王敬堯 葉 成

(華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院， 湖北 武漢 430079； 中華人民共和國(guó)武漢海事局， 湖北 武漢 430014)

地方財(cái)政視角下的農(nóng)民市民化成本

王敬堯 葉 成

(華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院， 湖北 武漢 430079； 中華人民共和國(guó)武漢海事局， 湖北 武漢 430014)

中國(guó)城市化的核心在于進(jìn)城農(nóng)民的市民化，而農(nóng)民市民化的關(guān)鍵是城市基本公共服務(wù)的均等化，而公共服務(wù)又必然涉及相應(yīng)的財(cái)政支出。為合理有序地推進(jìn)城市化進(jìn)程，有必要對(duì)城市地方政府相應(yīng)的財(cái)政成本進(jìn)行測(cè)算。本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市區(qū)域劃分和規(guī)模大小分別測(cè)算不同地區(qū)大中型城市各項(xiàng)基本公共服務(wù)的年人均財(cái)政投入，并以之推算出2014年—2020年農(nóng)民市民化的地方財(cái)政成本增量、流量和總量。由于農(nóng)民市民化財(cái)政成本具有動(dòng)態(tài)累積性，并非一次性支付，在達(dá)到穩(wěn)定狀態(tài)前必然導(dǎo)致地方財(cái)政壓力會(huì)逐年遞增，為緩解資金來源問題，僅靠土地轉(zhuǎn)讓的一次性收入必不可取，應(yīng)建立統(tǒng)籌人口、土地和財(cái)政政策的“人—地—財(cái)”掛鉤機(jī)制，緩解城市化進(jìn)程中的財(cái)政成本壓力。

農(nóng)民市民化； 基本公共服務(wù)； 地方財(cái)政成本； 成本流量

一、引言

中國(guó)的城市化在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面發(fā)揮了巨大的作用。2005年世界銀行報(bào)告指出，農(nóng)民從農(nóng)村流向城市，從農(nóng)業(yè)流向其他行業(yè)，在極大程度上推動(dòng)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展①。我國(guó)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民廣泛分布于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，是實(shí)現(xiàn)城市帶動(dòng)農(nóng)村、工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的有效載體，為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)。然而，這一龐大的社會(huì)群體卻是生活在城市邊緣的弱勢(shì)群體，工作方面無法享受就業(yè)保障，只能從事那些苦活累活臟活，薪酬待遇普遍偏低，還不時(shí)出現(xiàn)工資無法按時(shí)發(fā)放的情況；生活方面難以獲得與本地市民同等的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等保障，生活狀況艱苦，居住條件簡(jiǎn)陋；教育方面自身不僅被認(rèn)為素質(zhì)低下，其子女也難以進(jìn)入公立學(xué)校享受公共教育資源。這些數(shù)量龐大的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民如果長(zhǎng)期游走于城鄉(xiāng)之間，不能及時(shí)實(shí)現(xiàn)完全市民化并獲得當(dāng)?shù)貞艏坏珪?huì)影響我國(guó)城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的順利實(shí)施，而且很有可能將成為影響社會(huì)安定和諧的重要隱患。

中國(guó)的城市化并非一般意義上的城市化，與發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化相比，“半城市化”現(xiàn)象異常突出。當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程已進(jìn)入高速發(fā)展期，面臨的問題主要集中在兩個(gè)方面，一是人口城市化滯后于土地城市化，二是戶籍人口城市化滯后于常住人口城市化。中共十八大報(bào)告指出要“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”；2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步提出，要把有序推進(jìn)農(nóng)民市民化這一任務(wù)抓實(shí)抓好；同年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議將農(nóng)民市民化作為城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。《國(guó)家新型城市化規(guī)劃(2014-2020年)》明確提出，到2020年“常住人口城市化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城市化率達(dá)到45%左右”。2013年我國(guó)常住人口城市化率為53.7%，戶籍人口城市化率只有36%，這意味著到2020年，未來7年約有1.26億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶籍人口。城市化的核心是人的城市化，也就是進(jìn)城農(nóng)民的市民化，最重要的是解決農(nóng)民進(jìn)入城市后的身份戶籍轉(zhuǎn)變問題。一紙戶籍證明為何如此重要？其代表著進(jìn)城農(nóng)民與當(dāng)?shù)厥忻裨诠卜?wù)、社會(huì)福利等方面享受同等待遇，可見農(nóng)民市民化的關(guān)鍵就是基本公共服務(wù)的均等化，遠(yuǎn)非戶籍的一轉(zhuǎn)了之那么簡(jiǎn)單。作為基本公共服務(wù)的提供者，地方政府需要多少財(cái)政資金以應(yīng)對(duì)不可逆城市化趨勢(shì)中的農(nóng)民市民化是一個(gè)不可忽視的問題，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展和解決“三農(nóng)問題”具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

從理論上來看，盡管農(nóng)民市民化需要大量資金投入已成為一個(gè)共識(shí)，但對(duì)具體成本數(shù)額的相關(guān)研究卻并不多見，即便在已有研究成果中，不同學(xué)者對(duì)農(nóng)民市民化的成本估算也各不相同。陳廣桂2004年的研究認(rèn)為超大城市、大中型城市和小城市(鎮(zhèn))的市民化邊際成本分別為2萬元、1萬元與0.5萬元②；中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組2005年的研究結(jié)果認(rèn)為新增一個(gè)城市人口的最低投入為2.5萬元③；建設(shè)部調(diào)研組2006年報(bào)告顯示每新增一個(gè)城市人口，小城市需2萬元、中等城市需3萬元、大城市需6萬元、特大城市需10萬元④；張國(guó)勝2009年按照區(qū)域和代際劃分，認(rèn)為沿海地區(qū)第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的成本分別約為10萬元與9萬元，內(nèi)陸地區(qū)的第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的成本分別約為6萬元與5萬元⑤；國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組根據(jù)鄭州、重慶、嘉興、武漢四城統(tǒng)計(jì)，依照2010年的物價(jià)水平推斷農(nóng)民工市民化的成本支出約在8萬元左右⑥；中國(guó)社科院2012年的調(diào)查結(jié)果顯示農(nóng)民工市民化的人均成本為10萬元⑦。

