曾曉東 易文君

(北京師范大學(xué) 教育學(xué)部， 北京 100875)

我國(guó)中小學(xué)教師工資的地區(qū)差異問(wèn)題研究

曾曉東 易文君

(北京師范大學(xué) 教育學(xué)部， 北京 100875)

教師工資改革的目標(biāo)不僅僅是要不要漲和漲多少，而是隨著財(cái)政制度的完善不斷系統(tǒng)化教師工資制度結(jié)構(gòu)。其中，教師工資的地區(qū)差異實(shí)現(xiàn)機(jī)制是基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)構(gòu)成之一。本文通過(guò)考察教師工資地區(qū)差異的理論依據(jù)，分析我國(guó)現(xiàn)行的教師工資地區(qū)差異的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，并通過(guò)實(shí)證分析，說(shuō)明我國(guó)用績(jī)效工資實(shí)現(xiàn)教師工資地區(qū)差異的作法存在預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不清、保障水平過(guò)低等問(wèn)題，而且，由于教師工資中的基本工資不可變，地區(qū)差異工資部分的比例不斷提高，目前已經(jīng)占教師實(shí)際工資的50-80%，不斷拉低教師工資的預(yù)算等級(jí)。最后，文章還在剛剛出臺(tái)的財(cái)政預(yù)算管理制度和轉(zhuǎn)移支付制度的框架下，探討了在財(cái)政聯(lián)邦主義框架下實(shí)現(xiàn)教師工資地區(qū)差異的可能性。

教師工資; 地區(qū)差異合法性; 績(jī)效工資; 工資制度結(jié)構(gòu)

地區(qū)差異是我國(guó)社會(huì)的一個(gè)客觀存在，劃分東、中、西部地區(qū)的目的之一就是在國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和公共政策中設(shè)置一個(gè)地區(qū)差異的“制度邏輯”。但在公共部門(mén)人員工資制度中，是否體現(xiàn)地區(qū)差異、用什么機(jī)制實(shí)現(xiàn)地區(qū)差異，還一直存在制度概念不清的現(xiàn)象，這對(duì)教師工資制度的影響尤其顯著。當(dāng)前，事業(yè)單位工資制度改革、國(guó)家預(yù)算管理制度都處于熱烈討論的過(guò)程中，迫切需要厘清地區(qū)差異在教師工資制度中的“合法性”，并討論可能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

一、教師工資地區(qū)差異的性質(zhì)及其決定機(jī)制

1.教師工資地區(qū)差異的性質(zhì)

教師工資為什么需要地區(qū)差異？這和工資的性質(zhì)有關(guān)。馬克思在《資本論》中說(shuō)明工資的性質(zhì)是“生產(chǎn)勞動(dòng)力所必需的生活資料的總和，要包括工人的補(bǔ)充者即工人子女的生活資料?！辈贿^(guò)，“和其他商品不同，勞動(dòng)力的價(jià)值規(guī)定包含著一個(gè)歷史的和道德的因素。①”這是大家所熟悉的馬克思主義工資論的基本觀點(diǎn)，它說(shuō)明了工資的本質(zhì)是維持家庭的生存保障條件，傳統(tǒng)和道德因素在其中發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，它符合現(xiàn)代工資制度中最低工資的意義。

馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的階級(jí)視角是否只能解釋“生存工資”，無(wú)法解釋現(xiàn)代工資制度？現(xiàn)代工資制度一個(gè)顯著的特點(diǎn)就是工資決定機(jī)制中的制度化②，按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的主張，制度化的原因在于有效減少交易成本，勞務(wù)合約屬于權(quán)力制度，是典型的管理型交易成本節(jié)約的類(lèi)型③。節(jié)約了交易成本的制度化的工資決定機(jī)制與馬克思的工資理論有什么關(guān)系？

馬克思主義與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)都脫胎于古典制度研究，具有一定的內(nèi)在邏輯一致性，工資理論也是如此。馬克思工資理論不僅包括勞動(dòng)價(jià)值論，還包括資本主義生產(chǎn)關(guān)系論和階級(jí)斗爭(zhēng)論，前者說(shuō)明資本主義生產(chǎn)過(guò)程中資本和勞動(dòng)的影響機(jī)制，后者說(shuō)明階級(jí)斗爭(zhēng)對(duì)于工資的影響。④這樣，馬克思主義工資決定機(jī)制包含三個(gè)組成部分：(1)生活成本；(2)資本積累提高勞動(dòng)生產(chǎn)率；(3)討價(jià)還價(jià)機(jī)制。其中，生活成本和地區(qū)差異密切相關(guān)，資本積累對(duì)教師來(lái)說(shuō)主要是人力資本的積累，學(xué)歷和教齡為核心指標(biāo)，而討價(jià)還價(jià)機(jī)制，在20世紀(jì)六七十年代表現(xiàn)為教師工會(huì)的集體協(xié)議能力，而隨著制度文明的推進(jìn)，明確的制度約定(各種法律和規(guī)章)減少了集體談判成本。例如，通行工資水平和教師工資上漲機(jī)制的約定變成了共識(shí)，教師沒(méi)有必要通過(guò)集體罷工啟動(dòng)工資上漲機(jī)制。

