譚紅梅

摘 要：本文在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》正式執(zhí)行接近2年以來，回顧其目標的基礎(chǔ)上，基于內(nèi)部控制五要素的視角，分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制尚存在的問題，并提出相關(guān)的應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；存在問題；應(yīng)對策略

2012年11月，財政部正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（下稱《規(guī)范》），并規(guī)定該《規(guī)范》自2014年1月1日起，在全國行政事業(yè)單位統(tǒng)一執(zhí)行。習(xí)近平總書記強調(diào)：“要加強對權(quán)力運行的制約與監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子中，形成不敢腐懲戒機制，不能腐防范機制，不易腐保障機制?！眱?nèi)部控制的基本原則就是形成相互監(jiān)督，相互制衡的權(quán)力約束機制。因此，行政事業(yè)單位積極實施《規(guī)范》，對推動建設(shè)服務(wù)型政府和現(xiàn)代國家依法治國的思想有著重要意義。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標定位

（1）經(jīng)濟活動合法合規(guī)。該目標是內(nèi)控的最基本目標，也是其余目標的基礎(chǔ)和前提。行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)性，對其社會形象會產(chǎn)生巨大的影響，對其提高執(zhí)政能力和社會公信力具有重要的意義。

（2）資產(chǎn)安全和使用有效。該目標體現(xiàn)的是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要保證資產(chǎn)的安全及其有效使用。在資產(chǎn)的日常管理中，不僅要保證資產(chǎn)的安全，預(yù)防國有資產(chǎn)流失，還要注重資產(chǎn)的使用效率。

（3）財務(wù)信息真實完整。該目標強調(diào)會計報告、預(yù)算執(zhí)行報告及相關(guān)信息的真實可靠性。行政事業(yè)單位編制的會計報告作為管理上的一種必需品，同時也是一種評價監(jiān)督機制的執(zhí)行方式，可督促行政事業(yè)單位履行其職責(zé)，積極完成工作任務(wù)。

（4）有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。該目標是行政事業(yè)單位保持持續(xù)公平分配資源的有效保障，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實現(xiàn)最高目標的制度基礎(chǔ)。由于行政事業(yè)單位掌控著國家的公共資源，因此在分配資金資源過程中要廉潔奉公，采取公開、公平和公正原則，通過程序化的業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)資源優(yōu)化和合理配置。

（5）提高公共服務(wù)的效率和效果。該目標是指行政事業(yè)單位主要通過公共服務(wù)的效率和效果來衡量其工作的績效。行政事業(yè)單位作為公共部門，屬于非盈利組織，其目標和職能就是向社會公眾提供服務(wù)，其業(yè)務(wù)活動主要以實現(xiàn)社會效益為主，而不是實現(xiàn)經(jīng)營效益的最大化。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題剖析

（一）內(nèi)部環(huán)境問題剖析

（1）對內(nèi)部控制的理解不夠深入。行政事業(yè)單位沒有深入了解內(nèi)控的精髓，認為設(shè)計內(nèi)部控制制度就是建立規(guī)章制度，或僅僅將內(nèi)部控制作為財務(wù)部門的一項工作，因而內(nèi)部控制的實行大打折扣，而沒有意識到內(nèi)部控制其實是一種需要各個部門積極參與的、動態(tài)的、環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)督機制。

（2）組織架構(gòu)安排不合理，權(quán)責(zé)不清。行政事業(yè)單位組織機構(gòu)沒有按照其職能目標及其本身的特征合理設(shè)置，出現(xiàn)官僚化、行政化的運轉(zhuǎn)，導(dǎo)致機構(gòu)效率低下、腐敗現(xiàn)象嚴重且權(quán)責(zé)不清晰。

（3）人力資源政策不健全。由于行政事業(yè)單位業(yè)績難以量化考核，激勵約束機制普遍不強?！兑?guī)范》執(zhí)行以后也很少有行政事業(yè)單位建立有效的激勵約束機制。

（二）風(fēng)險評估體系問題剖析

（1）風(fēng)險管理意識不強。行政事業(yè)單位普遍認為其從事的不是生產(chǎn)經(jīng)營活動，其經(jīng)濟活動沒有生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，忽視其在提供公共服務(wù)過程中所面臨的其他風(fēng)險，導(dǎo)致行政事業(yè)單位風(fēng)險管理意識普遍比較薄弱的問題。

（2）風(fēng)險評估機制缺失。行政事業(yè)單位由于其單位性質(zhì)特殊，普遍存在風(fēng)險意識淡漠，不能提前識別影響單位目標實現(xiàn)的各類風(fēng)險，對各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)行為的全流程未能進行深入細致的梳理，對關(guān)鍵控制點的把握不夠準確，從而無法有效防范來自單位內(nèi)外部的各種風(fēng)險。

（三）控制活動問題剖析

（1）授權(quán)審批制度不夠科學(xué)。不少行政事業(yè)單位依然存授權(quán)審批“一支筆”和“一言堂”現(xiàn)象，造成大權(quán)獨攬現(xiàn)象，特別是重大事項和大額資金支付的審批，因缺乏相互制衡容易產(chǎn)生腐敗。

