施袁媛

[摘 要]選取《船舶最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)》為案例，對該政策的議程設(shè)置、政策制定兩個階段結(jié)合相關(guān)理論、模型進(jìn)行了分析和運(yùn)用。

[關(guān)鍵詞]船舶最低安全配員；議程設(shè)置；政策制定；運(yùn)用分析

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.34.165

案例：2014年12月2日中華人民共和國海事局出臺了海船員〔2014〕773號文件“中華人民共和國海事局關(guān)于修訂內(nèi)河1000總噸以下干散貨船舶最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)的通知”。本次新修訂的《內(nèi)河1000總噸以下普通干散貨船舶最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)》有兩大特點(diǎn)：一是針對內(nèi)河1000總噸以下普通干、散貨船舶修訂；二是此次標(biāo)準(zhǔn)分兩部分，通用的一般標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)?。ㄊ?、自治區(qū)）轄區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。在政策制定過程中清晰可見漸進(jìn)模型的運(yùn)用。同樣，該項(xiàng)政策的出臺就其議程設(shè)置，雖然中西方政治制度上存在差異、某些概念不能通用、甚至可能不存在“利益集團(tuán)”等因素，但筆者認(rèn)為金登模型的全面性在分析該政策的議程設(shè)置中同樣得以體現(xiàn)和運(yùn)用。

1 相關(guān)背景情況簡介

船舶最低安全配員證書是海事管理機(jī)構(gòu)核發(fā)給船舶，證明船舶最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)的文書，是判定船舶是否滿足最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)之一。目前，交通運(yùn)輸船舶最低安全配員證書核發(fā)依據(jù)是2004年8月1日實(shí)施的交通部發(fā)布的《中華人民共和國船舶最低安全配員規(guī)則》及其附件確定的船舶最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)。其后，中國海事局根據(jù)授權(quán)對船舶最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)表進(jìn)行了修訂。

修訂過程如下：

2004年6月18日出臺中華人民共和國《船舶最低安全配員規(guī)則》（交通部令2004年第7號），規(guī)則自2004年8月1日起施行。規(guī)則第二十六條規(guī)定，規(guī)則附錄三即《內(nèi)河船舶甲板部、輪機(jī)部和客運(yùn)部最低安全配員表》可由中華人民共和國海事局根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和相關(guān)國際公約進(jìn)行修改。

2006年4月13日發(fā)布自2006年5月1日起施行的《關(guān)于修改船舶最低安全配員表的通知》（海船舶〔2006〕145號）。

2008年5月發(fā)布《關(guān)于修改船舶最低安全配員表的通知》（海船舶〔2008〕146號）。

2010年12月29日發(fā)布自2011年1月1日起實(shí)施的《關(guān)于修改內(nèi)河船舶最低安全配員表的通知》（海船舶〔2010〕663號），主要為配合《中華人民共和國內(nèi)河船舶船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》（交通運(yùn)輸部令2010年第1號）。

2014年8月28日中華人民共和國海事局發(fā)出《中華人民共和國海事局關(guān)于修訂內(nèi)河船舶最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)的通知》（海便函〔2014〕901號）。該通知意在廣泛征求各省級地方海事局、相關(guān)直屬海事局的意見，要求各單位上報各自地區(qū)制訂的地域標(biāo)準(zhǔn)，由部局統(tǒng)一頒布實(shí)施。

2014年12月2日發(fā)布自2015年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國海事局關(guān)于修訂內(nèi)河1000總噸以下干散貨船舶最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)的通知》（海船員〔2014〕773號）。

2 對該政策議程設(shè)置階段的相關(guān)分析

2.1 議程設(shè)置的相關(guān)概念和理論

（1）政策議程：指某一引起公共政策決定者深切關(guān)注并確定必須解決的公共問題。根據(jù)科布和埃爾德的觀點(diǎn)，有三個必要的先決條件：一是對問題的廣泛關(guān)注，或至少是廣泛意識；二是公眾當(dāng)中有相當(dāng)多的人共同認(rèn)為，需要采取某種行動來糾正這個問題；三是人們共同認(rèn)為，問題是某個政府單位應(yīng)該關(guān)注的問題，并且也是該單位管轄范圍內(nèi)的事情[1]。

（2）約翰·金登的議程設(shè)置模型。他的概念模型是以三種信息“流”的思想為基礎(chǔ)的：問題流、政策流、政治流，在三種流之前，是“社會傾向”（價值觀，政治文化等），它們決定了問題進(jìn)入議程的背景；在某些關(guān)鍵時刻匯集到一起的三種流，又遇到推動的機(jī)會——政策窗口，從而提升了問題的重要性，推進(jìn)了議程設(shè)置。

2.2 對新出臺《船舶最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)》的分析

2.2.1 問題流

長江水系個體船舶和企業(yè)掛靠經(jīng)營船舶普遍存在配員不足的現(xiàn)象。究其原因，這類船舶大部分為1000GT以下的普通干、散貨船，以家庭模式經(jīng)營，一家人以船為家、靠船為生，船舶配員與家庭成員狀況密切相關(guān)，船員之間往往不計分工，會主動承擔(dān)不同職務(wù)的工作。配員不足現(xiàn)象普遍存在于個體船舶。盡管長江水系個體船舶和企業(yè)掛靠經(jīng)營船舶普遍存在配員不足的現(xiàn)象，但內(nèi)河水上交通安全形勢近年來總體平穩(wěn)，各項(xiàng)安全指標(biāo)低位運(yùn)行。同時，也發(fā)現(xiàn)由于內(nèi)河船舶技術(shù)狀況、岸基支持的進(jìn)步，內(nèi)河船員勞動強(qiáng)度與原標(biāo)準(zhǔn)制定時發(fā)生了較大變化，內(nèi)河船舶實(shí)際配員狀況與客觀需要基本適應(yīng)。因此內(nèi)河船舶最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)偏高，與客觀現(xiàn)狀之間的矛盾日益突出，已經(jīng)不能適應(yīng)內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展的需要。