現(xiàn)代社會(huì)中，基于道德及減少社會(huì)沖突的考慮，不論是公共部門(mén)還是私人部門(mén)，政策針對(duì)就業(yè)及工資制度做出的法律規(guī)定是最完善的，其中，工資制度的地區(qū)差異機(jī)制，是工資制度首先要規(guī)定的內(nèi)容。

2.英美兩種不同的制度安排

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看⑤，教師工資地區(qū)差異的制度安排與一個(gè)國(guó)家的行政管理體系密切相關(guān)。在美國(guó)分權(quán)行政下的地方差異制度，是在遵從基本一致的教師工資結(jié)構(gòu)的條件下，美國(guó)中小學(xué)教師工資的地方差異很大，如，南達(dá)科州的教師工資僅為加州的一半(見(jiàn)圖1)。

圖1 2011-2012年度美國(guó)各州本科學(xué)歷教齡11-20年中小學(xué)教師的平均年薪資料來(lái)源：National Center for Education Statistics, Digest of Education Statistics, 2013, http://nces.ed.gov/programs/digest/d13/tables/dt13_211.30.asp

相對(duì)于州與州之間的差異，同一個(gè)州內(nèi)不同地區(qū)的差距更大。美國(guó)密執(zhí)根州立大學(xué)對(duì)教師工資的影響研究表明，在1993-1994學(xué)年，匹茲堡地區(qū)教師工資最低的學(xué)區(qū)，教師起點(diǎn)工資為18500美元，而最高的學(xué)區(qū)起點(diǎn)工資為34554美元；同樣，在芝加哥，教師起點(diǎn)工資的差異幅度在19891美元至31621美元之間。⑥

在英國(guó)，行政管理實(shí)行“郡制”管理，許多公共服務(wù)，如教育、衛(wèi)生、公共安全都由中央實(shí)施“條”式管理，地方教育局(LEAs)不是地方政府的組成部分，而是英國(guó)教育部的派出機(jī)構(gòu)。這樣的行政管理體制決定了英格蘭和威爾士地區(qū)中小學(xué)教師工資由英國(guó)教育部統(tǒng)一決定。英國(guó)教育部每年出臺(tái)一個(gè)非常復(fù)雜的教師工資等級(jí)評(píng)估和上漲指導(dǎo)報(bào)告，將地區(qū)按照生活成本的差異劃分為倫敦中心區(qū)、倫敦外圍地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和其他地區(qū)四個(gè)部分，分別規(guī)定不同等級(jí)教師的年度工資水平，以及通過(guò)績(jī)效考核后的工資年度上漲水平。⑦倫敦中心地區(qū)教師工資水平最高，威爾士地區(qū)教師工資水平最低。地區(qū)差異幅度在7000-7500英鎊之間，對(duì)初入職者來(lái)說(shuō)，地區(qū)差異工資占工資總額的15%，而對(duì)高級(jí)教師來(lái)說(shuō)，地區(qū)差異占年薪的比例不足10%，這說(shuō)明工資地區(qū)差異的實(shí)質(zhì)是生活成本差異。

英美兩國(guó)不同的教師工資的地區(qū)差異實(shí)現(xiàn)機(jī)制至少說(shuō)明了兩個(gè)結(jié)論，一是地區(qū)差異的實(shí)質(zhì)是生活成本差異，因此，不僅是教師工資制度，在各種工資制度中，地區(qū)差異都是一個(gè)必須包括的決定因素。二是教師工資的地區(qū)差異實(shí)現(xiàn)機(jī)制取決于行政管理方式，而不是政治體制。教師作為公共服務(wù)的人員要素成本，公共服務(wù)供給方式不同，則教師工資的地區(qū)差異決定機(jī)制不同。它實(shí)際上需要完善的公共財(cái)政管理制度作為基本制度前提。