觀察這些研究成果可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)顯著特點(diǎn)，一是傾向于從宏觀角度按研究當(dāng)期成本測(cè)算出農(nóng)民市民化的人均總成本，二是不同時(shí)期的研究結(jié)果隨著時(shí)間推移出現(xiàn)了大幅度的增加。這表明不同時(shí)期的市民化成本存在差異，市民化成本具有明顯的動(dòng)態(tài)累積性，按某個(gè)年份的當(dāng)期成本簡(jiǎn)單疊加必然會(huì)導(dǎo)致不同時(shí)期測(cè)算的總成本產(chǎn)生不必要的誤差。研究結(jié)果的各不相同還在于對(duì)市民化成本尚無明確定義，導(dǎo)致主體視角有別、模型指標(biāo)各異。針對(duì)這些問題。本文試圖從地方政府的視角，利用基本公共服務(wù)的財(cái)政支出數(shù)據(jù)測(cè)算市民化成本的增量、流量和總量，最大程度上得到較為精確的結(jié)果，為進(jìn)一步推動(dòng)城市化和戶籍、土地、財(cái)政制度改革提供可靠的依據(jù)。

二、市民化成本內(nèi)涵辨析

為了眾多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口能有效融入城市生活，必然需要政府在公共服務(wù)的供應(yīng)方面加大財(cái)政投入，由于目前對(duì)市民化成本的分?jǐn)倷C(jī)制、評(píng)估對(duì)象、測(cè)算角度、影響因素等方面尚不存在統(tǒng)一的觀點(diǎn)，導(dǎo)致不同研究小組在對(duì)財(cái)政成本進(jìn)行測(cè)算時(shí)結(jié)果存在一定差異，因而有必要建立一套具有說服力的測(cè)算體系，更精確地進(jìn)行成本預(yù)算。對(duì)此需要從承擔(dān)對(duì)象、研究范圍和數(shù)據(jù)形式三個(gè)角度對(duì)市民化成本的內(nèi)涵進(jìn)行限定，為準(zhǔn)確測(cè)算成本數(shù)據(jù)定下理論標(biāo)準(zhǔn)。

(一)政府、企業(yè)和個(gè)人的成本分?jǐn)?/p>

勞動(dòng)力的遷移包含兩個(gè)過程，首先是遷移者從遷出地轉(zhuǎn)移出去，接著是這些遷移者在遷入地居住下來。除了國(guó)際非法的勞動(dòng)力流動(dòng)外，大多數(shù)遷移都是同時(shí)完成這兩個(gè)過程⑧。但我國(guó)的農(nóng)民市民化過程存在明顯的斷層，首先是非農(nóng)化，即農(nóng)民向農(nóng)民工的轉(zhuǎn)變，其次是市民化，即農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)變。一般來說，農(nóng)民市民化的成本發(fā)生在農(nóng)民成為農(nóng)民工進(jìn)入城市后，基本上是現(xiàn)有城市市民生活水平的個(gè)人投入與政府提供必要的公共服務(wù)投入之和。申兵將農(nóng)民市民化成本理解為原本只覆蓋本地戶籍居民的基本公共服務(wù)擴(kuò)展到農(nóng)民工并保障其特殊權(quán)益需要的額外投入⑨。張國(guó)勝、陳瑛將市民化的社會(huì)成本分為私人成本和外部成本，認(rèn)為應(yīng)一方面通過“內(nèi)部化”的機(jī)制變革盡可能使農(nóng)民工承擔(dān)各自應(yīng)該承擔(dān)的成本，另一方面推動(dòng)公共財(cái)政承擔(dān)不能內(nèi)部化的外部成本⑩。諶新民、周文良認(rèn)為城市化的成本不能也不應(yīng)該完全由政府或轉(zhuǎn)移人口個(gè)人或企業(yè)一方獨(dú)自承擔(dān)，要基于中央政府、地方政府、個(gè)人、企業(yè)在人口城市化進(jìn)程中的收益來決定各自所承擔(dān)的比例。

可見，市民化成本可以分解為私人消費(fèi)成本和公共福利成本，私人消費(fèi)成本主要指的是農(nóng)民工個(gè)人為在城市生活所支付的生活費(fèi)用，公共福利成本則由地方政府、企業(yè)和個(gè)人共同分?jǐn)?，其中地方政府主要?fù)責(zé)相應(yīng)基本公共服務(wù)的財(cái)政支出，也就是農(nóng)民市民化的地方財(cái)政成本，而農(nóng)民工所在企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)資金，農(nóng)民工個(gè)人支付社會(huì)保障、城市保障性住房等相關(guān)費(fèi)用。

(二)城市區(qū)域和規(guī)模的成本承擔(dān)

