魏健　張全景　呂曉

摘要：本文以山東省典型地區(qū)的189份農(nóng)戶調(diào)查問卷數(shù)據(jù)為基礎，對農(nóng)戶的宅基地管理政策認知及其差異情況進行分析。結果顯示，農(nóng)戶對管理政策認知水平較低，在選取的四項政策中農(nóng)戶對“一戶一宅”政策認知較好，其它宅基地管理政策了解較少。利用spss中交叉表對不同類型農(nóng)戶的宅基地管理政策認知進行分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶對宅基地管理政策的認知有較大差異，農(nóng)戶的年齡、學歷和農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重對宅基地管理政策認知都有較大影響。最后提出一些政策建議，以提高農(nóng)戶宅基地管理政策認知水平。

關鍵詞：宅基地；管理政策；農(nóng)戶意愿；山東省

1引言

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，為農(nóng)民提供了基本的住房保障[1]。農(nóng)村宅基地管理事關中國7億多農(nóng)民的切身利益，但由于歷史和現(xiàn)實的諸多原因，農(nóng)民對宅基地管理政策的認知與現(xiàn)實存在著巨大的差距。宅基地使用權作為我國特有的一種用益物權[2]，過分重視宅基地的保障功能，忽視宅基地的財產(chǎn)功能，其實質(zhì)是一種不完整的用益物權，越來越不適應現(xiàn)在經(jīng)濟和社會的發(fā)展。農(nóng)村宅基地使用權的法律框架主要由《憲法》、《土地管理法》和《物權法》構成[3]，但這幾部法律對宅基地產(chǎn)權界定模糊，不能為宅基地管理的各個環(huán)節(jié)提供充分的法律依據(jù)，從而導致農(nóng)戶對宅基地在所有權、處置、繼承、抵押等方面管理政策認知上會產(chǎn)生較大的分歧，農(nóng)民的合法權益也會受到損害。

近年來，隨著社會和經(jīng)濟發(fā)展的需要，很多學者注意到了農(nóng)村宅基地管理的重要性，也對農(nóng)村宅基地管理進行了大量的研究。從現(xiàn)有文獻來看，主要是圍繞農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的影響因素[4]、宅基地退出機制[5]、宅基地產(chǎn)權[6]等方面，對農(nóng)戶宅基地管理政策認知方面的研究還較少。農(nóng)戶對宅基地管理政策的認知情況是農(nóng)戶對宅基地進行處置的重要依據(jù)，同時良好的宅基地管理政策認知也有助于農(nóng)戶在宅基地流轉(zhuǎn)和退出中維護自己的合法權益。目前山東省宅基地管理政策主要以管理辦法、條例等地方法規(guī)的形式出現(xiàn)，同時輔以“意見”、“通知”等其他規(guī)范性文件[7]。因此，本文將以山東省典型地區(qū)的189份農(nóng)戶調(diào)查問卷為基礎，主要從《山東省宅基地管理辦法》、“一戶一宅”政策、宅基地買賣和出租政策、宅基地標準使用面積等四個方面研究農(nóng)戶宅基地管理政策的認知情況。

2樣本點基本情況

2.1樣本點分布狀況

魚臺縣位于山東省西南部，物產(chǎn)豐富，素有北國小江南及魚米之鄉(xiāng)的美稱。魚臺縣擁有耕地58萬畝，農(nóng)業(yè)人口39萬人，是一個農(nóng)業(yè)大縣。在魚臺縣調(diào)查農(nóng)戶對土地政策的認知情況，具有一定的代表性。2014年5月，曲阜師范大學地理與旅游學院成立魚臺調(diào)研小組，去魚臺6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實地調(diào)查農(nóng)戶的土地政策認知情況。調(diào)研小組成員深入農(nóng)戶家中，進行座談及問卷調(diào)查，詳細詢問了農(nóng)戶對土地政策的認知情況，獲取126份有效調(diào)查問卷。

為了調(diào)查數(shù)據(jù)的準確性，我們利用暑假時間又從山東的其他地市獲取有效調(diào)查問卷63份，基本涵蓋了山東省的17個地市。以魚臺縣調(diào)查數(shù)據(jù)為主，山東省其他地市調(diào)查數(shù)據(jù)為輔，這種點面結合的調(diào)查方法使調(diào)查數(shù)據(jù)更具有代表性。

