鄧崇專

【摘要】民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族有著與其他少數(shù)民族不一樣的特有權益。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于《民族鄉(xiāng)行政工作條例》的嚴重滯后及其立法本身的諸多缺陷，加之對民族鄉(xiāng)地位和作用認識的偏差，廣西民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族特有權益的保障存在普遍落空的現(xiàn)象。各級黨委、政府應當首先從政治的高度重視民族鄉(xiāng)的發(fā)展及特有權益的保障工作，并及時制定地方性法規(guī)，形成民族鄉(xiāng)法規(guī)體系，以保證民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族特有權益的真正實現(xiàn)。

【關鍵詞】民族鄉(xiāng)；特有權益；問題；消解

【中圖分類號】DF35；D633.1

【文獻標識碼】A

【文章編號】1004-454X（2014）04-0032-007

散居少數(shù)民族是相對聚居的少數(shù)民族而言，是居住在民族自治地方以外以及居住在民族自治地方內(nèi)，但不實行區(qū)域自治的少數(shù)民族。根據(jù)1993年國務院頒布的《民族鄉(xiāng)行政工作條例》第二條的規(guī)定：“民族鄉(xiāng)是在少數(shù)民族聚住的地方建立的鄉(xiāng)級行政區(qū)域，少數(shù)民族人口占全鄉(xiāng)人口30%以上的鄉(xiāng)，可以按照規(guī)定申請設立民族鄉(xiāng)；特殊情況的，可以略低于這個比例?！睆脑摋l規(guī)定來看，民族鄉(xiāng)少數(shù)民族的居住方式雖以“聚住”定性，但由于民族鄉(xiāng)不實行典型意義上的民族區(qū)域自治制度，所以目前通常認為民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族仍屬于散居民族。

自1951年廣西最早的民族鄉(xiāng)全州縣東山瑤族鄉(xiāng)成立以來，廣西目前共建立了59個民族鄉(xiāng)，分布在除來賓、崇左、玉林、欽州和北海5市外的9個市。設立民族鄉(xiāng)較多的是桂林市（15個）、百色市（13個）和河池市（11個），涉及建鄉(xiāng)的少數(shù)民族有瑤族、苗族、侗族、回族和仫佬族等，其中瑤族鄉(xiāng)最多，共有49個，約占廣西民族鄉(xiāng)的83.1%。60多年來，特別是改革開放30多年來，廣西民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族群眾在各級黨委、政府的領導及大力支持下，經(jīng)濟社會事業(yè)有了長足的發(fā)展與進步，人民生活面貌呈現(xiàn)不斷改善之勢。然而，比起其他地區(qū)來，廣西民族鄉(xiāng)的經(jīng)濟和社會整體發(fā)展水平還不高，某些民族鄉(xiāng)村屯的生存和發(fā)展條件還沒有較大程度地改變，甚至還十分落后。這種狀況的產(chǎn)生雖然是受歷史基礎和地理條件等固有因素的制約與影響的結果，但筆者認為，廣西民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族特有權益的保障落空，是造成當前民族鄉(xiāng)整體發(fā)展水平落后的根本原因。本文擬以廣西全州縣東山瑤族鄉(xiāng)、上思縣南屏瑤族鄉(xiāng)、天峨縣八臘瑤族鄉(xiāng)、三江侗族自治縣同樂苗族鄉(xiāng)、融水苗族自治縣滾貝侗族鄉(xiāng)和同練瑤族鄉(xiāng)為樣本，通過實地調(diào)研，在揭示當前廣西民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族特有權益保障所面臨的問題的基礎上，就如何實現(xiàn)廣西民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族的特有權益，發(fā)表一方拙見，期望能引起相關部門和專家學者對廣西民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族權益的關注。

一、民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族特有權益的構成

對于我國散居少數(shù)民族權利由哪些具體權利構成，越來越多的學者認為散居少數(shù)民族的權利應該包括平等權、族籍權、政治權、受教育權、勞動權、宗教信仰自由權、風俗習慣自由權、語言文化權及其他公民基本權利。筆者認為，民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族作為少數(shù)民族的一部分，無疑擁有一般少數(shù)民族應有的權利。同時，少數(shù)民族作為公民的組成部分，其無疑也擁有一切公民所應有的權利。因此，民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族的權益由三部分構成：一是作為公民的基本權利；二是作為少數(shù)民族的基本權利；三是作為民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族的特有權利。