城市化是全球性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)演變過程，是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是各國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和工業(yè)化的必然途徑。在我國(guó)“城市化”與“城鎮(zhèn)化”兩個(gè)名詞往往共同使用，與國(guó)外城市化概念不同，城鎮(zhèn)化屬于典型的中國(guó)特有名詞，不少學(xué)者認(rèn)為中國(guó)的城市化與外國(guó)一般而言的城市化不同，鑒于20世紀(jì)80年代中國(guó)改革開放初期城市化起步階段以農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和集中為主，城鎮(zhèn)化似乎更能體現(xiàn)這一特征，為了顯示這種特殊性，有學(xué)者把“Urbanization”譯為“城鎮(zhèn)化”并廣泛應(yīng)用開來。我國(guó)官方文件中首次出現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”一詞則是在2001年3月公布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》，該文件第一次提出“要不失時(shí)機(jī)地實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”。官方的相關(guān)文獻(xiàn)中，城鎮(zhèn)化的出現(xiàn)頻率盡管明顯大于城市化，但這兩個(gè)概念經(jīng)?；煊?。仔細(xì)分析《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》可以發(fā)現(xiàn)，其中第五篇第二十章的題目是“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”，核心內(nèi)容表述為“優(yōu)化城市化布局和形態(tài)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理，不斷提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平”，同時(shí)第一節(jié)又以“構(gòu)建城市化戰(zhàn)略格局”為題目。城市化與城鎮(zhèn)化僅一字之差，要討論他們之間的不同意義，并非咬文嚼字，而是關(guān)系到我國(guó)農(nóng)民市民化路徑的方向選擇，正確判斷農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要目標(biāo)是城市還是城鎮(zhèn)是研究農(nóng)民市民化成本的前提。

我國(guó)目前對(duì)于不同規(guī)模的城市實(shí)行有區(qū)別、有分類的戶籍政策，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》指出要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。盡管小城鎮(zhèn)的戶籍已基本對(duì)農(nóng)村居民開放，可效果并不明顯，一方面是因?yàn)槟壳靶〕擎?zhèn)和部分中小城市缺少產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)無法與大中型城市相比，同時(shí)大中型城市的基礎(chǔ)設(shè)施更完備，公共服務(wù)更完善，對(duì)希望進(jìn)城的農(nóng)民吸引力更強(qiáng)，這導(dǎo)致我國(guó)外出農(nóng)民工主要流向大中型城市，轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)厥忻竦囊庠敢哺鼮閺?qiáng)烈。2013年在全國(guó)地級(jí)以上大中型城市就業(yè)的農(nóng)民工占63.9%，其中直轄市占8.5%，省會(huì)城市占22.0%，地級(jí)市占33.4%。與2001年相比，在地級(jí)以上城市就業(yè)的農(nóng)民工比重增加了6.7%，在小城鎮(zhèn)和其他地區(qū)就業(yè)的農(nóng)民工比重則由42.8%降到了36.1%(如圖1所示)。另一方面，近年來出臺(tái)的惠農(nóng)政策使農(nóng)業(yè)戶籍擁有者可以得到承包地的各種補(bǔ)貼和土地流轉(zhuǎn)、增值收益，隨著城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以及異地高考等政策的實(shí)施，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村間存在于養(yǎng)老、子女教育等方面的城鄉(xiāng)差別正日益縮小，對(duì)于本地農(nóng)民工而言，小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)相較農(nóng)村并不具備很大的優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)并非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要目標(biāo)。以上兩種現(xiàn)象的結(jié)果是市民化財(cái)政成本壓力主要集中在大中型城市，因而在測(cè)算市民化地方財(cái)政成本時(shí)應(yīng)將大中型城市作為主要觀察對(duì)象。

作為基本公共服務(wù)水平的重要衡量指標(biāo)，居民滿意度受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響較大，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)同樣公共服務(wù)的滿意程度越低，這意味著為達(dá)到基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)需要更高的財(cái)政投入。我國(guó)幅員遼闊，按區(qū)域劃分可分為東部、中部和西部三大地區(qū)，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)的集聚效應(yīng)，城市規(guī)模大小的不同導(dǎo)致大型城市(一般為直轄市、省會(huì)城市和其他副省級(jí)市)與中型城市(一般為地級(jí)市)的經(jīng)濟(jì)水平也存在巨大差異，以山東省為例，《2013中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示2012年青島全市人均GRP為82680元，而日照市人均GRP為47851元，僅為同期青島市的57.9%。由于地區(qū)發(fā)展的不平衡和城市規(guī)模的差異性，農(nóng)民市民化財(cái)政成本在不同城市間差異明顯，進(jìn)行具體測(cè)算時(shí)有必要按區(qū)域與規(guī)模對(duì)城市進(jìn)行分類，細(xì)化不同類型城市的財(cái)政成本差異，從而做到因地制宜、有的放矢。

圖1 按城市規(guī)模劃分的外出農(nóng)民工構(gòu)成數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告相關(guān)數(shù)據(jù)整理

(三)總量、流量和增量成本

現(xiàn)有的研究在測(cè)算市民化成本時(shí)有意無意地忽略了各個(gè)時(shí)期成本的變化情況，按當(dāng)期所得數(shù)據(jù)乘以一定年限得出市民化人均總成本。但是成本流量和成本總量的關(guān)系并非如此簡(jiǎn)單，首先，由于利率、通脹等不穩(wěn)定因素的影響，各年的成本流量必然存在差異；其次不同公共服務(wù)的供給年份也各不相同，如基礎(chǔ)教育服務(wù)主要集中在義務(wù)教育階段，社會(huì)保障和就業(yè)服務(wù)的提供期從參加工作開始一直到退休，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)更是貫穿人的一生。因而在測(cè)算市民化成本的流量和總量時(shí)為了得到較為精確的結(jié)果，需要將各項(xiàng)基本公共服務(wù)成本進(jìn)行一定的組合、分解、再組合，即在測(cè)算當(dāng)年各項(xiàng)公共服務(wù)財(cái)政成本的基礎(chǔ)上組合為當(dāng)年市民化地方財(cái)政成本流量，接著將其分解為單項(xiàng)服務(wù)成本后，按不同服務(wù)不同供給年限和不同時(shí)期不同供給成本的原則再次組合為市民化地方財(cái)政成本總量。

