毛蔣楠

[摘 要] 中國共產(chǎn)黨執(zhí)政體制已成為學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)之一。面對錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境，我們必須將執(zhí)政體制的研究放在全球視野中，總結(jié)國外一些執(zhí)政黨以政治與法律為準(zhǔn)繩、周旋各方關(guān)系、重視媒體力量的做法，給我們在完善法律制度、培育社會組織、直面媒體挑戰(zhàn)等方面帶來重要啟示。

[關(guān)鍵字] 中國共產(chǎn)黨 執(zhí)政體制建設(shè) 國外執(zhí)政黨 執(zhí)政體制改革

近年來，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政體制的研究已成為學(xué)術(shù)界和理論界的重點(diǎn)和熱點(diǎn)問題之一，并取得了十分豐碩的階段性理論成果。為了能夠更快地適應(yīng)政治民主化的全球大勢，提升中共的全局治理乃至日后之國際觀瞻與駕馭能力，將理論的視角放置在全球視閾中，加強(qiáng)對國外一些長期執(zhí)政的執(zhí)政黨的執(zhí)政體制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的研究，在當(dāng)今開放性的國際環(huán)境下顯得尤為必要。

一、執(zhí)政體制的內(nèi)涵

1.執(zhí)政體制建設(shè)問題的提出。執(zhí)政體制的最早提出是在2004年6月29日胡錦濤同志在中央政治局第十四次集體學(xué)習(xí)時的講話，在講話中首次提出：黨的執(zhí)政理論建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括執(zhí)政理念、執(zhí)政基礎(chǔ)、執(zhí)政方略、執(zhí)政體制、執(zhí)政方式、執(zhí)政資源等六個主要方面。之后，在紀(jì)念鄧小平同志誕辰100周年大會上，胡錦濤明確指出：以黨的執(zhí)政能力建設(shè)為重點(diǎn)，從黨的執(zhí)政理念、執(zhí)政基礎(chǔ)、執(zhí)政方略、執(zhí)政體制、執(zhí)政方式、執(zhí)政資源和執(zhí)政環(huán)境等方面進(jìn)行努力，全面加強(qiáng)和改進(jìn)黨的思想、組織、作風(fēng)和制度建設(shè)。中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中強(qiáng)調(diào)，必須“全面加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)，使黨的執(zhí)政方略更加完善、執(zhí)政體制更加健全、執(zhí)政方式更加科學(xué)、執(zhí)政基礎(chǔ)更加鞏固”[1]P12。這是執(zhí)政體制概念首次出現(xiàn)在黨的正式文件中。構(gòu)建科學(xué)、有效的執(zhí)政體制，是中國共產(chǎn)黨推進(jìn)政治體制改革和建設(shè)社會主義政治文明的必然要求，也是提高執(zhí)政效率、降低執(zhí)政成本、規(guī)范執(zhí)政行為、落實(shí)執(zhí)政功能、優(yōu)化執(zhí)政模式、增強(qiáng)執(zhí)政活力、提升執(zhí)政合法性、實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)的根本保證和有效途徑。