由此看來(lái)，工資制度的結(jié)構(gòu)要體現(xiàn)不同的制度功能，具體到教師工資制度，它至少應(yīng)該包括：教師作為專(zhuān)業(yè)人員的等級(jí)工資，它反映了人力資本的積累結(jié)果；地區(qū)差異，它是生活成本的體現(xiàn)；以及變動(dòng)機(jī)制，它是制度化討價(jià)還價(jià)機(jī)制的反映。當(dāng)然，由于教師崗位責(zé)任和崗位工作環(huán)境差異很大，教師工資結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)了崗位津補(bǔ)貼，以補(bǔ)償需要額外付出時(shí)間、精力和代價(jià)的教師，也設(shè)計(jì)了教師績(jī)效工資，以獎(jiǎng)勵(lì)在同樣的崗位上取得更好成績(jī)的教師。由于教師崗位津補(bǔ)貼與績(jī)效工資的制度邏輯與等級(jí)工資的意義具有根本的差異，本文僅就等級(jí)工資討論地區(qū)差異的合法性問(wèn)題。

二、中國(guó)現(xiàn)行教師工資地區(qū)差異的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

現(xiàn)行工資制度還是2006年制定的，理解制度文本本身的邏輯固然重要，但更重要的是在我國(guó)公共部門(mén)人事制度、公共財(cái)政制度建立的過(guò)程中，理解教師工資制度不斷發(fā)育和完善的過(guò)程。

1.從國(guó)家統(tǒng)一到校際差異

在1985年的教師工資調(diào)整之前，我國(guó)教師工資一直實(shí)行1956年確定的全國(guó)統(tǒng)一的職級(jí)制工資，沒(méi)有地區(qū)差異，只有邊疆地區(qū)和極端艱苦地區(qū)享有地區(qū)津貼。1985年工資改革的核心思想是消除平均主義，實(shí)行獎(jiǎng)金和津貼制度。在教師工資之外，放開(kāi)10-20%的空間，以“獎(jiǎng)金”形式激活地方政府和學(xué)校，獎(jiǎng)金的來(lái)源仍然是上級(jí)政府隨工資一起下發(fā)的“經(jīng)費(fèi)”，數(shù)額有限。

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將依靠獎(jiǎng)金實(shí)現(xiàn)工資上漲，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“腦體倒掛”現(xiàn)象，然而，在財(cái)政“汲取能力”⑧非常弱的時(shí)候，政府無(wú)力承擔(dān)公共部門(mén)人員工資上漲的壓力，只能通過(guò)給予自籌經(jīng)費(fèi)權(quán)力的作法去釋放這種壓力。因此，在1993年的事業(yè)單位分類(lèi)管理中，中小學(xué)雖然仍然被編制部門(mén)核定為全額撥款單位，但等級(jí)工資的提高仍然無(wú)法跟上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中其他部門(mén)人員，特別是外資企業(yè)人員工資上漲的步伐，于是，設(shè)置了“校內(nèi)工資”欄目，使得各學(xué)?；I集“校內(nèi)工資”的行為合法化，開(kāi)始興辦校辦企業(yè)乃至收取各種費(fèi)用，這是教育“亂收費(fèi)”的原動(dòng)力。

1993年教師工資制度改革是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的框架下進(jìn)行的，財(cái)政和市場(chǎng)的邊界沒(méi)有及時(shí)設(shè)置清楚，這是理論上的缺陷。但實(shí)際上，實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題很難說(shuō)是理論的“誤導(dǎo)”，政策或者策略的選擇往往是基于現(xiàn)實(shí)的壓力。1980年以來(lái)，整體的經(jīng)濟(jì)體制改革以“下放自主權(quán)”為主要特征，再加上中央財(cái)政舉步維艱的現(xiàn)實(shí)困境，導(dǎo)致財(cái)政以出讓籌資權(quán)為代價(jià)，去替代“制度化”公共部門(mén)人員收入“跟上”通行工資水平的“路徑”。這時(shí)，學(xué)校，甚至政府機(jī)關(guān)都具有某種“收稅”功能，把本來(lái)應(yīng)該交給財(cái)政的收入留下來(lái)自用，或者代替財(cái)政自行設(shè)置“收費(fèi)”，財(cái)稅作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的權(quán)力被“自主權(quán)”分解了。

“碎片化”的財(cái)政導(dǎo)致政府難以統(tǒng)一安排公共部門(mén)人員工資制度，“校內(nèi)工資”的合法化帶來(lái)了教育界近二十年的亂收費(fèi)“頑疾”，以及教師工資拖欠或教師工資保障程度低，前者是“碎片化”財(cái)政制度對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)校的影響，后者是對(duì)薄弱學(xué)校的影響是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“馬太效應(yīng)”在教育領(lǐng)域的表現(xiàn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下全國(guó)統(tǒng)一的工資制度被打破后，由于財(cái)政汲取能力很弱，學(xué)?；I資能力發(fā)揮主導(dǎo)作用，全國(guó)統(tǒng)一工資制度被校際差異所取代。由“完全計(jì)劃”走向“廣泛市場(chǎng)”，教師工資制度也經(jīng)歷了在兩種制度安排之間“震蕩”⑨的過(guò)程。

