王中汝

圍繞著建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家這個總目標(biāo)，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對全面推進依法治國、努力實現(xiàn)國家各項工作法治化作了具有深遠意義的戰(zhàn)略部署。把政治建設(shè)特別是法治建設(shè)作為中央全會的主題，這在改革開放以來還是第一次，充分彰顯出法治在黨和國家工作全局中的突出地位和重大作用。黨的十八屆四中全會的《決定》及其落實，必將在我國掀起一場廣泛而深刻的國家治理革命，也必將大大加快國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及中華民族偉大復(fù)興的歷史進程。

一、從人治走向法治的宣言書

《決定》提出，依法治國是“堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障”。將法治提升到“中國特色社會主義的本質(zhì)要求”的高度，這在新中國乃至整個中國歷史上還是第一次。中國是一個具有5000年文明傳承的國家，在國家治理方面，我們的祖先給我們留下不少有益的經(jīng)驗，但總的來說，處在農(nóng)業(yè)社會的古代中國，與專制政治相適應(yīng)，人治是國家治理的基本方式。人治之下雖然也有法律，但實質(zhì)上統(tǒng)治者的意志就是法律。

1949年成立的新中國，建立在半殖民半封建社會的基礎(chǔ)之上，沒有經(jīng)過市場經(jīng)濟與民主法治的洗禮，在國家治理問題上難以擺脫人治思維和人治方式的影響。新中國的締造者，領(lǐng)導(dǎo)人民制定和頒布了確保人民享有廣泛自由與權(quán)利的憲法。他們曾強調(diào)，任何人都不能違背憲法和法律，一切國家機關(guān)工作人員特別是執(zhí)政黨的黨員必須遵守憲法和法律。但從根本上說，在治國理政中占主導(dǎo)地位的還是人治思維和人治方式，而非憲法法律至上的法治思維和法治方式。在這種人治思維之下，必然是忽視甚至踐踏憲法與法律的人治實踐。

“文化大革命”的慘痛教訓(xùn)，使得新時期的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人特別重視法治建設(shè)。鄧小平同志指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?，F(xiàn)在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來?！币虼?，要建立起比較完善的法治制度，從根本上解決以領(lǐng)導(dǎo)人的意志為“法”的人治問題，中國還面臨著艱巨的任務(wù)。

改革不符合時代需要的人治體制，加強社會主義法治建設(shè)，是改革開放新時期中國共產(chǎn)黨高層的基本共識?！肮芾韲?，靠人治還是靠法制？一定要靠法制?！薄包h內(nèi)、黨外，干部、群眾，人人都必須守法，都必須依法辦事?！辈粌H如此，“摒棄人治，實行社會主義法治，這是人民的追求，是歷史發(fā)展的規(guī)律，也是我們國家走向繁榮昌盛，以強大的姿態(tài)屹立于世界民族之林的必由之路?！?0多年來，我們逐步提出了建設(shè)社會主義法治國家、國家保障和尊重人權(quán)等政治建設(shè)目標(biāo)，基本形成了中國特色社會主義法律體系，在推進國家治理法治化和現(xiàn)代化歷史進程上進行了不懈努力。黨的十八屆四中全會通過的《決定》，是我們黨在國家治理問題上取得的總成果，也是告別人治、走向法治的宣言書。

二、黨依法執(zhí)政是法治建設(shè)的關(guān)鍵

任何一個國家的法治建設(shè)，都要立足于本國的基本國情。在中國，擔(dān)負著告別人治、建立法治、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化歷史任務(wù)的，只能是中國共產(chǎn)黨。黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證?！稕Q定》指出，“依法執(zhí)政是依法治國的關(guān)鍵?！绷?xí)近平總書記在關(guān)于《決定》的說明中也強調(diào)，“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題?！边@個問題，可以轉(zhuǎn)化為黨與憲法和法律的關(guān)系，轉(zhuǎn)化為黨的各級組織和領(lǐng)導(dǎo)干部與憲法和法律的關(guān)系。

憲法和法律，是執(zhí)政者和人民之間的契約，是管理者與被管理者之間的共識。執(zhí)政者遵守自己頒布的憲法和法律，且不經(jīng)過法定程序不能隨意變更，是法治的基本要求。在中國，黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會主義法治的關(guān)系，在理論上是完全清楚的，不存在問題。憲法和法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，體現(xiàn)了黨和人民的共同意志，對黨和人民都有至上的約束力。然而，在實踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治的關(guān)系，卻發(fā)生過不應(yīng)該發(fā)生的扭曲。作為一個整體，黨是由各級組織和領(lǐng)導(dǎo)干部組成的。然而在現(xiàn)實中，還存在著黨的某些組織和領(lǐng)導(dǎo)干部不重視憲法和法律、不能切實依法辦事的現(xiàn)象。黨“大”還是法“大”，這些本來不是問題的問題，就是這樣產(chǎn)生的。鑒于這種情況，1982年憲法規(guī)定，“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)都必須遵守憲法和法律”，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！边@里的“各政黨”、“任何組織或者個人”，毫無疑問應(yīng)該包括而且首先是指執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨的各級組織和領(lǐng)導(dǎo)干部。與此相適應(yīng)，黨的十二大通過的新黨章，明確規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！秉h章的這一規(guī)定，正如彭真同志所說，“這句話是經(jīng)過痛苦的十年內(nèi)亂，才寫出來的”，“解決了世界上很多共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家所沒有或者沒有明確解決的問題”，那就是共產(chǎn)黨也要守法。