2.執(zhí)政體制的概念與內(nèi)容。學(xué)術(shù)界基于不同的視角對執(zhí)政體制的內(nèi)涵進(jìn)行了深入探討與科學(xué)分析。歸納起來，主要有這樣一些比較具有代表性和典型性的觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，黨的執(zhí)政體制就是黨在執(zhí)政過程中政黨、國家、社會政治團(tuán)體之間政治權(quán)力的配置及其形成的規(guī)章制度和行為規(guī)范的總和[2]。執(zhí)政黨的執(zhí)政體制，就是執(zhí)政黨執(zhí)掌、運(yùn)作政權(quán)所涉及的機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)職權(quán)的配置、權(quán)力運(yùn)行模式及其三者的制度化狀態(tài)的總和[3]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為所謂執(zhí)政體制，可以認(rèn)為是執(zhí)政黨獲取、影響、控制和運(yùn)行公共權(quán)力的組織制度的總稱。從制度上表現(xiàn)為執(zhí)政黨與其他政治資源和國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)限劃分結(jié)構(gòu)，它的實(shí)質(zhì)在于對執(zhí)政資源的配置方式[4]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，執(zhí)政體制是執(zhí)政黨組織和領(lǐng)導(dǎo)國家機(jī)關(guān)的一整套方法、手段和途徑的總稱[5]。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政體制，主要涉及黨內(nèi)關(guān)系、黨際關(guān)系、黨政關(guān)系，即黨與人大、政府和司法的關(guān)系，還有黨同社會團(tuán)體的關(guān)系[6]。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，在現(xiàn)代政治學(xué)語境上，執(zhí)政體制是指民主政治條件下特定政黨對國家政權(quán)的介入、執(zhí)掌乃至控制和支配運(yùn)用的制度設(shè)計(jì)和制度安排[7]?；蚴窃趫?zhí)政活動中各政黨之間、政黨和政權(quán)之間形成的關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)[8]。綜合上述幾種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)同執(zhí)政體制是指從政黨與外界的關(guān)系著手，即指作為執(zhí)政黨為實(shí)現(xiàn)既定的執(zhí)政理念，圍繞著整個執(zhí)政活動運(yùn)行的客觀要求，與國家政權(quán)之間的相互關(guān)系及其職權(quán)劃分的制度化設(shè)計(jì)與規(guī)定。其核心和本質(zhì)在于從制度安排的角度對黨占有、控制和支配、影響國家政權(quán)的方式及相關(guān)活動的機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)作程序、職權(quán)關(guān)系等做出規(guī)范和定位[9]。執(zhí)政體制的構(gòu)成一般包括政黨、國家和社會三大要素，因此，理順黨的執(zhí)政體制需要理順三種關(guān)系，即黨與國、黨與政、黨與其他組織的關(guān)系。

二、國外執(zhí)政黨加強(qiáng)執(zhí)政體制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

新世紀(jì)以來，一場金融危機(jī)席卷了多數(shù)發(fā)展中國家，各國在長達(dá)數(shù)年的經(jīng)濟(jì)快速增長后，普遍遇到了發(fā)展的瓶頸期與困頓期。國際關(guān)系紛繁復(fù)雜，社會信息化趨勢不可扭轉(zhuǎn)，多元價值取向的碰撞，民眾對高品質(zhì)的生活方式的迫切需求等，無一不是考驗(yàn)各國執(zhí)政黨執(zhí)政能力的重大戰(zhàn)略問題。對于各國執(zhí)政黨而言，核心問題便是如何能夠保證自己穩(wěn)定、高效地執(zhí)政，而解決此問題的關(guān)鍵便是各國執(zhí)政黨不斷通過自身的進(jìn)化以完善執(zhí)政體制的建設(shè)。在現(xiàn)代民主政治環(huán)境中，政黨的競爭就是建立在對執(zhí)政能力的概括與解析的政綱之中。一些國家的執(zhí)政黨穩(wěn)定了自身的執(zhí)政地位，而另一些則喪失了執(zhí)政地位甚至分崩離析，這其中的一些經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)是值得我們借鑒的。

1.以政治與法律為準(zhǔn)繩，加強(qiáng)自身執(zhí)政體制建設(shè)。當(dāng)今絕大多數(shù)國家的政治都是政黨政治。按馬克思主義的階級歷史觀來區(qū)分，世界上主要有三種形態(tài)的政黨：無產(chǎn)階級政黨，資產(chǎn)階級政黨，小資產(chǎn)階級政黨。按各國的運(yùn)作方式又可分為一黨制、多黨制及兩黨制。各個國家執(zhí)政黨對于自身執(zhí)政體制的構(gòu)建都建立在充分結(jié)合本國的歷史特點(diǎn)與政治環(huán)境的基礎(chǔ)上，一旦脫離本國特點(diǎn)，執(zhí)政體制便會水土不服。因此，一國之法律、制度對于規(guī)范各國政黨的活動極其重要。各國執(zhí)政黨的執(zhí)政體制設(shè)計(jì)都必須以各國憲法為準(zhǔn)繩，以法律為框架。憲政是現(xiàn)代政黨謀取執(zhí)政合法性的基本準(zhǔn)則。較為合理的執(zhí)政體制便是依照法律章程來理順執(zhí)政黨與議會、執(zhí)政黨與政府、執(zhí)政黨與第三部門的關(guān)系。