民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族的特有權益，是由我國憲法和有關法律法規(guī)賦予的，具體主要來自《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、1983年國務院發(fā)布的《關于建立民族鄉(xiāng)問題的通知》以及經(jīng)國務院批準、1993年9月15日由國家民委頒布并實施的《民族鄉(xiāng)行政工作條例》（以下簡稱《條例》）的規(guī)定，其內(nèi)容主要體現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）政治生活參與權

根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十六條及國務院《關于建立民族鄉(xiāng)問題的通知》的規(guī)定：民族鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長由建立民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族公民擔任。此外，《條例》第四條還規(guī)定：“民族鄉(xiāng)人民政府配備工作人員，應當盡量配備建鄉(xiāng)的民族和其他少數(shù)民族人員。”第十九條也規(guī)定：“民族鄉(xiāng)應當在上級人民政府的幫助和指導下，采取各種措施，加強對少數(shù)民族干部的培養(yǎng)和使用?！?/p>

（二）經(jīng)濟生活方面的自主權

根據(jù)《條例》的有關規(guī)定，民族鄉(xiāng)經(jīng)濟生活方面的自主權主要包括：1.經(jīng)濟管理自主權。即民族鄉(xiāng)人民政府依照法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定，結合本鄉(xiāng)的具體情況和民族特點，因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟事業(yè)；2.財政自主權。即民族鄉(xiāng)財政由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照優(yōu)待民族鄉(xiāng)的原則確定。民族鄉(xiāng)的上一級人民政府在編制財政預算時，應當給民族鄉(xiāng)安排一定的機動財力，鄉(xiāng)財政收入的超收部分和財政支出的結余部分，應當全部留給民族鄉(xiāng)周轉使用；3.自然資源管理、保護、開發(fā)自主權。即民族鄉(xiāng)依照法律、法規(guī)和國家其他有關規(guī)定，管理和保護本鄉(xiāng)的自然資源，并對可以由本鄉(xiāng)開發(fā)的自然資源優(yōu)先合理開發(fā)利用。

（三）享受國家?guī)椭臋嘁?/p>

依照《條例》的相關規(guī)定，民族鄉(xiāng)享受國家?guī)椭臋嘁嬷饕ǎ?.貸款照顧。即信貸部門應當根據(jù)法律、法規(guī)和國家其他有關規(guī)定，對經(jīng)濟發(fā)展水平較低的民族鄉(xiāng)用于生產(chǎn)建設、資源開發(fā)和少數(shù)民族用品生產(chǎn)方面的貸款給予照顧；2.稅收照顧。即縣級以上地方各級人民政府依照稅收法律、法規(guī)的規(guī)定及稅收管理權限，可以采取減稅、免稅措施，扶持民族鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展；3.專項資金和專項物資照顧。即縣級以上地方各級人民政府在分配支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)專項資金及其他固定或者臨時專項資金時，對經(jīng)濟發(fā)展水平較低的民族鄉(xiāng)給予照顧。縣級以上地方各級人民政府在分配扶貧專項物資時，應當照顧貧困民族鄉(xiāng)的需要；4.基礎設施建設照顧。即縣級以上地方各級人民政府應當幫助民族鄉(xiāng)加強農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、副業(yè)、漁業(yè)和水利、電力等基礎設施的建設，扶持民族鄉(xiāng)發(fā)展交通事業(yè)。