2.2戶主的人口特征

在總共調(diào)查的189位戶主中，40歲以下的占總數(shù)的9.5%，60歲以上的占總數(shù)的23.8%，41—60歲之間的占總數(shù)的66.7%，41—60歲的戶主占總數(shù)比例最大，符合中國現(xiàn)階段的人口結構。在戶主的學歷情況調(diào)查中，初中及以下學歷占總數(shù)的81%，高中以上學歷只占19%，說明現(xiàn)階段農(nóng)村人口的受教育程度比較低。

從調(diào)查的戶主的主要職業(yè)來看，戶主主要從事農(nóng)業(yè)活動的占到總數(shù)的60.9%，從事非農(nóng)活動的占到總數(shù)的39.1%，表明現(xiàn)階段我國農(nóng)村人口仍以農(nóng)業(yè)活動為主，但已有大量的農(nóng)民開始轉(zhuǎn)向非農(nóng)活動。

3農(nóng)戶對宅基地管理政策認知情況及差異的統(tǒng)計分析

為全面考察農(nóng)戶對宅基地管理政策的認知情況和數(shù)據(jù)方便統(tǒng)計，調(diào)查問卷設計了《山東省宅基地管理辦法》、宅基地“一戶一宅”政策、宅基地自由買賣和出租、宅基地標準使用面積等四個方面的問題，統(tǒng)計結果見表2。

3.1 農(nóng)戶對宅基地管理政策認知情況

3.1.1《山東省宅基地管理辦法》認知情況

在我們進行《山東省宅基地管理辦法》認知情況的調(diào)查中，有74.1%的人回答“沒有聽說過”，18%的人回答“聽說過，但不了解”，7.4%的人回答“了解一點”，只有0.5%的人認為“很了解”，見表2。從調(diào)查的結果來看，大多數(shù)的農(nóng)村人口都不知道《山東省宅基地管理辦法》，只有極少數(shù)的人了解或知道，說明宅基地管理在法律層面的宣傳還不到位。

3.1.2“一戶一宅”政策認知情況

在“一戶一宅”政策認知情況的調(diào)查中，有18.5%農(nóng)戶表示“不知道”，45%的農(nóng)戶表示“聽說過，但不確定”，有36.5%的農(nóng)戶表示“知道”，見表2。在接受調(diào)查的農(nóng)戶中，有81.5%的農(nóng)戶表示自己聽說過“一戶一宅”政策，與現(xiàn)有文獻的調(diào)查結果相符。由于受國家農(nóng)村宅基地確權工作的影響，農(nóng)戶對“一戶一宅”政策的認知情況比較好，這有利于宅基地“一戶一宅”政策的實施，也有利于農(nóng)村土地的集約利用。

3.1.3宅基地買賣和出租政策認知情況

在宅基地“是否可以自由買賣和出租”的調(diào)查中，有43.9%的農(nóng)戶回答“不可以”，有40.7%的農(nóng)戶回答“可以”，有12.2%的農(nóng)戶表示“不知道”，有3.2%的農(nóng)戶表示“無所謂”，見表2。從調(diào)查結果可以看出，宅基地作為農(nóng)戶的一項財產(chǎn)越來越受到農(nóng)戶的重視，只有極少數(shù)的農(nóng)戶對宅基地的買賣和出租不關心。有43.9%的農(nóng)戶回答與現(xiàn)行的“不允許宅基地自由買賣和出租”的政策相符，但同時也有40.7%的農(nóng)戶回答與現(xiàn)行政策相悖，數(shù)量幾乎與符合政策的農(nóng)戶相當，說明農(nóng)戶希望宅基地自由買賣和出租，實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)權。

3.1.4宅基地標準使用面積認知情況

在有關“是否知道宅基地標準使用面積”的問答中，有70.9%的農(nóng)戶回答“否”，有29.1%的農(nóng)戶回答“是”，而在回答“是”的農(nóng)戶中僅有一半的農(nóng)戶回答的標準面積與國家規(guī)定相符，僅占總數(shù)的11.6%，見表2。調(diào)查結果顯示，大部分農(nóng)戶不知道宅基地的標準使用面積，而少數(shù)知道的農(nóng)戶也由于某些原因與國家規(guī)定的0.3畝的標準有偏差，說明在宅基地標準使用面積的政策宣傳上還要加大力度。