聯(lián)邦德國在吸取魏瑪共和國多黨林立的教訓(xùn)后，在選舉制度上采取了限制小黨參政的措施。聯(lián)邦德國1953年《選舉法》規(guī)定了5%的限制性條款，即政黨只有在全國范圍內(nèi)獲得5%的選票或3個直接議席的情況下，方可進(jìn)入聯(lián)邦議院。如果政黨在全國所獲得的第二票有效票數(shù)低于各政黨全國所獲第二票有效票總數(shù)的5%或在單一選區(qū)未獲得三席以上，則喪失進(jìn)入聯(lián)邦議會及參加比例分配議席的資格。這就是著名的5%限制性條款。同時，為了更好地規(guī)范政黨的活動，聯(lián)邦德國制定了《政黨法》，這在全世界范圍內(nèi)尚屬首次。因此在德國，執(zhí)政黨的執(zhí)政一方面具有憲法及法律的嚴(yán)格保障，以使其執(zhí)政方略能夠順利推行;另一方面，事無巨細(xì)皆有法律對其嚴(yán)格限制，使其執(zhí)政規(guī)范化、法治化。正是這些，保證了德國執(zhí)政黨的執(zhí)政體制能夠平穩(wěn)運(yùn)行。endprint

新加坡人民行動黨在幾十年的連續(xù)執(zhí)政，都是通過合法選舉，在國會中獲得多數(shù)議席進(jìn)而順利組閣，實(shí)現(xiàn)該黨通過政府來對國家和社會進(jìn)行管理。依照新加坡憲法及相關(guān)法律，形成了獨(dú)具特色的新加坡執(zhí)政體制，也被稱作新加坡模式。雖然近些年來，其一黨獨(dú)大的威權(quán)式執(zhí)政頗受爭議，也備受挑戰(zhàn)，但在新加坡經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行數(shù)十年、民眾生活水平不斷提高的事實(shí)面前，其執(zhí)政模式仍具有強(qiáng)大生命力。在黨內(nèi)，其不斷強(qiáng)化執(zhí)政黨的法制意識。嚴(yán)格組織紀(jì)律，只有稱之為干部黨員的黨員才具有提名議員的資格，群眾黨員只能投票和擁護(hù)。能夠進(jìn)入議會的干部黨員都是人民行動黨的翹楚，是推行其執(zhí)政理念的先鋒和骨干，他們在法律程序的基礎(chǔ)上，將黨的意志上升為國家意志，推動政府施政。雖然人民行動黨一黨獨(dú)大，但其與政府是分開的，政府是獨(dú)立的國家機(jī)構(gòu)。政黨與政府的關(guān)系是規(guī)范的，符合法制的。

西方國家執(zhí)政黨的執(zhí)政體制與資本主義法律制度相適應(yīng)，執(zhí)政黨權(quán)力受到憲法和法律的嚴(yán)格制約，執(zhí)政體制雖然與本國政治體制緊密相關(guān)，但它表現(xiàn)出來的是執(zhí)政黨如何掌控和運(yùn)作政權(quán)的具體模式[10]。西方國家通過權(quán)力的相互制約和法律制度的規(guī)范來決定執(zhí)政黨的執(zhí)政體制。執(zhí)政黨受議會制約，組閣的政府權(quán)力有限，憲法賦予了各方監(jiān)督的權(quán)力。