2.從校際差異走向地區(qū)差異

建立法制意義上的“國(guó)家”需要以完善的財(cái)政制度為基本條件，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》表述為“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。經(jīng)過(guò)三十多年的努力，我國(guó)已經(jīng)建立了比較完善的財(cái)稅體系，中小學(xué)作為純粹的公益事業(yè)，作為純粹的財(cái)政支出部門(mén)。2006年的工資改革就體現(xiàn)了這種趨勢(shì)，它遏制了學(xué)校因發(fā)放校內(nèi)工資而從事市場(chǎng)活動(dòng)的沖動(dòng)，提升了貧困地區(qū)教師工資保障程度，縮小了教師工資的校際差異、地區(qū)差異。同時(shí)，建立起崗位和職級(jí)對(duì)應(yīng)的二維工資結(jié)構(gòu)，設(shè)立了包括崗位工資、等級(jí)工資、績(jī)效工資、津補(bǔ)貼四個(gè)主要部分組成的工資結(jié)構(gòu)。在從學(xué)校自籌資金這種極端“碎片化”的制度安排走向“集中”的過(guò)程中，回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)顯然不現(xiàn)實(shí)也不合理，于是，地方政府、學(xué)校的自主制度空間開(kāi)始成為制度的核心。

2006年工資套改起到了保障農(nóng)村中小學(xué)教師工資、縮小校際差異的作用，但制度設(shè)計(jì)中并沒(méi)有體現(xiàn)出地區(qū)差異的制度安排。理論上，在教師工資四個(gè)組成部分結(jié)構(gòu)不變的情況下，地區(qū)差異實(shí)現(xiàn)機(jī)制有兩個(gè)路徑：等級(jí)工資標(biāo)準(zhǔn)地方化和工資結(jié)構(gòu)中某個(gè)構(gòu)成成分地方化?！肮べY標(biāo)準(zhǔn)地方化”是在完全按照國(guó)家統(tǒng)一工資結(jié)構(gòu)的前提下，每個(gè)組成部分的標(biāo)準(zhǔn)由地方政府確定。“成分地方化”是在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的職務(wù)和等級(jí)工資標(biāo)準(zhǔn)之外，在績(jī)效工資和津補(bǔ)貼中實(shí)現(xiàn)地區(qū)差異。自2009年起，《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資的指導(dǎo)意見(jiàn)》開(kāi)始實(shí)施，實(shí)行由省級(jí)人民政府統(tǒng)籌、縣域內(nèi)基本平衡的績(jī)效工資制度，這實(shí)際上是選擇用績(jī)效工資作為地區(qū)差異的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。目前的教師工資制度在形式上由四個(gè)部分組成，其中，崗位工資和等級(jí)工資自2006年以后沒(méi)有變動(dòng)過(guò)，必要的時(shí)間變動(dòng)機(jī)制實(shí)際上用績(jī)效工資的變動(dòng)來(lái)“代償”?？?jī)效工資和津補(bǔ)貼由省統(tǒng)籌、縣域內(nèi)均衡，因此，這兩個(gè)部分也是實(shí)際的地區(qū)差異實(shí)現(xiàn)機(jī)制。于是，績(jī)效工資既代償?shù)燃?jí)工資的時(shí)間變動(dòng)機(jī)制，又實(shí)現(xiàn)地區(qū)差異，績(jī)效工資的功能顯然“超載”了，更麻煩的是，績(jī)效工資的預(yù)算等級(jí)在縣級(jí)政府，保障程度過(guò)低。

三、我國(guó)教師工資地區(qū)差異的程度

以上對(duì)我國(guó)教師工資制度變遷過(guò)程的研究可以得出結(jié)論：目前我國(guó)教師工資制度的地區(qū)差異主要通過(guò)績(jī)效工資實(shí)現(xiàn)，省級(jí)政府統(tǒng)籌下的縣級(jí)政府績(jī)效工資發(fā)放制度基本決定了教師工資的地區(qū)差異。那么，這個(gè)差異有多大呢？