（四）教育文化衛(wèi)生等活動中的權益

根據(jù)《條例》的規(guī)定，該特有權益主要包括：1.發(fā)展教育自主權。即民族鄉(xiāng)可以結合本鄉(xiāng)的具體情況和民族特點，因地制宜地發(fā)展教育科技文化衛(wèi)生等事業(yè)。根據(jù)實際情況興辦小學、中學和初級職業(yè)學校，可以設立以寄宿制和助學金為主的學校，中小學可以使用當?shù)厣贁?shù)民族通用的語言文字教學；2.保護和繼承具有民族特點的優(yōu)秀文化遺產(chǎn)的權益；3.受教育的權益。即縣級以上地方各級人民政府應當在師資、經(jīng)費、教學設施等方面采取優(yōu)惠政策。使用民族語言文字教學的中小學，其教育行政經(jīng)費、教職工編制可以高于普通學校。根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以在有關大中專院校和中學設立民族班，盡可能使民族鄉(xiāng)有一定數(shù)量的學生入學；4.發(fā)展醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)受幫助的權益。即縣級以上地方各級人民政府應當積極扶持民族鄉(xiāng)辦好衛(wèi)生院（所），培養(yǎng)和使用少數(shù)民族醫(yī)療保健人員，加強對地方病、多發(fā)病、常見病的治療，積極開展婦幼保健工作。

二、當前廣西民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族特有權益保障中存在的問題

經(jīng)調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)，當前廣西民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族特有權益的保障存在著比較嚴重的問題，甚至有的權益一直處于落空狀態(tài)，亟須重視并予以解決。

（一）政治生活參與權利落實不夠

雖然《條例》規(guī)定民族鄉(xiāng)人民政府配備工作人員時，應當盡量配備建鄉(xiāng)的民族和其他少數(shù)民族人員，但現(xiàn)實并非如此。大多數(shù)情形下，民族鄉(xiāng)人民政府工作人員中少數(shù)民族干部所占的比例與少數(shù)民族人口的比例不相適應，有的甚至極不相符。如天峨縣八臘瑤族鄉(xiāng)居住著瑤、壯、漢、毛南等民族，2013年末總人口為21937人，其中少數(shù)民族人口6953人（瑤族人口4319人），占總人口的31.7%?，F(xiàn)有工作人員51人，而2010年時政府工作人員中只有3個瑤族干部。雖然現(xiàn)有瑤族干部5人，壯族干部6人（其他少數(shù)民族干部目前空缺），但顯然與“盡量配備建鄉(xiāng)的民族和其他少數(shù)民族人員”的規(guī)定不符。又如，上思縣南屏瑤族鄉(xiāng)主要居住著瑤、壯兩個民族，據(jù)2012年統(tǒng)計，全鄉(xiāng)總人口為13385人，其中瑤族6197人，占全鄉(xiāng)總人口的46.3%，政府工作人員58人，而瑤族干部為11人，顯然與其在總人口中的比例不適應。再如，三江同樂苗族鄉(xiāng)，全鄉(xiāng)目前總人口43782人，其中苗族19728人，占全鄉(xiāng)總人口的45.1%，侗族20656人，占全鄉(xiāng)總人口的47.2%。鄉(xiāng)政府工作人員33人中，苗族干部只有8人，與其在總人口中的比例也不適應。全州東山瑤族鄉(xiāng)居住有瑤族和漢族兩個民族，全鄉(xiāng)總人口33000人，其中瑤族28149人，約占全鄉(xiāng)總人口的85.3%。目前鄉(xiāng)政府干部26人，而瑤族干部僅為11人，這與瑤族的人口數(shù)量比例相比嚴重偏低，等等。建鄉(xiāng)民族或其他少數(shù)民族干部配備不足或比例偏低的直接后果，就是因語言障礙和風俗習慣等問題而導致工作開展極為不便。