3.2不同農(nóng)戶對宅基地管理政策認知差異分析

本文根據(jù)農(nóng)戶的年齡將農(nóng)戶劃分為50歲以下的農(nóng)戶和50歲以上的農(nóng)戶兩種類型，根據(jù)農(nóng)戶的學歷水平將農(nóng)戶劃分為高中以下和高中以上兩種類型，根據(jù)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重將農(nóng)戶劃分為農(nóng)業(yè)收入占總收入比重小于50%和農(nóng)業(yè)收入占總收入比重大于50%兩種類型，總共分為六種農(nóng)戶類型。利用spss19.0中的交叉表分析方法，對不同類型農(nóng)戶對宅基地管理政策認知進行分析，找出不同類型農(nóng)戶之間的認知差異。

為了能更直觀的反應不同類型農(nóng)戶對宅基地管理政策認知情況的差異，我們對原有的調(diào)查問卷的基礎上進行了進一步的整理。將《山東省宅基地管理辦法》認知情況中回答“沒有聽說過”的農(nóng)戶視為不知道《山東省宅基地管理辦法》，其余農(nóng)戶視為知道；將“一戶一宅”政策認知情況中回答“不知道”的農(nóng)戶視為不知道“一戶一宅”政策，其余農(nóng)戶視為知道；將“宅基地自由出租和買賣”中回答“不可以”的農(nóng)戶視為知道宅基地出租和買賣政策，其余視為不知道；將“宅基地標準使用面積”中回答“是”的農(nóng)戶視為知道宅基地標準使用面積政策，其余視為不知道。

3.2.1《山東省宅基地管理辦法》認知差異分析

在《山東省宅基地管理辦法》認知情況的調(diào)查中，50歲以下的農(nóng)戶回答“不知道”是回答“知道”的1.8倍，50歲以上的農(nóng)戶回答“不知道”是回答“知道”的3.5倍；學歷在高中以下的農(nóng)戶回答“不知道”是回答“知道”的3.8倍，學歷在高中以上的農(nóng)戶回答“不知道”是回答“知道”的0.8倍；農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重小于50%的農(nóng)戶回答“不知道”是回答“知道”的2.9倍，農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重大于50%的農(nóng)戶回答“不知道”是回答“知道”的2倍，見圖1。從統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重對《山東省宅基地管理辦法》認知情況影響不大，而年齡和學歷情況對其影響較大，學歷越高、年齡越小對《山東省宅基地管理辦法》認知情況越好。

3.2.2“一戶一宅”政策認知差異分析

在“一戶一宅”政策認知情況的調(diào)查中，50歲以下的農(nóng)戶回答“知道”是回答“不知道”的4.4倍，50歲以上的農(nóng)戶回答“知道”是回答“不知道”的4.3倍；學歷在高中以下的農(nóng)戶回答“知道”是回答“不知道”的3.9倍，學歷在高中以上的農(nóng)戶回答“知道”是回答“不知道”的8倍；農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重小于50%的農(nóng)戶回答“知道”是回答“不知道”的5倍，農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重大于50%的農(nóng)戶回答“不知道”是回答知道的3.2倍，見圖2。這表明學歷情況對對“一戶一宅”政策有極大的影響，農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重也對“一戶一宅”政策有一定的影響，學歷水平越高、農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重越低農(nóng)戶對“一戶一宅”政策的認知情況越好。

3.2.3宅基地買賣和出租政策認知差異分析

在“宅基地是否可以自由買賣”的提問中，50歲以下的農(nóng)戶回答“知道”是回答“不知道”的1.1倍，50歲以上的農(nóng)戶回答“知道”是回答“不知道”的1.4倍；學歷在高中以下的農(nóng)戶回答“知道”是回答“不知道”的0.22倍，學歷在高中以上的農(nóng)戶回答“知道”是回答“不知道”的倍；農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重小于50%的農(nóng)戶回答“知道”是回答“不知道”的0.4倍，農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重大于50%的農(nóng)戶回答“不知道”是回答知道的3.2倍，見圖3。從統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，年齡對宅基地買賣和出租政策認知影響不明顯，而農(nóng)戶的學歷和農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重對宅基地買賣和出租政策認知有著顯著地影響，學歷越高、農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重越大對宅基地買賣和出租政策了解越多。