1.教師工資地區(qū)差異的估算

由于我國(guó)教師是分組統(tǒng)計(jì)，無(wú)法在個(gè)體層面上匯總計(jì)算，需要用根據(jù)總體在每個(gè)組內(nèi)的分布進(jìn)行估算。我國(guó)教師專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)等級(jí)縱向分五級(jí)，在每個(gè)級(jí)別下又劃分不同的薪級(jí)，但統(tǒng)計(jì)只提供教師的職稱(chēng)分布，并不提供每個(gè)職稱(chēng)等級(jí)上不同薪級(jí)的分布人數(shù)。因此，本研究分別假設(shè)教師在每個(gè)職稱(chēng)水平上按照平均值、中間值分布，由此得出31個(gè)省(區(qū)、市)教師的等級(jí)工資(見(jiàn)表1)。

表1 教師職稱(chēng)與工資對(duì)應(yīng)表

資料來(lái)源：本表數(shù)據(jù)參照人事部、財(cái)政部、教育部《高等學(xué)校、中小學(xué)、中等職業(yè)學(xué)校貫徹〈事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案〉三個(gè)實(shí)施意見(jiàn)》(國(guó)人部[2006]113號(hào))測(cè)算。

2006年教師工資套改后，根據(jù)職稱(chēng)與工資對(duì)照表，以及各省份教師職稱(chēng)分布數(shù)據(jù)，可估算出基本工資。計(jì)算公式為：

基本工資估算值=Σ職稱(chēng)工資估算值×該職稱(chēng)人數(shù)×12月

以上估算的教師基本工資體現(xiàn)的是教師的人力資本水平，由教師個(gè)人特質(zhì)所決定，并不體現(xiàn)地區(qū)差異，教師無(wú)論在哪里工作，只要職稱(chēng)和在該職稱(chēng)上的工作年限確定，基本工資完全一致。地區(qū)差異是績(jī)效工資和津補(bǔ)貼決定的，但我國(guó)教師工資收入統(tǒng)計(jì)并不匯總績(jī)效工資數(shù)據(jù)，因此，教師工資的地區(qū)差異可以由以下恒等式推導(dǎo)得出：

教師實(shí)際工資=基本工資+(績(jī)效工資+津補(bǔ)貼)

所以，(績(jī)效工資+津補(bǔ)貼)=教師實(shí)際工資-基本工資=教師工資的地區(qū)差異

2.對(duì)小學(xué)階段教師工資地區(qū)差異的描述性分析

根據(jù)表1用兩種方式估算出的各職稱(chēng)的基本工資水平，以及教師的職稱(chēng)分布，可以得出教師的加權(quán)平均工資水平，它與教師實(shí)際平均工資之差，就是由地方政府決定的教師工資的地區(qū)差異部分(見(jiàn)表2)。

表2 按不同方式估算出的小學(xué)教師基本工資及實(shí)際工資(2010年)

資料來(lái)源：小學(xué)階段教師實(shí)際工資來(lái)源于《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》，教師職稱(chēng)分布的數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》。

由表2可以看出，我國(guó)小學(xué)教師實(shí)際工資中，地方?jīng)Q定的工資部分已經(jīng)占到工資總量的50-80%，這部分工資由縣級(jí)政府決定，保障程度低，預(yù)算管理水平差，多年積累下來(lái)導(dǎo)致問(wèn)題頻出也就非常容易理解。

3.對(duì)中學(xué)階段教師工資地區(qū)差異程度的描述性分析

用同樣的方法處理中學(xué)階段教師的職稱(chēng)和薪級(jí)分布，得出兩種不同估算方法獲得分省(區(qū)、市)的中學(xué)教師平均基本工資(見(jiàn)表3)。

表3 按不同方式估算出的中學(xué)教師基本工資及實(shí)際工資(2010年)

資料來(lái)源：中學(xué)階段教師實(shí)際工資來(lái)源于《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》，教師職稱(chēng)分布的數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》。

中學(xué)教師的工資構(gòu)成呈現(xiàn)和小學(xué)教師同樣的格局，等級(jí)工資占工資的比例已經(jīng)低至20-50%，中學(xué)教師工資中的絕大多數(shù)由地方政府(主要是縣級(jí)政府)確定，以績(jī)效工資的形式發(fā)放，其預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算剛性程度都不明確。當(dāng)教師工資中最核心的部分——等級(jí)工資十年不變，而實(shí)際工資的大部分由不穩(wěn)定、預(yù)算管理水平較低的縣級(jí)政府決定時(shí)，教師工資的保障程度是非常低的，可以說(shuō)，雖然我國(guó)普及基礎(chǔ)教育的成就舉世矚目，但是，關(guān)于中小學(xué)教師工資的基本制度還沒(méi)有真正建立起來(lái)。