中國(guó)的城市化率自改革開放以來，特別是進(jìn)入新世紀(jì)后，一直處于高速發(fā)展時(shí)期，從1978年的17.9%到2000年的36.2%，再到2013年的53.7%，已經(jīng)有大量的農(nóng)村人口涌入城市轉(zhuǎn)化為城市人口，可見的未來必然有更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。由于地方政府對(duì)市民化成本并非一次性支付且每年都有一批新的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城市人口，因而市民化財(cái)政成本流量由兩部分組成，一是向已經(jīng)市民化的原農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口投入的財(cái)政固有成本，即成本存量；二是向當(dāng)期新轉(zhuǎn)化的市民投入的財(cái)政資金，即成本增量。根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)可以大致判斷市民化的財(cái)政固有成本，而合理推算未來市民化的財(cái)政成本增量就是本文意圖解決的問題。

三、市民化地方財(cái)政成本測(cè)算

在明確市民化成本研究對(duì)象的基礎(chǔ)上，就可以從微觀角度按照城市區(qū)域和規(guī)模對(duì)農(nóng)民市民化的地方財(cái)政成本分別進(jìn)行量化分析，通過建立農(nóng)民市民化成本測(cè)算模型，結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)按增量、流量和總量分別預(yù)估2014—2020年我國(guó)農(nóng)民市民化的地方財(cái)政成本，明確“需要多少錢”，以方便各級(jí)地方政府對(duì)如火如荼的城市化進(jìn)行充分準(zhǔn)備，從財(cái)政資金上做到有的放矢。

(一)模型構(gòu)建

在測(cè)算市民化的地方財(cái)政成本之前，首先要明確一個(gè)概念，即我們所指的“市”到底范圍有多大？從歷史上看，西方城市以自治和貿(mào)易為發(fā)展先決條件，而中國(guó)是建立在農(nóng)耕社會(huì)基礎(chǔ)上的中央集權(quán)制國(guó)家，當(dāng)前中國(guó)的“市”作為一個(gè)行政單位往往包含著市轄區(qū)及下屬的縣級(jí)市、縣、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，大部分的統(tǒng)計(jì)資料也是以這種廣義的概念進(jìn)行數(shù)據(jù)收集。我們現(xiàn)在所指的市民化中的“市”則是表示各級(jí)行政區(qū)的城區(qū)部分，因而在收集數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算時(shí)有必要將一般意義上的全市數(shù)據(jù)和市轄區(qū)數(shù)據(jù)進(jìn)行分辨。

基于以上分析，我們可以構(gòu)建如下測(cè)算模型：

其中，c為農(nóng)民市民化年人均財(cái)政成本，ci為市轄區(qū)單項(xiàng)基本公共服務(wù)年人均財(cái)政成本，Ci為全市單項(xiàng)基本公共服務(wù)年財(cái)政支出，r為市轄區(qū)基本公共服務(wù)財(cái)政支出占全市基本公共服務(wù)財(cái)政支出的比重，R為市轄區(qū)年平均人口，F(xiàn)1為市轄區(qū)地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)支出，F(xiàn)2為全市地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)支出。

(二)指標(biāo)選取

考慮到區(qū)域劃分和城市規(guī)模對(duì)城市基本公共服務(wù)財(cái)政成本的影響，本文首先按地區(qū)在東、中、西部選取了山東省、河南省和廣西壯族自治區(qū)作為代表性省份，這是因?yàn)椤?013年中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示2012年各地區(qū)的人均GDP為東部57722元、中部32427元、西部31357元，同期山東、河南和廣西的人均GDP為51768元、31499元和27952元，較為接近本地區(qū)平均水平，具有一定的代表性。每個(gè)省選取了一個(gè)省會(huì)城市或副省級(jí)城市作為大城市的代表(山東省為青島市，河南省為鄭州市，廣西壯族自治區(qū)為南寧市)，選取了兩個(gè)地級(jí)市(山東省為濟(jì)寧市和日照市，河南省為洛陽市和鶴壁市，廣西壯族自治區(qū)為北海市和玉林市)作為中型城市的代表。

《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》指出“基本公共服務(wù)范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)”，在地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)支出中，基本公共服務(wù)財(cái)政支出主要包括教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、一般性公共服務(wù)支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、文化體育與傳媒支出和住房保障支出六項(xiàng)，目前各地農(nóng)民工在享受以上幾項(xiàng)公共服務(wù)方面與當(dāng)?shù)厥忻翊嬖谳^大差距。我國(guó)農(nóng)民工子女中僅有少量隨父母進(jìn)城，絕大多數(shù)屬于留守兒童。國(guó)家雖然要求各地政府將農(nóng)民工子女納入公辦義務(wù)教育體系，但仍有相當(dāng)多的農(nóng)民工隨遷子女只能就讀于農(nóng)民工子弟學(xué)校，這些子弟學(xué)校多數(shù)得不到地方公共財(cái)政支持，只能靠收費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。醫(yī)療衛(wèi)生方面，當(dāng)前農(nóng)民工尚沒有被納入城市醫(yī)療救助范圍，無法享受與城市居民相同的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)?！?013年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示當(dāng)年雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別為15.7%、28.5%、17.6%、9.1%和6.6%，雖然比例逐年提高，但社會(huì)保障覆蓋面依然過低。文化體育方面，農(nóng)民工很少享受到圖書館、體育館等公共設(shè)施帶來的便利?！?013年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工得到雇主或單位提供免費(fèi)住宿的比重為46.9%，相較上年下降2.6個(gè)百分點(diǎn)；從雇主或單位得到住房補(bǔ)貼的農(nóng)民工比重為8.2%，相較上年下降1個(gè)百分點(diǎn)；在務(wù)工地自購(gòu)房的農(nóng)民工僅占0.9%。公共財(cái)政收支項(xiàng)目中住房保障包括保障性住房、廉租住房、棚戶區(qū)改造等，目前城市的經(jīng)適房、廉租房等僅對(duì)城市居民開放，農(nóng)民工尚游離于住房保障體系之外。地方財(cái)政在農(nóng)民市民化過程中需要為以上公共服務(wù)項(xiàng)目提供必要的資金投入，也就是市民化地方財(cái)政成本的主要組成部分。