3.2.4宅基地標準使用面積認知差異分析

在“是否知道宅基地標準使用面積”的提問中，50歲以下的農(nóng)戶回答“不知道”是回答“知道”的1.2倍，50歲以上的農(nóng)戶回答“不知道”是回答“知道”的4.4倍；學歷在高中以下的農(nóng)戶回答“不知道”是回答“知道”的2.3倍，學歷在高中以上的農(nóng)戶回答“不知道”是回答“知道”的3倍；農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重小于50%的農(nóng)戶回答“不知道”是回答“知道”的2倍，農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重大于50%的農(nóng)戶回答“不知道”是回答“知道”的2.5倍，見圖4。這表明，學歷情況和農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重對宅基地標準使用面積的認知情況影響不大，而年齡對其影響較大，年齡越大越關心宅基地標準使用面積。

綜合上述分析發(fā)現(xiàn)，不同類型農(nóng)民中，對宅基地產(chǎn)權認知的差別較大[3]： 戶主學歷水平越高、年齡越小，對《山東省宅基地管理辦法》認知越好；戶主年齡越大對宅基地標準使用面積認知越好；學歷水平越高，農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重越低對“一戶一宅”政策認知越好；學歷水平越高，農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重越高對宅基地買賣和出租政策了解越多；這表明年齡、學歷和農(nóng)業(yè)收入占總收入比重對對宅基地管理政策認知都有一定影響。

4結論和政策啟示

4.1主要結論

通過上述分析，農(nóng)戶對宅基地“一戶一宅”政策認知良好，對宅基地買賣和出租政策、宅基地標準使用面積的了解與現(xiàn)行法律出入較大，對《山東省宅基地管理辦法》知之甚少?？傮w來看，農(nóng)戶對宅基地管理政策的認知情況不是很好，這也解釋了農(nóng)村宅基地面積超占、非法宅基地買賣和出租事件多發(fā)的原因。

通過不同類型的農(nóng)戶對宅基地管理政策的認知情況比較，戶主學歷水平越高、年齡越小，對《山東省宅基地管理辦法》認知越好；戶主年齡越大對宅基地標準使用面積認知越好；學歷水平越高，農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重越低對“一戶一宅”政策認知越好；學歷水平越高，農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重越高對宅基地買賣和出租政策了解越多；這表明年齡、學歷和農(nóng)業(yè)收入占總收入比重對對宅基地管理政策認知都有一定影響。

4.2政策建議

4.2.1完善宅基地管理的法律體系，為宅基地管理提供法律保障

根據(jù)調(diào)查問卷的結果分析，農(nóng)戶對宅基地管理政策認知水平較低，主要是因為在法律中缺乏對宅基地的明確規(guī)定。因此，要重新構建中國農(nóng)村宅基地制度[8]，出臺一部專門的宅基地管理的法律，統(tǒng)籌宅基地的管理工作；同時宅基地使用權作為一項用益物權，應該在《物權法》中做出明確而具體的規(guī)定，突出宅基地的財產(chǎn)功能。

4.2.2根據(jù)不同農(nóng)戶類型的認知特點，選擇不同的渠道宣傳宅基地管理政策

在宅基地管理政策的宣傳中要充分考慮到不同年齡、學歷、收入水平的農(nóng)戶的認知差異，根據(jù)不同類型的農(nóng)戶認知特點，制定不同的宣傳策略。要充分利用電視、報紙、網(wǎng)絡、墻體標語等各種渠道，加大對《山東省宅基地管理辦法》、宅基地買賣和出租政策的宣傳力度。通過宣傳和教育，加深農(nóng)戶對宅基地管理政策的了解程度，促使農(nóng)民依法進行房屋建設，也有利于宅基地管理政策的落實。

4.2.3從宅基地管理實際出發(fā)，完善宅基地管理政策

隨著中國城市化的推進，耕地資源的日益緊張，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和退出的增多，有一些宅基地管理政策已經(jīng)與現(xiàn)在的形式不相適應。因此，要從農(nóng)戶的切身利益出發(fā)，改善宅基地管理政策中一些不合理的方面，尤其是逐步探索宅基地合理流轉(zhuǎn)的方式，使宅基地管理辦法符合農(nóng)戶利益和時代要求，增加農(nóng)戶對宅基地管理政策的認同感，提高農(nóng)戶對宅基地管理政策的認知水平。

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