（二）經(jīng)濟發(fā)展自主權基本落空

一是沒有財政自主權。由于財政體制已改為現(xiàn)行的財政國庫集中支付制度，已經(jīng)不存在“財政包干體制”下的“超收”和“節(jié)余”情況，所以《條例》關于“鄉(xiāng)財政收入的超收部分和財政支出的結余部分，應當全部留給民族鄉(xiāng)周轉使用”的規(guī)定，目前實際上已為虛設，亦即民族鄉(xiāng)的該項特有權益已全部落空。同時據(jù)調(diào)查，所有民族鄉(xiāng)每年的經(jīng)費開支都由其縣財政按人頭計算撥付，與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)一視同仁。由此，《條例》關于“民族鄉(xiāng)的財政按照優(yōu)待民族鄉(xiāng)的原則確定”以及“民族鄉(xiāng)的上一級人民政府在編制財政預算時，應當給民族鄉(xiāng)安排一定的機動財力”的規(guī)定，也被虛置。二是自然資源開發(fā)利用的自主權受制約。廣西民族鄉(xiāng)的散居少數(shù)民族，一般生活在自然資源比較豐富的地方，特別是森林資源十分豐富。如，三江同樂苗族鄉(xiāng)的林地面積為30萬畝，森林覆蓋率達79.38%；上思縣南屏瑤族鄉(xiāng)的有林面積約42萬畝，森林覆蓋率達75.2%。然而，隨著國家不斷對自然保護區(qū)水源林和生態(tài)公益林的劃定，民族鄉(xiāng)擁有的自然資源開發(fā)利用的自主權也隨之大打折扣。目前民族鄉(xiāng)面臨最大的問題就是，對林木采伐地點的圈定、數(shù)量指標的確定以及社會采伐主體的確定等都由上級林業(yè)部門掌控，而民族鄉(xiāng)則沒有任何的分配決策參與權，導致民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族無法優(yōu)先合理開發(fā)利用，也無法享受自然資源帶來的利益。另外，由于民族鄉(xiāng)政府沒有決策參與權，而某些林業(yè)部門缺乏地方行政管理經(jīng)驗，并在利益的導向下，往往作出一些不科學的采伐行為，從而導致有的民族鄉(xiāng)的一些村屯長期以來嚴重缺水，給他們的生產(chǎn)、生活帶來很大的困難。如天峨縣八臘瑤族鄉(xiāng)的八臘村和洞里村2000多人因此造成的用水困難問題，便是例證之一。另外，民族鄉(xiāng)面臨著實施退耕還林以及自然保護區(qū)水源林或生態(tài)公益林劃定后帶來的新的困難，耕地的減少造成一些少數(shù)民族的生存出現(xiàn)問題，“靠山吃山、靠水吃水”的生存法則已被打破。一方面水源林或生態(tài)公益林的補貼過低，每畝每年只有14.75元，而國有林的補貼每畝每年則只有4.75元；另一方面有的散居少數(shù)民族實行整村搬遷，造成生產(chǎn)生活極為困難。如上思南屏瑤族鄉(xiāng)渠坤村六龍屯的瑤族村民，原居住在米強村，因其自然條件十分惡劣，20世紀70年代便響應號召，實施整村搬遷至目前所在地，一面耕田種地以解決糧食問題，一面繼續(xù)回原居住地山林采割松脂以提高生活水平。但90年代后該屯原居住地的山林全部劃為自然保護區(qū)水源林，該屯村民突然面臨著生存問題。因為82年分田到戶時每人僅有水田0.35畝、旱地0.05畝，但現(xiàn)全屯已有158人，只能靠跟鄰屯的群眾以每畝250斤的高租糧租田耕種和每畝80-100元的租金租一些坡地種甘蔗才能勉強維持生活。

（三）享受國家?guī)椭鷻嗦淇栈蚵鋵嵈嬖谡劭?/p>

首先，目前國家信貸部門（銀行）已紛紛市場化、商業(yè)化，且有的商業(yè)銀行基于利益考慮沒有在縣級建立支行，即使有的建立了也紛紛撤銷，民族鄉(xiāng)已普遍很難得到信貸部門的優(yōu)惠或特殊照顧。如筆者在上思南屏瑤族鄉(xiāng)江坡村調(diào)研時，婦女主任蔣春梅告訴筆者，她曾向銀行貸款1萬元用于種植蘑菇，但盡管去了多次也等了很久，還是沒有辦成，最后只好作罷。村支書劉志武坦言：“銀行現(xiàn)在謀取的是最大利益化，而我們村沒有任何可開發(fā)又能使利益最大化的項目，且銀行貸款還需要財物抵押，所以我們瑤族村根本沒有也無法享受到國家信貸方面的優(yōu)惠政策?！?