四、主要結(jié)論與政策建議

十年過(guò)去，教師工資制度設(shè)計(jì)上的缺陷——時(shí)間變動(dòng)和地區(qū)差異機(jī)制缺失積累的問(wèn)題逐漸顯著，且交互影響。在最近若干次教師罷課事件中，地方自主決定的工資都是“導(dǎo)火索”，如年終獎(jiǎng)勵(lì)、班主任津貼和績(jī)效工資等，這些工資構(gòu)成的預(yù)算等級(jí)低、保障程度差。在2006年教師工資套改之時(shí)，績(jī)效工資、津貼補(bǔ)助只是基本工資之外的“調(diào)節(jié)”，由縣級(jí)預(yù)算、保障。但是等級(jí)工資未能隨時(shí)間變動(dòng)，要靠縣級(jí)財(cái)政支出的績(jī)效工資來(lái)反映時(shí)間變動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這就大大增加了績(jī)效工資所承載的壓力，一些中西部區(qū)縣根本無(wú)法大幅提高教師績(jī)效工資以匹配生活成本的上升。因此，用績(jī)效工資實(shí)現(xiàn)地區(qū)差異是典型的制度安排“錯(cuò)位”，當(dāng)政府在完善公共財(cái)政的過(guò)程中，將學(xué)校自主權(quán)“收上來(lái)”后，承認(rèn)地區(qū)差異，建立工資正常增長(zhǎng)機(jī)制是統(tǒng)一教師工資制度的關(guān)鍵設(shè)計(jì)，當(dāng)前迫切需要彌補(bǔ)這個(gè)制度缺陷。

1.在預(yù)算管理改革中完善教師工資預(yù)算管理制度

從1986年確立普及九年義務(wù)教育，到20世紀(jì)末基本實(shí)現(xiàn)“窮國(guó)辦大教育”的壯舉，成就斐然，但主要是通過(guò)社會(huì)動(dòng)員的方式實(shí)現(xiàn)的，事業(yè)發(fā)展與其支持體系之間的關(guān)系并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全對(duì)接。這在本質(zhì)上是事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配的過(guò)程，這種對(duì)接過(guò)程既受制于教育政策的研究水平，又受制于我國(guó)公共財(cái)政的推進(jìn)過(guò)程。

“事權(quán)決定財(cái)權(quán)”作為一個(gè)基本的公共財(cái)政概念，落實(shí)在教育經(jīng)費(fèi)決定機(jī)制中，進(jìn)而體現(xiàn)在教師工資的地區(qū)差異機(jī)制設(shè)計(jì)中，還需要一些必要的頂層設(shè)計(jì)。2014年，連續(xù)兩個(gè)財(cái)政體制改革的文件讓我們看到了國(guó)家層面上的財(cái)政制度設(shè)計(jì)提供給中小學(xué)教師工資制度改革的方向?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào))又確定了央地轉(zhuǎn)移支付的改革方向，在將一般性轉(zhuǎn)移支付水平提高到60%以上后，再加上預(yù)算管理水平的提高，必將提高地方政府公共服務(wù)預(yù)算保障水平。《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào))體現(xiàn)了將分清預(yù)算優(yōu)先順序，明確人員預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算確定過(guò)程的思想，這實(shí)際上表明用權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則去平衡收入和支出的關(guān)系，在政府一般公共預(yù)算等級(jí)上確保教師工資，在政府性基金預(yù)算等級(jí)上支持教育發(fā)展的思路。今后，在不同的預(yù)算系列下，各地方政府如何在平衡收入和支出的基礎(chǔ)上，確定包括教師工資在內(nèi)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，是將總體原則不斷細(xì)化的系統(tǒng)性工作。

2.財(cái)政聯(lián)邦主義框架下設(shè)置地區(qū)差異的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

所謂財(cái)政聯(lián)邦主義，是指中央財(cái)政分權(quán)，給地方政府一定的稅收權(quán)力和支出責(zé)任范圍，并允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，其精髓在于使地方政府擁有合適與合意的財(cái)政自主權(quán)進(jìn)行決策⑩。我國(guó)采納財(cái)政聯(lián)邦主義框架，既有理論上的合理性，也有現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)。一方面，中央和地方在提供基本公共服務(wù)均等化義務(wù)時(shí)，需要克服信息和激勵(lì)問(wèn)題，各自承擔(dān)分配的事權(quán)；另一方面，規(guī)模大的國(guó)家直接管理存在巨大成本。英國(guó)教育部?jī)H僅管理英格蘭和威爾士就需要長(zhǎng)達(dá)100多頁(yè)的規(guī)定和指導(dǎo)書(shū)，而在中國(guó)更加顯著的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異面前，幾乎不可能有一個(gè)完全的制度規(guī)定能涵蓋地區(qū)差異的類(lèi)型并恰當(dāng)?shù)胤从车貐^(qū)差異的程度。因此，1994年分稅制改革后，我國(guó)也一直采用財(cái)政聯(lián)邦主義的制度框架。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的兩個(gè)財(cái)政制度改革的文件，也體現(xiàn)了財(cái)政聯(lián)邦主義的精神。