2.周旋各方關(guān)系，保障執(zhí)政體制運(yùn)行通暢。在冷戰(zhàn)后的今天，西方各國資產(chǎn)階級政黨的階級屬性已逐漸淡化，意識形態(tài)已不斷弱化，各派政黨在競爭日益激烈的大選中，已不再將階級作為競選籌碼考量，而是比拼公共政策的吸引力，誰的政策蛋糕能夠吸引較多的民眾，誰便是勝利者。因此，今天的政黨已經(jīng)成為各方利益訴求的“火鍋”，充斥著各式各樣的方案。各種形式的新型政黨也應(yīng)運(yùn)而生，比如綠黨、茶黨、無核黨。這些政黨的出現(xiàn)已大大擴(kuò)張了政黨的屬性，反映出政黨的政綱已日趨潮流化。在西方國家，議會具有至高無上的權(quán)威，議會是對執(zhí)政黨執(zhí)政的最大制約，而諸多反對黨可以以議會為平臺，在財政、外交、國防預(yù)算案等諸多問題上與執(zhí)政黨叫板。與此同時，執(zhí)政黨還必須接受司法系統(tǒng)的監(jiān)督、新聞輿論的監(jiān)督和民眾監(jiān)督等。因此，任何一個想要獲得執(zhí)政地位的大黨都必須盡量拉攏與自己相近的小黨而打壓主要對手，在獲得執(zhí)政地位后還必須時刻團(tuán)結(jié)本黨及聯(lián)盟議員與反對黨進(jìn)行周旋，最顯而易見的便是2013年9月底美國聯(lián)邦政府關(guān)門案，正是因?yàn)槊裰?、共和兩黨對財年預(yù)算久久不能達(dá)成協(xié)議，導(dǎo)致聯(lián)邦政府的相關(guān)職能停擺。直接影響民眾的日常生活。執(zhí)政黨為了能夠保證執(zhí)政體制運(yùn)行順利，就必須贏得議會的絕大多數(shù)，同時盡可能地限制反對黨，上文提到的德國5%的限制條款便是很明顯的限制措施。

除了積極處理好與議會和反對黨的關(guān)系外，充分發(fā)揮非政府組織、非盈利組織的作用，對于執(zhí)政黨的執(zhí)政也尤為重要。西方的資產(chǎn)階級政黨通常都會有附屬或支持自己的各種協(xié)會和基金會，黨內(nèi)也設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)對外聯(lián)絡(luò)。例如，德國社民黨下屬的艾伯特基金會，美國洛克菲勒基金會，美國數(shù)以萬計(jì)的各種政治行動委員會，等等，這些機(jī)構(gòu)大多都是為各自的政黨進(jìn)行大選而服務(wù)的。目的只有一個：盡可能地拉攏民眾，獲得選票。擁有這些支持，在執(zhí)政黨將來的執(zhí)政過程中，對執(zhí)政體制的順暢運(yùn)行是有保障的。而在日本，情況有所不同，日本的議會選舉雖然沒有這些組織的身影，但更多活躍的是各式政治家族、財閥，一個獨(dú)立候選人在沒有家族靠山或財閥支持下基本是沒有獲勝幾率的。正是背后的財閥與強(qiáng)勢家族勢力的支持，使得日本自民黨能夠長期執(zhí)政40多年之久，從而能夠確保其執(zhí)政體制健康運(yùn)行。

3.重視媒體力量，推進(jìn)執(zhí)政體制改革創(chuàng)新?，F(xiàn)代社會人們獲取各類信息、參與政府決策、監(jiān)督政府活動都離不開媒體為中介，隨著媒體的網(wǎng)絡(luò)化、大眾化，其日益成為政黨依靠的對象。一方面，媒體網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展改變了政黨原先的宣傳和發(fā)動民眾的渠道;另一方面，政黨的領(lǐng)袖人物能夠通過媒體塑造自己的正面形象。媒體日益成為執(zhí)政黨探索自身形象和維護(hù)執(zhí)政地位的工具，怎樣讓媒體在最大限度上為自己所用，是各國執(zhí)政黨普遍所關(guān)注的問題。特別是在應(yīng)對突發(fā)問題時，執(zhí)政黨的處理方式通過媒體的傳播能夠?qū)γ癖娖鸬阶钪苯拥膶?dǎo)向作用。及時、全面、積極、主動的處理方式能夠得到廣大民眾的認(rèn)同，將事件的影響降到最低;而如果反應(yīng)遲緩、處置不力、故意隱瞞，透過媒體的大肆渲染，執(zhí)政黨的形象便會大大受損，直至影響執(zhí)政地位。所以，必須依托自身執(zhí)政體制的積極變革，充分發(fā)揮媒體對執(zhí)政黨執(zhí)政的正功效，從而使執(zhí)政黨適應(yīng)信息化條件下的諸多挑戰(zhàn)，推動執(zhí)政方式的與時俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政理想。