其次，由于國家稅制改革，地方對國稅部分沒有減免權，而地稅部分則因地方財政吃緊，各地實際上也無法或者很難在民族鄉(xiāng)實施減免稅收政策。同時，目前廣西民族鄉(xiāng)大多因自然條件惡劣、基礎設施落后、交通不便等原因，招商引資存在極大的困難，加之資金、專業(yè)技術人才缺乏，致使民族鄉(xiāng)企業(yè)無法得以創(chuàng)辦及順利發(fā)展，從而也無減免稅收措施實施的前提。如天峨縣八臘瑤族鄉(xiāng)目前還沒有一家企業(yè)落戶；三江同樂苗族鄉(xiāng)除一些零星的不成規(guī)模的家庭自辦茶葉加工廠、木材加工廠外，也沒有創(chuàng)辦真正的企業(yè)；全州東山瑤族鄉(xiāng)的第三產(chǎn)業(yè)就是幾家簡易的招待所、餐館和個體運輸戶，等等。由此，《條例》關于以減免稅收措施來扶持民族鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)定形同虛設。

再次，據(jù)筆者調(diào)查，雖然國家和廣西為支持少數(shù)民族和民族地區(qū)加快經(jīng)濟社會發(fā)展，在扶貧、教育、基礎設施建設等方面設立了諸如扶貧資金、少數(shù)民族發(fā)展資金等各種資金項目，但目前縣級以上地方各級人民政府幾乎沒有專門為民族鄉(xiāng)設立各種支助和發(fā)展的資金項目，以示對民族鄉(xiāng)的傾斜，而是與其他民族一起作“打包”或“捆綁”處理。即不管是民族鄉(xiāng)的散居少數(shù)民族，還是其他民族（包括漢族），凡需給予照顧的，在分配資金時都均等對待，沒有專門針對民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族的特殊安排。多數(shù)民族鄉(xiāng)的散居少數(shù)民族村民認為，其民族與其他民族相比，不僅沒有得到特殊照顧，甚至還出現(xiàn)政府有意偏袒其他民族的現(xiàn)象。

（四）教育文衛(wèi)等特有權益被忽略

首先，受教育權存在被“遺棄”的狀況。從表象上看，受調(diào)查的民族鄉(xiāng)基本完成了初中、小學及完小（含教學點）的創(chuàng)建，且教室、學生宿舍、學生飯?zhí)?、教學設備等辦學條件也基本完善，能基本滿足學生的學習及生活的需要。但客觀現(xiàn)實表明，民族鄉(xiāng)的整體教育水平仍然相當落后。據(jù)筆者調(diào)查，民族鄉(xiāng)的村屯很多處于分散或零星分布的居住狀態(tài)，屯與屯、戶與戶之間不僅距離較遠，而且有的地方住的就二、三戶人家。由于人口不相對集中，教育的投入和產(chǎn)出就難以成正比。這樣，為了不給全縣的教育水平拖后腿，有些民族鄉(xiāng)的縣級教育行政部門在打造“教育大縣”的導向下，自然更多的是考慮往本縣有教育優(yōu)勢的地方集中“活力”投入，而沒有考慮向民族鄉(xiāng)傾斜，甚至忽略了民族鄉(xiāng)的教育發(fā)展。由于教育經(jīng)費的投入存在偏好性和選擇性，直接造成了民族鄉(xiāng)教育經(jīng)費投入的嚴重不足，使民族鄉(xiāng)本來相對落后的教育將面臨更加嚴峻的局面，最后陷入惡性循環(huán)的泥潭。其中，最突出的問題是：年輕教師不愿進入或留守，造成民族鄉(xiāng)教師老齡化嚴重，教師隊伍普遍出現(xiàn)斷層現(xiàn)象。如融水滾貝侗族鄉(xiāng)小學教師的平均年齡已達到53.7歲；三江同樂苗族鄉(xiāng)中心小學現(xiàn)有教師148人，其中41-50歲的有53人，51-60歲的有59人，大齡教師占整個教師隊伍近80%。老教師雖然教學經(jīng)驗豐富，但知識結構的缺陷及新教學理念的缺乏，顯然已無法適應現(xiàn)代教育的要求。若不及時改變這種狀況，民族鄉(xiāng)教育事業(yè)的前景將令人擔憂。