（2）預(yù)算控制執(zhí)行力度不足。行政事業(yè)單位的預(yù)算編制一般是根據(jù)各業(yè)務(wù)部門上年的收支決算，結(jié)合當年的具體情況進行增量預(yù)算。預(yù)算編制沒有細化到具體項目，預(yù)算支出也達不到逐筆進行核定的要求。

（四）信息溝通問題剖析

（1）信息不夠公開透明。雖然中央單位“曬賬單”行為已向信息公開透明的路上邁出了一大步，但標準不一的賬單，反而讓人看不懂數(shù)字背后的深意，看似公開透明的信息實際并不公開透明，多數(shù)公開的賬單也流于形式。

（2）信息溝通的渠道不暢通。各部門之間的橫向信息溝通渠道也不通暢，難以做到個部門之間信息共享、相互監(jiān)督、相互制衡。

（3）信息反饋機制不完善。行政事業(yè)單位的信息反饋機制并不完善，在面對信息公開與社會公眾預(yù)期存在偏差的質(zhì)疑聲中，許多行政事業(yè)單位并沒有給予積極回應(yīng)。

（五）內(nèi)部監(jiān)督問題剖析

內(nèi)部監(jiān)督問題主要體現(xiàn)在：內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)獨立性不強，督力度不足。雖然《規(guī)范》要求行政事業(yè)單位加強內(nèi)部監(jiān)督，設(shè)置內(nèi)部審計部門，但實際上內(nèi)部審計部門往往處于“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的狀態(tài)，即內(nèi)部審計部門源于行政命令，又受控于行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)，同時還要履行內(nèi)部監(jiān)督的職責(zé)，這種狀態(tài)使得內(nèi)部審計部門在行政事業(yè)單位內(nèi)部獨立性不足，其監(jiān)督和評價結(jié)果也缺乏一定的權(quán)威性。

三、應(yīng)對策略

（一）建立良好內(nèi)部環(huán)境。增強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識，首要的就是要增強單位負責(zé)人的內(nèi)部控制意識，可以參與一些內(nèi)部控制的交流培訓(xùn)會等，使其認識到內(nèi)部控制的重要性，并把這項工作納入其考核機制中，以便使其在日后的工作中以身作則，并帶領(lǐng)全體員工更好的執(zhí)行內(nèi)部控制制度；合理設(shè)置組織架構(gòu)，合理分配權(quán)力與責(zé)任，行政事業(yè)單位建立的組織架構(gòu)應(yīng)當包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種類型，并且確保三者之間的權(quán)責(zé)分配合理，能夠保證監(jiān)督機構(gòu)的獨立性。

（二）完善風(fēng)險評估體系。加強風(fēng)險防范意識，進一步加強行政事業(yè)單位負責(zé)人及普通工作人員的風(fēng)險防范意識，走出行政事業(yè)單位的運營管理無風(fēng)險安全區(qū)，并適當引入競爭機制；完善風(fēng)險評估機制，通過目標設(shè)定、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險應(yīng)對和風(fēng)險評估報告的風(fēng)險評估機制，提醒行政事業(yè)單位負責(zé)人及時完善內(nèi)部控制。

（三）落實內(nèi)部控制活動。完善內(nèi)部授權(quán)審批程序，行政事業(yè)單位應(yīng)當以書面的形式明確崗位的權(quán)限范圍、審批程序和相應(yīng)責(zé)任，防止相關(guān)人員未經(jīng)授權(quán)或越權(quán)違規(guī)審批業(yè)務(wù)；強化預(yù)算控制力度，行政事業(yè)單位應(yīng)當充分重視預(yù)算編制，強化預(yù)算控制力度，發(fā)揮年度預(yù)算結(jié)算報告監(jiān)督作用。

（四）健全信息溝通機制。完善信息反饋機制，面對社會公眾對行政事業(yè)單位的投訴和質(zhì)疑，行政事業(yè)單位應(yīng)當建立相應(yīng)的應(yīng)對機制，在面對質(zhì)疑和突發(fā)事件的時候能夠及時有效地作出解釋，增強社會公眾對行政事業(yè)單位的信任感。

（五）進一步強化監(jiān)督機制。完善內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的建設(shè)，為解決行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)獨立性不強、監(jiān)督和評價結(jié)果缺乏權(quán)威性的問題；借助外部監(jiān)管力量，提高監(jiān)督力度，除了充分發(fā)揮內(nèi)部審計的內(nèi)部監(jiān)督作用外，行政事業(yè)單位還應(yīng)當重視外部監(jiān)管的監(jiān)督力量，通過內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)管兩種力量雙管齊下，才能切實提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督力度，使監(jiān)督機制真正發(fā)揮作用。如財政部、審計部和紀檢監(jiān)察部。

四、結(jié)語

雖然自《規(guī)范》執(zhí)行之后，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制尚存在的一些問題，但隨著《規(guī)范》的深入落實，以及相關(guān)學(xué)者提出要求財政部等盡快頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范配套指引》，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度設(shè)計和執(zhí)行的力度將會不斷深入。從而促進行政事業(yè)單位健康持續(xù)發(fā)展，更好履行社會公仆的職責(zé)。（作者單位：貴州財經(jīng)大學(xué)）

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