(三)數(shù)據(jù)來源

表1中的數(shù)據(jù)為2012年所選各市的單項(xiàng)基本公共服務(wù)財(cái)政支出，統(tǒng)計(jì)口徑為全市數(shù)據(jù)，包括市轄區(qū)和下轄的縣級(jí)市、縣、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，本文的市民化財(cái)政成本指的是農(nóng)民移入城區(qū)的財(cái)政成本，因而應(yīng)將各項(xiàng)基本服務(wù)的財(cái)政支出進(jìn)行處理從而得出投入到城區(qū)的基本公共服務(wù)財(cái)政支出。表2給出了各個(gè)城市市轄區(qū)和全市的地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)支出，據(jù)此可以算出市轄區(qū)地方財(cái)政一般預(yù)算支出占全市的比重，以之作為市轄區(qū)基本公共服務(wù)財(cái)政支出占全市基本公共服務(wù)財(cái)政支出的比率r的替代變量。

(四)測(cè)算結(jié)果

將相應(yīng)數(shù)據(jù)帶入測(cè)算模型可以發(fā)現(xiàn)不同區(qū)域和城市規(guī)模之間，農(nóng)民市民化的地方財(cái)政人均年成本存在較大差異。以2012年數(shù)據(jù)為基數(shù)，各市農(nóng)民市民化人均地方財(cái)政年成本為東部地區(qū)大型城市7589元，中型城市6774元；中部地區(qū)大型城市7380元，中型城市4986元；西部地區(qū)大型城市2892元，中型城市2089元，具體數(shù)據(jù)見表3所示。可以看出，西部地區(qū)市民化財(cái)政成本明顯低于東、中部地區(qū)，同一地區(qū)內(nèi)東、西部大型城市和中型城市的市民化財(cái)政成本差距不大，而中部地區(qū)不同規(guī)模城市的市民化財(cái)政成本存在顯著差距。

表1 2012年各市基本公共服務(wù)財(cái)政支出(萬元)

數(shù)據(jù)來源：《2013年山東省統(tǒng)計(jì)年鑒》、《2013年河南省統(tǒng)計(jì)年鑒》、《2013年廣西壯族自治區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒》

表2 2012年各市相關(guān)數(shù)據(jù)

數(shù)據(jù)來源：《2013年中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》明確提出到2020年“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右”。2013年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為36%，同期我國(guó)人口總數(shù)為136072萬，其中城市戶籍人口數(shù)為48985萬，若假設(shè)2020年我國(guó)人口數(shù)達(dá)到136800萬，這意味著未來7年約有1.26億農(nóng)村戶籍人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶籍人口，平均每年要完成1800萬農(nóng)民的市民化?！?012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2012年在東部地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工16980萬人，占農(nóng)民工總量的64.7%；在中部地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工4706萬人，占農(nóng)民工總量的17.9%；在西部地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工4479萬人，占農(nóng)民工總量的17.1%。從外出農(nóng)民工就業(yè)的地點(diǎn)看，在直轄市務(wù)工的占10%，在省會(huì)城市務(wù)工的占20.1%，在地級(jí)市務(wù)工的占34.9%，在縣級(jí)市務(wù)工的占23.6%。2012年農(nóng)民工在不同區(qū)域、不同規(guī)模城市的分布比率如表4所示，據(jù)此預(yù)計(jì)2014年需要完成市民化的農(nóng)民工人數(shù)約為東部大型城市351萬、東部中型城市407萬、中部大型城市97萬、中部中型城市112萬、西部大型城市92萬、西部中型城市108萬。

表3 2012年各市農(nóng)民市民化的人均地方財(cái)政成本(元)

表4 2012年農(nóng)民工流向分布

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《2012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》相關(guān)數(shù)據(jù)整理

由于市民化成本的動(dòng)態(tài)累積性，在推算2014年市民化財(cái)政成本時(shí)需要考慮到通貨膨脹的影響?！?013年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示2012年我國(guó)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)CPI為579.5(設(shè)1978年為100)，2011年為565.0，根據(jù)CPI可以算出我國(guó)2012年通脹率約為2.6%，假定至2020年我國(guó)通脹率保持在這一水平，可以算出2014年我國(guó)大中型城市農(nóng)民市民化的地方財(cái)政成本增量為756.53億元。

(五)成本流量與總量

為簡(jiǎn)化計(jì)算，我們對(duì)市民化農(nóng)民工做出以下假定：(1)農(nóng)民工市民化當(dāng)期的年齡設(shè)定為30歲。(2)每個(gè)農(nóng)民工撫養(yǎng)1個(gè)子女，且其子女在市民化當(dāng)期達(dá)到義務(wù)教育年齡(6歲)。(3)退休年齡為平均退休年齡55歲，壽命為平均人口壽命73歲。基于以上假定，我們可以看到一個(gè)農(nóng)民在市民化后最少可以享受以下基本公共服務(wù)：9年的子女義務(wù)教育服務(wù)，25年的社會(huì)保障和就業(yè)服務(wù)，43年的醫(yī)療、文化體育與傳媒、住房保障以及一般性公共服務(wù)。由于我國(guó)城市化快速發(fā)展的時(shí)間尚短，前期已經(jīng)市民化的農(nóng)民基本都處于享受基本公共服務(wù)的階段，這也意味著地方政府需要為之支付相應(yīng)的財(cái)政成本。