其次，衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展受助的權益缺損。目前，雖然受調(diào)查的民族鄉(xiāng)已基本在鄉(xiāng)一級設有衛(wèi)生院，在其所轄行政村設有衛(wèi)生室。但是，醫(yī)療條件總體上還不能令人滿意：一是醫(yī)務人員的數(shù)量較少，尚不能滿足鄉(xiāng)民看病治病的需要。如，全州東山瑤族鄉(xiāng)目前總人口33000人，而全鄉(xiāng)的醫(yī)護人員只有16人（其中護士4人），醫(yī)護人員數(shù)量特別是護士數(shù)量與全鄉(xiāng)總人口的比例有一些偏低。二是醫(yī)護人員的質(zhì)量不高，尚難以應付某些疑難雜癥之病。如，全州東山瑤族鄉(xiāng)目前尚無副主任醫(yī)師；融水同練瑤族鄉(xiāng)目前只有執(zhí)業(yè)醫(yī)師2人、執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師3人、注冊護士3人。三是醫(yī)療設施配置不飽和。如全州東山瑤族鄉(xiāng)衛(wèi)生院的病床為22張、融水同練瑤族鄉(xiāng)衛(wèi)生院的病床為15張、上思縣南屏瑤族鄉(xiāng)衛(wèi)生院的病床為10張。

三、廣西民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族特有權益實現(xiàn)的進路

（一）理念層面：從政治高度樹立起對民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族特有權益的認識

無論從建立民族鄉(xiāng)的社會歷史背景、過程及理論依據(jù)看，還是從幾十年來民族鄉(xiāng)的實踐看，民族鄉(xiāng)都具有自治的性質(zhì)，是帶有民族區(qū)域自治性的行政區(qū)域，它雖然不是民族自治地方，但它是民族區(qū)域自治制度的補充。作為解決我國國內(nèi)民族問題的一種政治制度，民族鄉(xiāng)的建制宗旨是為了保障那些不具備條件也沒有必要實行民族區(qū)域自治的較小且相對聚住的少數(shù)民族的權利。與其他一般鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）相比，雖然它們都屬于鄉(xiāng)級基層政權，行使相同級別的職權。但不同的是，民族鄉(xiāng)有著相對的自治性，有著一般鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）不具有的經(jīng)濟文化教育發(fā)展自主權和特有的受幫助權。同時，與其他一般少數(shù)民族享有的權益相比，民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族享有的權益也具有特殊性。因此，我們在民族鄉(xiāng)工作中，既不能把民族鄉(xiāng)與一般鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）完全同等對待，也不能完全以一般少數(shù)民族權益去替代民族鄉(xiāng)的特有權益。當前，廣西民族鄉(xiāng)在經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展方面之所以還存在諸多問題，客觀地講，有民族鄉(xiāng)自身的歷史因素和自然條件因素，但從主觀上看，主要還是對民族鄉(xiāng)的地位和性質(zhì)認識出現(xiàn)偏差，對民族鄉(xiāng)的作用和重要性認識不足、重視不夠，從而導致民族鄉(xiāng)散居民族特有權益得不到有效落實和保障。

實踐證明，民族鄉(xiāng)的經(jīng)濟是否發(fā)展，人民生活是否改善，民族關系是否融洽，對全區(qū)民族團結、社會穩(wěn)定關系極大。因而，各級黨委和政府應當充分把握和認識民族鄉(xiāng)在整個民族工作中的地位和作用，真正樹立起民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族權益是一種特有的少數(shù)民族權益的認識，切實尊重和落實民族鄉(xiāng)的各項自主權和國家?guī)椭鷻?，使廣西民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族的特有權益得到真正的保障，并實現(xiàn)各民族“共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展”的目標。