由本文第三部分的教師工資數(shù)據(jù)分析表明，教師工資的地區(qū)差異是現(xiàn)實(shí)存在的，且占教師實(shí)際工資收入的50%以上，但這部分工資的制度化程度一直非常低，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)取決于地方財(cái)政收入，有時(shí)取決于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平。這兩種參照標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定方式都具有現(xiàn)實(shí)合理性，卻不符合公共財(cái)政的制度邏輯。地方財(cái)政支出取決于要承擔(dān)的公共服務(wù)范疇，由教育服務(wù)的成本所決定，是“以支定收”而不是“以收定支”。而以公務(wù)員工資為參照系，存在兩個(gè)公共部門(mén)工資水平互相參照的邏輯循環(huán)，當(dāng)兩個(gè)部分因同樣的系統(tǒng)缺陷出現(xiàn)同樣問(wèn)題時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)就失效了。很可惜，在這個(gè)問(wèn)題上大家爭(zhēng)論的只是公務(wù)員工資是否該漲，而對(duì)于公務(wù)員或者教師工資上漲機(jī)制的討論卻鮮有提及，只有中國(guó)人民大學(xué)董克用教授曾經(jīng)提及用社會(huì)調(diào)查的方法確定等級(jí)工資水平，這是工資決定機(jī)制中“通行工資水平”(prevailing costs)的影響機(jī)制，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家在涉及地區(qū)生活成本差異時(shí)，都采用常規(guī)的通行工資調(diào)查數(shù)據(jù)確定地區(qū)差異的標(biāo)準(zhǔn)。通行工資調(diào)查是確定教師工資地區(qū)差異標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的技術(shù)問(wèn)題。

但是，和技術(shù)問(wèn)題相比，人們對(duì)于地區(qū)差異的觀念問(wèn)題可能更難以克服。在地區(qū)差異用一種非制度化的方式體現(xiàn)時(shí)，人們感知到地區(qū)差異的存在，但無(wú)法確定地區(qū)差異的實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)面臨在省級(jí)層面上用確定的標(biāo)準(zhǔn)去制度化教師工資的地區(qū)差異時(shí)，地區(qū)差異標(biāo)準(zhǔn)一下子擺在大家面前，對(duì)此，我國(guó)公眾顯然在觀念準(zhǔn)備上非常缺乏。能否在制度上接受教師工資的地區(qū)差異，是對(duì)中國(guó)式的財(cái)政聯(lián)邦主義制度框架能否一以貫之的挑戰(zhàn)。

3.努力實(shí)現(xiàn)中小學(xué)教師工資調(diào)整“常規(guī)化”

在公共財(cái)政改革過(guò)程中，賦權(quán)地方政府確定自己的教師工資水平，只是實(shí)現(xiàn)教師工資地區(qū)差異的第一步，完整的地區(qū)差異機(jī)制還必須包括時(shí)間變動(dòng)機(jī)制。隨著時(shí)間的變動(dòng)，生活成本和社會(huì)普遍的生活方式都在發(fā)生變化，地區(qū)差異機(jī)制需要說(shuō)明地方政府按照什么程序、使用什么標(biāo)準(zhǔn)去“常規(guī)地”調(diào)整教師工資，而不是等待矛盾積累到即將“爆發(fā)”的時(shí)候，才在中央政府安排下統(tǒng)一進(jìn)行一次“脈沖式”調(diào)整。

在法治社會(huì)，用程序化的利益調(diào)整機(jī)制已經(jīng)成為普遍做法。具體做法就是確定一個(gè)期限，根據(jù)“一攬子”指標(biāo)進(jìn)行綜合分析，確定教師工資調(diào)整幅度。這“一攬子”指標(biāo)主要包括在此期間的物價(jià)水平、政府財(cái)政收支狀況、整個(gè)社會(huì)的通行工資變動(dòng)狀況。