2000年我國(guó)戶籍人口城市化率約為24.7%，城市戶籍人口數(shù)為31305萬，2000年到2013年城市戶籍人口增長(zhǎng)17680萬。排除人口自然增長(zhǎng)率(人口出生率減去人口死亡率)的影響(按平均0.5%計(jì)算)，2000年到2013年約有1.5億農(nóng)民完成市民化，按表4數(shù)據(jù)可以推算出其分布為東部大型城市2925萬，東部中型城市3390萬，中部大型城市810萬，中部中型城市930萬，西部大型城市765萬，西部中型城市900萬。僅考慮這1.5億農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化的市民，加入通脹率的影響可算出2014年市民化地方財(cái)政成本存量約為6302.26億元，同年市民化地方財(cái)政成本流量為7058.79億元。由于市民化財(cái)政成本屬于逐年支出，若每年有相同數(shù)量的農(nóng)民完成市民化，從2014年開始計(jì)算，可以發(fā)現(xiàn)每年的成本呈累積遞增。按此判斷，不考慮通脹、利率等因素的影響，為達(dá)到《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》的目標(biāo)，預(yù)計(jì)2020年我國(guó)地方財(cái)政為農(nóng)民市民化支出的成本約為11597.97億元，2014年到2020年的地方財(cái)政總成本約為65298.66億元。

《2014年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2013年地方公共財(cái)政收入為69011.16億元，公共財(cái)政收入增長(zhǎng)速度為10.2%，若消除通脹率的影響，公共財(cái)政實(shí)際增長(zhǎng)速度為7.6%。按此計(jì)算，2014年地方公共財(cái)政收入可以達(dá)到74256.01億元，2020年此數(shù)據(jù)約為115240.53億元，我國(guó)為應(yīng)付農(nóng)民市民化的地方財(cái)政支出占地方財(cái)政收入的比重將由2014年的9.50%提升至10.06%。在營(yíng)改增逐步擴(kuò)大范圍、房產(chǎn)稅遲遲難以問世、土地財(cái)政日益受到質(zhì)疑的背景下，地方財(cái)政收入在可預(yù)見的將來要想保持當(dāng)前增長(zhǎng)速度不容樂觀。由于我國(guó)城市化進(jìn)程在一定時(shí)期內(nèi)將持續(xù)進(jìn)行，不會(huì)發(fā)生太大的變化，可以肯定的是2020年后地方財(cái)政的相關(guān)支出仍會(huì)處于遞增狀態(tài)，直到最初一批市民化的農(nóng)民不再享受基本公共服務(wù)的時(shí)候達(dá)到穩(wěn)定并逐漸回落，這意味著未來幾十年大中型城市的地方政府將面臨巨大的財(cái)政資金壓力，需要我們未雨綢繆，提前做好準(zhǔn)備以應(yīng)對(duì)這一難題。

四、結(jié)論與建議

城市化的核心是人的城市化，也就是農(nóng)民市民化，而農(nóng)民市民化的實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)均等化。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，從國(guó)外來看是世界各國(guó)的普遍現(xiàn)象和社會(huì)發(fā)展的根本要求，從國(guó)內(nèi)來看則是擴(kuò)大內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必然選擇。妥善解決大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有效融入當(dāng)?shù)爻鞘泻推降认硎芄卜?wù)，是我國(guó)未來城市化面臨的重大挑戰(zhàn)和突出障礙。當(dāng)前我國(guó)的城市化進(jìn)程正處于高速運(yùn)行階段，農(nóng)民工人口數(shù)量龐大，市民化成本居高不下，地方政府面臨的財(cái)政壓力在短時(shí)間內(nèi)無法避免，合理有序地推進(jìn)農(nóng)民市民化將是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民市民化，需要中央和地方政府按照以人為本、政府主導(dǎo)、多方參與、統(tǒng)籌兼顧的原則，依托人口制度、土地制度和財(cái)政制度的綜合體制改革，三管齊下共同確保城市化和市民化在地方財(cái)政合理容納范圍內(nèi)有效推進(jìn)。

通過前文的分析，可以從數(shù)據(jù)上直觀地發(fā)現(xiàn)地方政府在面對(duì)農(nóng)民市民化趨勢(shì)下巨大的財(cái)政壓力，在明確“需要多少錢”的基礎(chǔ)上，解決“錢從哪兒來”對(duì)各地政府來說更為迫切。作為制約城市化的重要約束性條件，人口、土地、財(cái)政相互影響，相互關(guān)聯(lián)(如圖2所示)，單獨(dú)針對(duì)一個(gè)方面的改革政策無法從整體上解決城市化進(jìn)程中的市民化成本問題，建立統(tǒng)籌三者的宏觀改革方案也就成了必然選擇。如何解決城市化進(jìn)程資金來源問題，僅靠“土地財(cái)政”獲取一次性收益顯然不可取，需要通過構(gòu)建“人—地—財(cái)”循環(huán)體系，減輕地方財(cái)政對(duì)土地的依賴性，有效解決城市化進(jìn)程中農(nóng)民市民化、土地非農(nóng)化及收入二元化這三大問題。