（二）立法層面：加速形成廣西民族鄉(xiāng)的法規(guī)體系

1 制定《（民族鄉(xiāng)行政工作條例）實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。自20世紀80年代以來，全國其他不少省、直轄市相繼制定了保障其轄區(qū)內(nèi)的散居少數(shù)民族權益的地方性法規(guī)和規(guī)章。而作為實行民族區(qū)域自治的廣西，對民族鄉(xiāng)散居少數(shù)民族權益的保障問題，卻至今沒有專門的立法，不能不令人遺憾。

筆者認為，《民族鄉(xiāng)行政工作條例》自1993年9月15日頒行至今已有20多年的時間，社會的快速發(fā)展已使《條例》顯示出了極其的滯后性，已明顯不能適應民族鄉(xiāng)的現(xiàn)實發(fā)展需要。同時，《條例》本身還存在著諸多重大缺陷：一是用語模糊，操作性不強。如，“民族鄉(xiāng)人民政府配備工作人員，應當盡量配備建鄉(xiāng)的民族和其他少數(shù)民族人員”。何為“盡量”？由于沒有量化的規(guī)定，實踐中就會造成極大的主觀隨意性，甚至存在不正當?shù)娜藶椴僮?。這也是導致目前民族鄉(xiāng)少數(shù)民族在政府工作人員中比例偏低的原因之一。二是權益的取得存在前提障礙。如，《條例》雖然規(guī)定了諸多民族鄉(xiāng)少數(shù)民族的特有權益，但很多必須以“依照法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定”為前提。這些前提的設置，看似是法治之需，但恰恰成為民族鄉(xiāng)少數(shù)民族權益無法得到保障的主要原因。正如有學者在分析《民族區(qū)域自治法》不足時指出的，這種規(guī)定是“為上級國家機關分割自治權提供了依據(jù)，為一些上級國家機關的決定、決議漠視自治機關自治權留下法律空間”。而《條例》也無不體現(xiàn)了對民族鄉(xiāng)各種權益的“分割”與“攔截”的現(xiàn)實。三是法律規(guī)范中表現(xiàn)出明顯的政策性功能。從法律實施角度來講，政策性語言過多、質(zhì)量不高的法律規(guī)范，在守法、執(zhí)法和司法中同樣存在困難，并將導致法律實效欠缺的不利后果。美國法學家博登海默也指出：“只要在有組織的社會中和在國際社會中還存在大量的違法者，那么法律就不可能不用強制執(zhí)行措施作為其運作功效的最后手段?！倍稐l例》在規(guī)定民族鄉(xiāng)少數(shù)民族權益保護時，多以“照顧、幫助、扶持、傾斜”等政策性詞語出現(xiàn)，沒有規(guī)定“法律后果”條款與之銜接（包括獎勵措施和制裁措施）。由于政策不是依靠國家強制力執(zhí)行的，所以，《條例》就因政策性過強而得不到有效或強制執(zhí)行，民族鄉(xiāng)少數(shù)民族的權益也就自然落空。

鑒于《條例》的以上問題，再嚴格執(zhí)行之，已無實際效用。為此，為適應當今廣西民族鄉(xiāng)發(fā)展的需要，廣西人大應當及時跟進，制定《實施辦法》。