三、加強(qiáng)黨的執(zhí)政體制建設(shè)的啟示

1.完善法律制度，突出憲法作用。首先，中國共產(chǎn)黨為了鞏固執(zhí)政地位，永葆勝利果實(shí)的長青，就必須嚴(yán)格依法執(zhí)政，一切以法律為準(zhǔn)繩，并通過法律手段強(qiáng)化黨的執(zhí)政體制。同時要與人大處理好關(guān)系。如果處理不好黨與人大的關(guān)系，便會出現(xiàn)多頭主義、相互爭權(quán)、扯皮的現(xiàn)象。如何從實(shí)質(zhì)上提升人大的地位，使其充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的應(yīng)有作用，并能夠在此基礎(chǔ)上監(jiān)督黨及黨員干部的行為，使國家權(quán)力與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實(shí)現(xiàn)無縫隙的平衡，使得人民民主能夠依托人大充分保障、充分實(shí)施，這些不僅需要執(zhí)政者有敢于破釜沉舟的勇氣和決心，也要有勇于創(chuàng)新、積極探索的開拓能力。其次，如果執(zhí)政體制缺乏法理支撐，也不可能存在下去。蘇共的悲劇就在于自己將領(lǐng)導(dǎo)地位拱手讓出，從憲法中取消了蘇共的永遠(yuǎn)執(zhí)政的地位。這便告誡我們，無論怎樣創(chuàng)新法制，無產(chǎn)階級的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)丟不得。

2.充分發(fā)揮民間力量，培育社會組織。社會主義國家的執(zhí)政黨必須密切聯(lián)系群眾，要為人民謀利益。雖然我國有工會、婦聯(lián)、青年聯(lián)合會等等組織，但如何保證這些組織獨(dú)立、有效、廉潔、透明地運(yùn)行，需要執(zhí)政黨下定決心進(jìn)行改革，將這些組織交予社會去檢驗(yàn)。同時，要大力支持民間組織的發(fā)展，不僅僅限于公益慈善類;要搭建平臺、建立長效的溝通制度，積極引導(dǎo)各類組織參政獻(xiàn)策，監(jiān)督政府。

3.直面媒體挑戰(zhàn)，提升執(zhí)政黨危機(jī)公關(guān)的能力。中國共產(chǎn)黨始終強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對意識形態(tài)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)和對新聞媒體的管理，這對于我們警惕西方國家和平演變策略、應(yīng)對西方媒體的輿論攻擊具有積極作用。但與此同時，在執(zhí)政過程中，應(yīng)廣泛聽取媒體聲音，建立長期的以互聯(lián)網(wǎng)為平臺的黨民互動機(jī)制，接受媒體的批評與質(zhì)疑;要提高黨員干部的危機(jī)公關(guān)意識，培育專業(yè)的公關(guān)隊(duì)伍，制定有效的危機(jī)公關(guān)應(yīng)急預(yù)案。在此基礎(chǔ)上對執(zhí)政體制進(jìn)行大膽創(chuàng)新，才可保證黨的執(zhí)政能力與時俱進(jìn)。創(chuàng)新是改革的靈魂，改革是執(zhí)政體制建設(shè)的重要途徑?！?/p>

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責(zé)任編輯 馬永義endprint