(一)建立“人—財(cái)”掛鉤機(jī)制，推進(jìn)中小城鎮(zhèn)發(fā)展

人口和財(cái)政的矛盾在于公共服務(wù)需求與供給的不匹配，城市戶籍人口的增加意味著公共服務(wù)的增多和財(cái)政壓力的加重，大多數(shù)地方政府對(duì)解決外來農(nóng)民工的落戶問題動(dòng)力不足，重要原因在于他們認(rèn)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工創(chuàng)造的大部分經(jīng)濟(jì)收益已通過增值稅等方式被中央拿走，地方政府作為農(nóng)民市民化財(cái)政成本的提供者，在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)、就業(yè)培訓(xùn)、住房保障等方面承擔(dān)主要責(zé)任，而從中獲得的財(cái)政收入不足以彌補(bǔ)所需支付的財(cái)政成本。中央政府需要對(duì)農(nóng)民工流入集中、定居意愿強(qiáng)、外部效應(yīng)大、資金壓力重的城市加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼力度，建立“人—財(cái)”掛鉤機(jī)制，將當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模掛鉤。具體而言即中央和省級(jí)財(cái)政設(shè)立農(nóng)民工市民化的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，主要用于提供城市落戶農(nóng)民的各項(xiàng)基本公共服務(wù)，依照“人多財(cái)增”的策略方針有效緩解兩者間的矛盾。

圖2 城市化與人口、土地、財(cái)政的相互關(guān)系

除了在財(cái)政政策方面開源，還需要對(duì)大中型城市市民化農(nóng)業(yè)人口進(jìn)行節(jié)流。相較于大中型城市，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居小城鎮(zhèn)意愿較低的原因主要在于就業(yè)機(jī)會(huì)和公共服務(wù)方面的差異。一方面，由于集聚效應(yīng)的缺乏，小城鎮(zhèn)對(duì)投資和人口的吸引力不足，無法創(chuàng)造足夠多的就業(yè)機(jī)會(huì)；另一方面，小城鎮(zhèn)公共服務(wù)的人均投資和運(yùn)營(yíng)成本比大中型城市更高，加上財(cái)政投入在各級(jí)城市間的不平衡，不同規(guī)模城鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平存在較大差異，同時(shí)由于農(nóng)村條件的大幅改善，小城鎮(zhèn)在相關(guān)方面的優(yōu)勢(shì)也正在逐漸縮小。如何解決小城鎮(zhèn)所面臨的窘境，若采用單純的行政手段強(qiáng)行發(fā)展小城鎮(zhèn)，由于往往無法達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)，小城鎮(zhèn)要完善耗資很大的基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，人均成本明顯高于大中型城市，可能造成無謂的資源浪費(fèi)。與其將財(cái)政資金平均地投入到所有的小城鎮(zhèn)，不如選擇部分發(fā)展前景良好的中小城鎮(zhèn)做出重點(diǎn)規(guī)劃，推動(dòng)其步入大中型城市的行列，從而產(chǎn)生集聚效應(yīng)，吸引外出的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，同時(shí)促進(jìn)周邊小城鎮(zhèn)的共同發(fā)展，減緩大中型城市農(nóng)民市民化壓力。

(二)明確“人—地”產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加強(qiáng)資源有序配置

中國(guó)要素市場(chǎng)的區(qū)域性分割限制了勞動(dòng)力、土地、資本等生產(chǎn)要素跨地區(qū)的自由流動(dòng)，農(nóng)民市民化意愿較強(qiáng)的城市往往也是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市，這些地區(qū)要安置轉(zhuǎn)移人口必然需要進(jìn)行城市擴(kuò)張，對(duì)土地的需求也水漲船高。國(guó)土資源部為解決我國(guó)農(nóng)村存量建設(shè)用地遠(yuǎn)高于城市建設(shè)用地的狀況，研究制定了名為“增減掛鉤”的土地政策，目的是為保證城市擴(kuò)張所需的土地空間，在減少農(nóng)村建設(shè)用地存量的同時(shí)使得建設(shè)用地總量不顯著增加，從而同時(shí)達(dá)到保護(hù)農(nóng)村耕地保護(hù)和保障城市化用地供給的要求。“增減掛鉤”這一土地政策在各地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中起到了政策抓手的作用，保證了“保障城市發(fā)展空間、優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)空間”土地思路的有效實(shí)施。土地要素就其天然屬性而言不可流動(dòng)，而不同地區(qū)的土地價(jià)值存在較大差異，沿海大城市近郊土地價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)地土地是不爭(zhēng)的事實(shí)，這也制約了土地資源在全國(guó)范圍的順暢流轉(zhuǎn)。要解決人口與土地分離的問題，應(yīng)通過確定統(tǒng)一的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行土地價(jià)值量化，解除區(qū)位影響并賦予其跨地區(qū)交易性，做到“地隨人走”，按占補(bǔ)平衡的原則統(tǒng)籌各地用地規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力和土地資源的跨地區(qū)再配置，這將極大調(diào)動(dòng)各地政府接納農(nóng)民工落戶的積極性。

確地的基礎(chǔ)是確權(quán)，需要對(duì)現(xiàn)存農(nóng)地進(jìn)行清產(chǎn)核實(shí)，全面開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證，賦予農(nóng)民明確、穩(wěn)定、完整而有效的土地產(chǎn)權(quán)。在現(xiàn)有制度的框架內(nèi)，明確土地產(chǎn)權(quán)的“責(zé)、權(quán)、利”，進(jìn)一步弱化集體所有權(quán)，把占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)下放給農(nóng)民，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度?！皥?jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”是當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的總體思路。實(shí)踐中應(yīng)沿用“政策完善—布局試點(diǎn)—全面推進(jìn)”的思路促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集體建設(shè)用地平等入市，以土地產(chǎn)權(quán)制度改革為重心，通過明確農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體地位、破除建設(shè)用地入市障礙、推進(jìn)宅基地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)等，逐步解決當(dāng)前農(nóng)村土地制度中存在的主要問題，探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項(xiàng)權(quán)能，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，使農(nóng)村土地制度與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化內(nèi)洽，讓農(nóng)民成為改革的積極參與者和真正受益者。