執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨遵守憲法和法律，是社會主義法治建設(shè)的核心。黨的十六大提出，要不斷提高黨依法執(zhí)政的能力。黨的十六屆四中全會強調(diào)，堅持依法治國，堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，是黨五十多年來執(zhí)政的主要經(jīng)驗之一。習(xí)近平總書記強調(diào)，“依法治國，首先是依憲治國;依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。”《決定》進一步明確指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治?！薄稕Q定》強調(diào)，“各級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻認識到，維護憲法法律權(quán)威就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)?！比绾我揽可鐣髁x法治？《決定》提出的“三統(tǒng)一”、“四善于”，特別是“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員”，凸顯出“法定程序”的至關(guān)重要性?！包h是社會主義法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、實踐者，依法治國從根本上講是對黨自身提出的要求?！薄叭嫱七M依法治國的旗幟一旦舉起，黨就必須嚴格按照憲法和法律治國理政，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須做遵紀守法的模范，決不能打法律的‘擦邊球、搞‘越位。否則，黨怎么能夠要求全社會遵守憲法和法律，又怎么能領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義法治國家？”王岐山同志的這段話，道出了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會主義法治建設(shè)的真諦，體現(xiàn)了中央領(lǐng)導(dǎo)集體對依法治國的認知，對此，中國共產(chǎn)黨的各級組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須謹記！

三、政府依法行政是法治建設(shè)的重點

法制和法治不同。法制，在任何時代都可以存在。封建社會實行人治，但也不是沒有法律。但這樣的法律，是約束人民、維護專制統(tǒng)治的。法治，只能存在于民主社會中。法治之下的法律，首先是保障人民自由與權(quán)利的良法;法治之下的社會治理，首先是保障人民自由與權(quán)利的善治。黨的十八屆四中全會也強調(diào)了這一點：“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！闭惺沟氖蔷哂袕娭菩缘墓矙?quán)力，人民享有的是不具有強制性的私權(quán)。作為執(zhí)法主體，在企業(yè)、社會和人民面前，政府永遠是強勢者。法治的功用，首先在于為公共權(quán)力劃定邊界，規(guī)范和約束公共權(quán)力的行使，保障企業(yè)、社會和公民的自由和權(quán)利。

法治首先是治權(quán)的。對于這一點，改革開放以來黨的一些領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)充分認識到。田紀云同志曾指出，“依法治國的實質(zhì)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治理國家。因此，決不可把法治只看作治民的工具，是用它來對付老百姓的，只想讓老百姓守法，自己可以不受法律的約束，甚至任意胡為。依法治國重在依法治權(quán)、依法治官，而不是治老百姓?！辈荒苡行У乇Ｕ掀髽I(yè)、社會和公民的自由與權(quán)利，就沒有社會主義法治?！稕Q定》明確提出，“依法保障公民權(quán)利，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實，實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化?！本痛硕?，深入推進依法行政，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，是全面推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的重點所在。

建設(shè)法治政府，首先要實現(xiàn)政府職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定。《決定》提出，要加強行政立法，“推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化”，確保行政機關(guān)“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”。關(guān)于“法無授權(quán)不可為”，《決定》強調(diào)，“行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力尋租空間?！标P(guān)于“法定職責(zé)必須為”，《決定》提出，要健全包括重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制在內(nèi)的依法決策機制，包括各種監(jiān)督在內(nèi)的行政權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，包括以公開為常態(tài)、不公開為例外的政務(wù)公開制度，等等。其目的只有一個，那就是《決定》強調(diào)的，“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究行為?！?/p>

實現(xiàn)政府職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定，要求劃清政府與市場、企業(yè)的權(quán)力界限，加強相關(guān)法律制度建設(shè)。2013年召開的黨的十八屆三中全會，已經(jīng)準確界定了市場和政府的作用。市場在資源配置中起決定性作用，企業(yè)是投資主體。政府的職責(zé)和作用，主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。在此基礎(chǔ)上，黨的十八屆四中全會進一步突出了相關(guān)法律制度建設(shè)問題：“社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟”，要以“以保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度”;“健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護制度，加強對各種所有制經(jīng)濟組織和自然人財產(chǎn)權(quán)的保護，清理有違公平的法律法規(guī)條款?！薄稕Q定》特別強調(diào)，“國家保護企業(yè)以法人財產(chǎn)權(quán)依法自主經(jīng)營、自負盈虧，企業(yè)有權(quán)拒絕任何組織和個人無法律依據(jù)的要求?！?/p>