筆者認為，廣西在制定《實施辦法》時，應當要把握以下幾點：一是以《民族區(qū)域自治法》為中心進行設計?！睹褡鍏^(qū)域自治法》賦予了民族自治地方廣泛的自治權，表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的各個方面。而民族鄉(xiāng)本身既然是民族區(qū)域自治的補充形式，那么《實施辦法》與《民族區(qū)域自治法》的這種近乎天然的匹配與對接，制定起來不僅游刃有余，而且民族鄉(xiāng)的各項權益也會顯現(xiàn)出真正落實的前景。二是針對《條例》的缺陷進行補足與加工。明確民族鄉(xiāng)政府工作人員按建鄉(xiāng)的民族和其他少數(shù)民族的人口數(shù)量，分別按具體的比例予以配備，強化法規(guī)的可操作性。盡可能取消民族鄉(xiāng)權益取得“依照法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定”和避免“依照自治區(qū)有關規(guī)定”的前提設置。建立監(jiān)督、獎勵和責任制度，強化法規(guī)的權威性和嚴肅性，以保障民族鄉(xiāng)少數(shù)民族權益的真正實現(xiàn)。三是能真切地反映廣西民族鄉(xiāng)的現(xiàn)實需要。重點按上述落空或被折扣嚴重的政治參與權、經(jīng)濟發(fā)展自主權、受幫助權、受教育權等幾個方面作為規(guī)制對象。四是在《實施辦法》中設置一定的授權性規(guī)范，賦予少數(shù)民族的“選擇性權利”。由于廣西民族鄉(xiāng)的散居少數(shù)民族涉及瑤族、苗族、侗族、回族和仫佬族，不僅各少數(shù)民族具有各自的特點，而且即使為同一民族也會存在差異。同時，每個少數(shù)民族居住的地方也都有自己的特點。因此，為了充分體現(xiàn)《實施辦法》的民族性和地方性，充分反映民族鄉(xiāng)少數(shù)民族的利益和要求，可從實際出發(fā)，允許他們選擇需要的利益，使《實施辦法》更具有針對性和人文性。五是明示民族鄉(xiāng)少數(shù)民族權益的特有性。針對當前對民族鄉(xiāng)少數(shù)民族權益的享受與其他民族“捆綁”處理的狀況，在《實施辦法》中應作出設立“民族鄉(xiāng)發(fā)展專項資金”“民族鄉(xiāng)扶貧資金”“民族鄉(xiāng)少數(shù)民族干部培訓資金”“民族鄉(xiāng)專業(yè)技術人員培養(yǎng)資金”“民族鄉(xiāng)民族工作資金”等的規(guī)定，以示與其他一般少數(shù)民族權益的區(qū)分。

2 制定單行條例。單行條例是對民族自治地方某一方面的具體事項所作的規(guī)定，是就某一專門問題進行規(guī)定的法規(guī)。由于《實施辦法》具有宏觀性和概括性，不可能就民族鄉(xiāng)的各項具體權益進行全面細化。所以，應以單行條例的制定作為與《實施辦法》的配套，以不斷形成廣西民族鄉(xiāng)的立法體系。依輕重緩急考慮，筆者認為，目前就民族鄉(xiāng)少數(shù)民族干部的培養(yǎng)與使用、資源的保護與開發(fā)以及教育的規(guī)劃與投入等幾個方面，應當優(yōu)先考慮制定單行條例。單行條例重點對民族鄉(xiāng)少數(shù)民族享有的某項特有權益進行具體化，必要時應以數(shù)量單位予以明確固定。同時，在單行條例中應適當擴大民族鄉(xiāng)的權利范圍。如資源的保護與開發(fā)問題是目前廣西各民族鄉(xiāng)矛盾最集中的區(qū)域，不論從法理上，還是基于行政管理的現(xiàn)實，都應當賦予民族鄉(xiāng)林木采伐的分配參與權與決策權。

由于《民族區(qū)域自治法》規(guī)定：“自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效?！笨紤]到自治區(qū)層面的單行條例需報全國人民代表大會常務委員會批準，可能出現(xiàn)一定的困難。由此，筆者建議，我們可以安排由建有民族鄉(xiāng)的自治縣制定單行條例。另外，從2009年開始，廣西人大常委會已正式啟動新一輪自治縣自治條例修改工作，也可以考慮在自治縣的自治條例里面設置民族鄉(xiāng)少數(shù)民族權益保障的內(nèi)容。如重新修訂的《環(huán)江毛南族自治縣自治條例》和《富川瑤族自治縣自治條例》，明確規(guī)定了自治縣享受自治區(qū)給予的優(yōu)先安排礦產(chǎn)資源補償費、新增建設用地有償使用費、育林基金、水資源費、環(huán)境保護專項資金和基礎設施建設項目配套資金減免、財政轉移支付傾斜照顧等權益。我們完全可以利用這一難得的機遇，把民族鄉(xiāng)的特有權益保護內(nèi)容涵括其中，為民族鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力的支撐。

[責任編輯：黃仲盈]