除設(shè)定主要技術(shù)指標(biāo)外，“常規(guī)化”機(jī)制還包括調(diào)整程序設(shè)計(jì)。但是，到底使用什么程序最終決定教師工資變動(dòng)幅度，還取決于政治傳統(tǒng)。西方民主政治制度下，多采用協(xié)商機(jī)制，由政府、第三方組織和教師工會(huì)等組織討價(jià)還價(jià)，最終確定教師工資增長(zhǎng)幅度。在擁有長(zhǎng)期威權(quán)傳統(tǒng)的中國(guó)，在“管辦評(píng)分離”原則下，在充分的政策分析條件下，由政府進(jìn)行決策的機(jī)制更符合中國(guó)的政治傳統(tǒng)，也更容易被公眾接受，但這無(wú)疑加大了政府決策的壓力，也提高了對(duì)教師工資狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和分析的需要。

教師工資制度的結(jié)構(gòu)，是在說(shuō)明對(duì)教師勞動(dòng)和工作效力的認(rèn)識(shí)，是說(shuō)明工資合理性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，它并不是中央或者地方政府意愿的表達(dá)。當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于教師工資的話題還停留在要不要漲，漲多少合理的層次上，包括一些決策者在內(nèi)，都還沒(méi)有意識(shí)到制度邏輯的重要性。教師工資制度的各種結(jié)構(gòu)是否能夠獲得有力的、清晰的解釋?zhuān)@種解釋能否獲得社會(huì)的認(rèn)可和接受，是教師工資制度中地區(qū)差異制度化、合法化的前提。

注釋

①馬克思:《資本論(第一卷)》,北京：人民出版社，2004年，第199頁(yè)。

②B. Richard, Freeman, Labor Market Institutions Around the World. CEP (Center for Economic Performance) Discussion Paper No.844, January 2008．

③埃里克·弗魯博頓、魯?shù)婪颉ぼ乔刑兀骸缎轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)——一個(gè)交易成本的分析范式》，姜建強(qiáng)、羅長(zhǎng)遠(yuǎn)譯，上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2006年，第59頁(yè)。

④方敏、趙奎：《解讀馬克思的工資理論》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2012年第3期。

⑤曾曉東、周惠：《英美中小學(xué)教師工資制度中地區(qū)差異實(shí)現(xiàn)機(jī)制比較》，《比較教育研究》2014年第12期。

⑥The Education Policy Center at Michigan State University. Public Policy and Teacher Labor Market, 2004, 44．

⑦Department of Education, School Teachers’ Pay and Conditions Document 2014 and Guidance on School Teachers’ Pay and Conditions. https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_datafile341951/School_teachers—pay_and_conditions_2014.pdf.

⑧財(cái)政“汲取能力”是王紹光和胡鞍鋼在《美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的啟示》(中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003年)中提出的概念，即政府的稅收能力差，有很多偷稅漏稅的現(xiàn)象。

⑨在制度的兩端“震蕩”是美國(guó)哥倫比亞大學(xué)教育學(xué)院曾滿超教授在回顧中國(guó)1949年來(lái)教育發(fā)展過(guò)程的一篇文章“Education and National Development in China Since 1949: Oscillating Policies and Enduring Dilemmas”中提出的概念，該概念說(shuō)明教育改革中出現(xiàn)的問(wèn)題用前后方向轉(zhuǎn)換來(lái)糾正的特征。

⑩王守坤、任保平：《財(cái)政聯(lián)邦還是委托代理：關(guān)于中國(guó)式分權(quán)性質(zhì)的經(jīng)驗(yàn)判斷》，《管理世界》2009年第11期。

責(zé)任編輯 曾新

The Issues Related to Legitimizing Regional Difference of Teachers’ Salary in China

Zeng Xiaodong Yi Wenjun

(Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing 100875)

The objective of teachers’ salary reform is not only if it is needed or how much it should be to increase the teachers’ salary， but a systematic restructuring of teachers’ salary，of which the fundamental policy issue is the implementation mechanisms for accomplishing regional difference in the context of building a well-operated fiscal system. This paper examines the existed mechanisms for accomplishing regional difference of teachers’ salary based on the theoretic exploration，which is carried by local governments in name of performance pay in an unclear budget process. Statistic analysis is then held and the results show that it’s about 50-80% of the total salary of teachers is decided in this county-level budget process，which is demonstrated as an unsteady and sometime an arbitrary one. As the ranking salary remain its standard in 2006，the local government’s parts in the teachers’ salary increase and lower down the budget level correspondingly. Finally，this paper concludes that there are two necessary components must be encountered in legitimatizing the regional difference of teachers’ salary in the conceptual framework of newly released budgetary management guidance and basic principles on transfer payment among governments．

teachers’ salary； legitimization of regional difference； performance pay； the structure of teachers’ salary

2015-04-08

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地北京師范大學(xué)教師教育研究中心“教師勞動(dòng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析”(08JJD880237)