建設(shè)法治政府，還要厘清政府與社會的關(guān)系。黨的十八屆三中全會提出，要正確處理政府和社會的關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)?？偟哪康模莿?chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力?！稕Q定》強調(diào)，要建立健全社會組織參與社會事務(wù)、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的機制和制度化渠道，發(fā)揮社會組織的行為引導(dǎo)、規(guī)則約束、權(quán)益維護、行業(yè)自律、專業(yè)服務(wù)的功能和作用，實現(xiàn)各類社會主體的自我約束與自我管理。

經(jīng)過黨的十八屆三中全會與四中全會，政府與市場、企業(yè)、社會的關(guān)系，在認識上已經(jīng)基本清楚，法治政府建設(shè)的輪廓也越來越清晰。下一步，就是要按照全面深化改革、全面推進依法治國的總要求，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，把法治政府建設(shè)不折不扣地落實在制度、體制和機制上。

四、在全社會樹立法治意識是法治建設(shè)的基礎(chǔ)

社會主義法治建設(shè)，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。黨的依法執(zhí)政狀況、政府的依法行政狀況，主要取決于黨和政府對社會發(fā)展大勢的政治洞察和高度自覺，但也與全體社會成員的法治意識與法治素養(yǎng)密切相關(guān)。這是社會主義法治建設(shè)的基礎(chǔ)?；A(chǔ)不牢，法治建設(shè)必然困難重重。

在全社會樹立法治意識，首先要正確對待憲法和法律。在社會主義條件下，人民是法治的主體和力量源泉，法治建設(shè)的出發(fā)點和落腳點都是為了保障人民的根本權(quán)益。換言之，法律既是維護社會秩序的行為規(guī)范，更是人民維護自身合法權(quán)益的有力武器。這兩者的關(guān)系不能顛倒。人民的合法權(quán)益得到保障，是良好社會秩序得以生成和持續(xù)的根本。黨的十八屆四中全會指出，“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護?！敝挥谐浞职l(fā)揮法律的維護權(quán)益功能，法律的權(quán)威才能得到真正確立，人民的法治意識才能得到真正提高?！稕Q定》提出，要建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，健全依法維權(quán)和化解糾紛機制，包括社會矛盾預(yù)警機制、利益表達機制、協(xié)商溝通機制和救濟救助機制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道，就是要最大限度地發(fā)揮法律的維護合法權(quán)益作用。

在全社會樹立法治意識，需要培育符合法治要求的理性公民。權(quán)利，是相對于義務(wù)而言的。任何權(quán)利的行使，都伴隨著相應(yīng)的履行義務(wù)要求，即不能影響他人權(quán)利的行使。只要求權(quán)利而忽視自己的義務(wù)，只能導(dǎo)致社會失序。失序的社會，既談不上民主，也無法治可言。這一點，在轉(zhuǎn)型社會經(jīng)常出現(xiàn)。所謂符合法治要求的理性公民，是既能依法維護自己權(quán)利又能履行法定義務(wù)的公民，是將自己行為納入法律軌道的公民。全會特別強調(diào)，要“牢固樹立有權(quán)力就有責(zé)任、有權(quán)利就有義務(wù)觀念”，“強化法律在維護群眾權(quán)益、化解社會矛盾中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和支持人們理性表達訴求、依法維護權(quán)益”，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。為此，全會在體制方面作出一系列安排，特別是關(guān)于保障公正司法、提高司法公信力的安排。公正是法治的生命線，也是在全社會確立法治意識、鞏固法治信仰、培育理性公民的根本保障。

在全社會樹立法治意識，要充分發(fā)揮各級領(lǐng)導(dǎo)干部的模范作用。作為社會治理的主體，黨和政府的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，在某種意義上屬于具有較高文化程度和人文素養(yǎng)的精英群體。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識，以及由這種意識決定的治理行為，是全社會的風(fēng)向標(biāo)。因此，黨的十八屆四中全會要求“把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為樹立法治意識的關(guān)鍵”。使各種組織恪守憲法和法律，首先要確保各級黨組織和政權(quán)組織模范遵守憲法和法律;使全體人民都成為法治的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛(wèi)者，首先要使領(lǐng)導(dǎo)干部成為法治的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛(wèi)者。為此，黨的十八屆四中全會強調(diào)，要提高黨員干部的法治思維和依法辦事能力，使黨員干部成為全面推進依法治國的重要組織者、推動者和實踐者。

總之，在封建傳統(tǒng)根深蒂固的中國，徹底告別人治、實行法治，是一個極具挑戰(zhàn)性的難題。作為中國的執(zhí)政黨，作為中國現(xiàn)代化和民族復(fù)興的領(lǐng)導(dǎo)者，建設(shè)法治國家、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是歷史賦予中國共產(chǎn)黨的神圣使命。所有忠貞的共產(chǎn)黨員，特別是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，都要遵循《決定》的精神和要求，在自己的崗位上，更加自覺地堅持依法治國，更加扎實地推進依法治國，努力實現(xiàn)國家各項工作法治化，為建設(shè)法治中國作出無愧于人民要求、無愧于共產(chǎn)黨員身份的貢獻。

作者單位：中共中央黨校

責(zé)任編輯：雙艷珍