(三)減輕“財(cái)—地”依賴程度，完善財(cái)政收入結(jié)構(gòu)

自1979年的《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》中提出了將場(chǎng)地使用權(quán)可作為中方投資或由合營(yíng)企業(yè)向政府繳納使用費(fèi)開始算起，土地有償使用制度經(jīng)歷了三十多年的改革，土地收益大幅增加。1994年分稅制改革的結(jié)果之一就是土地出讓金收入全部劃歸地方政府，為地方政府獲取財(cái)政收入留下了巨大的操作空間。由于分稅制后地方政府存在的稅收局限以及中央和地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)等，使得地方政府不得不尋求新的財(cái)政渠道獲得財(cái)政收入以彌補(bǔ)財(cái)政缺口。地方政府利用土地通過各種方式獲取收入的行為被稱為“土地財(cái)政”，狹義上的土地財(cái)政收入指的是土地出讓收入，廣義上則泛指政府所獲得的與土地或房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的一切收入，包括以土地出讓金為主的預(yù)算外收入，稅收收入和利用土地融資的地方債務(wù)性收入。土地出讓收入在地方財(cái)政收入中的份額逐年增大，2013年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入41249.52億元，同年地方財(cái)政收入為69011.16億元，土地出讓收入占地方財(cái)政收入的59.8%，土地已成為地方財(cái)政收入的主要來源。

首先，地方政府要擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴就必須要找到能填補(bǔ)其空白的資金來源，現(xiàn)有的觀點(diǎn)主要包括兩點(diǎn)，一是改變稅制結(jié)構(gòu)，逐步建立以房產(chǎn)稅為主的持續(xù)性地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)；二是發(fā)行地方融資債券，多元化資金來源渠道。不過也要看到，世界上所有國(guó)家對(duì)城市融資的還款來源無外乎公共基礎(chǔ)設(shè)施的使用收費(fèi)和房產(chǎn)稅，而我國(guó)的城市運(yùn)營(yíng)機(jī)制限定了水價(jià)、電價(jià)、公交價(jià)格等多依靠補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)，無法完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，也就不能達(dá)到還款的效果，這表明擴(kuò)大房產(chǎn)稅征收范圍，確保地方財(cái)政收入已經(jīng)是勢(shì)在必行。

其次，根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的意見，集體建設(shè)用地的入市必然對(duì)土地財(cái)政產(chǎn)生重大影響，不僅要推進(jìn)財(cái)稅體制深化改革，還要做到完善農(nóng)村土地征用制度、加大土地流轉(zhuǎn)資金投入和構(gòu)建土地服務(wù)監(jiān)管機(jī)制。

注釋

①World Bank.Integration of National Product and Factor Markets:Economic Benefits and Policy, Recommendations.No.31973,2005.

②陳廣桂:《房?jī)r(jià)、農(nóng)民市民化成本與我國(guó)城市化》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004年第3期。

③中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院：《2005中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》，北京: 科學(xué)出版社，2005年，第33頁(yè)。

④建設(shè)部調(diào)研組報(bào)告：《農(nóng)民工進(jìn)城對(duì)城市建設(shè)提出的新要求》，北京：中國(guó)言實(shí)出版社，2006年，第61頁(yè)。

⑤張國(guó)勝、陳瑛：《社會(huì)成本、分?jǐn)倷C(jī)制與我國(guó)農(nóng)民工市民化——基于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2013年第1期。

⑥國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程的研究”課題組：《農(nóng)民工市民化: 制度創(chuàng)新與頂層制度設(shè)計(jì)》，北京:中國(guó)發(fā)展出版社，2011年，第80頁(yè)。

⑦中國(guó)社科院：《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告(2012)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第44頁(yè)。

⑧蔡昉：《勞動(dòng)力遷移的兩個(gè)過程及其制度障礙》，《社會(huì)學(xué)研究》2001年第4期。

⑨申兵：《“十二五”時(shí)期農(nóng)民工市民化成本測(cè)算及其分擔(dān)機(jī)制構(gòu)建——以跨省農(nóng)民工集中流入地區(qū)寧波市為案例》，《城市發(fā)展研究》2012年第6期。

⑩張國(guó)勝、陳瑛：《社會(huì)成本、分?jǐn)倷C(jī)制與我國(guó)農(nóng)民工市民化——基于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2013年第1期。

責(zé)任編輯 梅莉

The Cost of the Citizenization of Peasants from the View of Local Finance

Wang Jingyao1Ye Cheng2

(1.School of Political Science, Central China Normal University，Wuhan 430079; 2.Wuhan Maritime Safety Administration of the People’s Republic of China, Wuhan 430014)

The core of China’s urbanization is the citizenization of peasants，and the key to the citizenization of peasants is the equalization of urban basic public services which inevitably involves the fiscal output of local governments. In order to promote the urbanization reasonably and orderly，it is necessary to calculate the fiscal cost of local governments. Aiming at the shortcomings of existing research results，this paper, according to the city zoning and size，measured per capita fiscal input of basic public services of large and medium-sized cities and then calculated the local fiscal cost increment，flow rate and total amount for the citizenization of peasants from 2014 to 2020. The dynamic accumulation nature of the fiscal cost of the citizenization of peasants will bring about the increasing of local fiscal pressures year by year until it reaches a stable state. In order to ease the problem of funding sources, the PLF(Population-Land-Finance) mechanism should be established to alleviate the fiscal cost pressure of local governments in the process of urbanization.

the citizenization of peasants； basic public services； local fiscal cost； cost flow

2015-06-10

華中師范大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目資助“中國(guó)地方治理現(xiàn)代化及國(guó)際比較研究”(CCNU14Z02008);教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大攻關(guān)項(xiàng)目“新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村綜合改革研究”(12JZD023)