(tǒng)中獨(dú)立出來(lái)，也逐漸從高等教育系統(tǒng)中獨(dú)立出來(lái)。美國(guó)約有1/3的州政府建立了專(zhuān)門(mén)的社區(qū)學(xué)院協(xié)調(diào)委員會(huì)或者治理委員會(huì)，獨(dú)立于州教育委員會(huì)或者州高等教育委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督和支持本州社區(qū)學(xué)院的發(fā)展。在這個(gè)進(jìn)程中，社區(qū)學(xué)院也逐漸從地方高等教育機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹莞叩冉逃龣C(jī)構(gòu)，州政府對(duì)它們的財(cái)政支持隨著對(duì)其支配權(quán)的增加而不斷提升。為了滿(mǎn)足國(guó)務(wù)院提出的“地方人民政府要依法制定并落實(shí)職業(yè)院校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”的要求[35]，我國(guó)省級(jí)政府對(duì)高等職業(yè)教育院校的投入必將不斷提高。這意味著省級(jí)政府對(duì)高等職業(yè)院校的支配權(quán)也可能相應(yīng)上升。因此，有必要建立專(zhuān)門(mén)的省級(jí)高等職業(yè)教育治理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理社區(qū)學(xué)院的財(cái)政事務(wù)和學(xué)術(shù)事務(wù)。該機(jī)構(gòu)可以協(xié)調(diào)省和地方政府對(duì)省屬和地市縣屬的高職高專(zhuān)院校的管理權(quán)限和支出責(zé)任，明確各級(jí)政府的事權(quán)，從而調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的辦學(xué)積極性，加大對(duì)高等職業(yè)教育的投入。

第二，確立與各省高等職業(yè)教育的治理模式相適應(yīng)的財(cái)政投入機(jī)制。構(gòu)建治理機(jī)構(gòu)和財(cái)政支持方式之間的聯(lián)系有利于提高院校獲得經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定性。本文發(fā)現(xiàn)是否使用公式撥款、使用何種撥款公式以及社區(qū)學(xué)院撥款在整個(gè)高等教育撥款中的比例與美國(guó)州政府的社區(qū)學(xué)院治理結(jié)構(gòu)有關(guān)。在設(shè)置專(zhuān)門(mén)的州社區(qū)學(xué)院協(xié)調(diào)委員會(huì)或者治理委員會(huì)的州，社區(qū)學(xué)院獲得的經(jīng)費(fèi)比例較高，這些州也傾向于使用功能成分撥款公式。由此可見(jiàn)，在建立專(zhuān)門(mén)的省級(jí)高等職業(yè)教育治理機(jī)構(gòu)后，各省應(yīng)該確定采用何種經(jīng)費(fèi)分配方式來(lái)支持高等職業(yè)教育的發(fā)展。目前，各省普遍采用類(lèi)似于本科院校撥款的方式來(lái)支持高等職業(yè)教育的發(fā)展[36]，最常采用的撥款方式是“基數(shù)加增長(zhǎng)”“定額定員”和“綜合定額加專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”等[37]。這些方式或多或少都采用了公式撥款的方式，但是它們多與治理模式無(wú)關(guān)，無(wú)法調(diào)動(dòng)各級(jí)政府投入的積極性。未來(lái)的省級(jí)經(jīng)費(fèi)投入模式除了應(yīng)該考慮治理模式，還應(yīng)該盡可能地反映高職院校的功能和教育成本。因?yàn)榛诠δ芊诸?lèi)和成本進(jìn)行撥款最能夠調(diào)動(dòng)院校積極性，鼓勵(lì)它們確定自己的比較優(yōu)勢(shì)，同時(shí)賦予院校較大的財(cái)政自主權(quán)。

參 考 文 獻(xiàn)

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