國際航運(yùn)長期低迷，對國內(nèi)航運(yùn)及內(nèi)河航運(yùn)的影響始終存在，加之不斷涌入市場的新建船舶，使得整個水路運(yùn)輸供大于求。在這種情況下，又遇到船員薪水的普遍提高，更加大了運(yùn)營的成本，使得不少船舶請不起“外員”而導(dǎo)致船舶配員不足。為了免予處罰，有些船舶只能想盡辦法滿足配員要求，這無疑給原本艱難的水運(yùn)行業(yè)雪上加霜。因而，有些船舶也會竭盡所能躲避執(zhí)法，甚至參與一些違法運(yùn)輸活動。

綜上，隨著內(nèi)河航道條件、岸基支持和內(nèi)河船舶技術(shù)狀況、運(yùn)營模式等發(fā)生了巨大變化，之前的內(nèi)河船舶最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)與客觀需要間的矛盾日益突出，由此帶來了內(nèi)河船員缺口大、船員招聘難，和按標(biāo)準(zhǔn)配員難、海事監(jiān)管難等一系列問題，現(xiàn)行的配員標(biāo)準(zhǔn)亟須修訂。

2.2.2 政策流

原最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)是2010年12月29日發(fā)布的，時逢船員新的《中華人民共和國內(nèi)河船舶船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》（交通運(yùn)輸部2010年第1號令）頒布，為配合新考規(guī)的實(shí)施，而將其進(jìn)行了修訂，出臺比較倉促。

而對于本次修訂，部海事局進(jìn)行了充分的調(diào)研，聽取了各地的反饋意見。從了解內(nèi)河船舶現(xiàn)狀出發(fā)，進(jìn)行了大量的數(shù)據(jù)分析，從船舶數(shù)量、大小、技術(shù)要求，船員數(shù)量、等級等方面進(jìn)行對比，得出“實(shí)際配比”即內(nèi)河船員實(shí)際數(shù)量與船舶數(shù)量之比、“規(guī)定最低配比”即內(nèi)河船舶最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的船員最低配備數(shù)量與船舶數(shù)量之比等相關(guān)數(shù)據(jù)，從而分析了配員缺口問題，發(fā)現(xiàn)內(nèi)河船員總量和結(jié)構(gòu)性矛盾突出。并多次通過各下級部門廣泛征求意見，以求達(dá)到兼顧標(biāo)準(zhǔn)的可行性、船舶航行的安全性、廣大航運(yùn)企業(yè)及船民的接受程度最佳的有效方案。

2.2.3 政治流

原最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)偏高，使得船民及船企為雇員問題感到負(fù)擔(dān)，不斷向海事部門反映情況，提出意見和請求，希望早日修訂配員標(biāo)準(zhǔn)。

部海事局進(jìn)行了全國范圍的調(diào)研，專家意見、現(xiàn)場執(zhí)法人員的建議、調(diào)研數(shù)據(jù)及分析均印證了實(shí)際情況確需調(diào)整。

為落實(shí)好中央關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和加快長江黃金水道建設(shè)等重大決策部署，進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展，迫切需要重新修訂內(nèi)河船舶最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.4 政策窗口

2014年4月至8月連續(xù)發(fā)生了五起典型事故（“華為1818”輪遇風(fēng)浪沉沒等），造成船沉人亡的嚴(yán)重后果，均為內(nèi)河船舶參與海上運(yùn)輸?shù)倪`法案例。由于內(nèi)河船舶因配員等多種原因成本增大、運(yùn)營慘淡，參與海上運(yùn)輸?shù)倪`法現(xiàn)象較顯突出，特別是江蘇省籍內(nèi)河船舶參與海上運(yùn)輸?shù)默F(xiàn)象大量存在，甚至還發(fā)生多起水上交通事故，造成了生命財產(chǎn)損失，產(chǎn)生了不良影響。

此后，部海事局于2014年7月起，開展了江浙滬水域內(nèi)河船舶參與海上運(yùn)輸專項(xiàng)治理活動，召開集體辦公會和現(xiàn)場督察。江蘇省地方海事局通報了專項(xiàng)整治中查處的內(nèi)河船舶193艘，其中江蘇籍內(nèi)河船舶70艘，占37%。

加之中央關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和加快長江黃金水道建設(shè)等重大決策部署，終將該政策推上了議程，并于2014年12月2日出臺了中華人民共和國海事局《關(guān)于修訂內(nèi)河1000總噸以下干散貨船舶最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)》的通知。但筆者認(rèn)為，在三種流存在的情況下，相互之間并沒有完全的獨(dú)立存在，其共同作用，最終影響著議程的設(shè)置，推進(jìn)政策的制定。

3 對該政策制定階段的相關(guān)分析

3.1 政策制定的相關(guān)概念和理論

第一，政策制定：指的是政策過程中，應(yīng)對某個特殊的公共問題的恰當(dāng)?shù)?、可以接受的行動步驟，被確定并且被制定為法律的階段[2]。

第二，漸進(jìn)模型。該模型認(rèn)為，公共政策制定是以往政府行為的延續(xù)，僅做了一些小的修正。時間、智力和成本的限制，使得決策者無法認(rèn)識到全部的政策選擇及其后果。漸進(jìn)主義是保守的，因?yàn)楝F(xiàn)有的計劃、政策和開支被認(rèn)為是一種基底，注意力集中在新的計劃和政策上，集中在現(xiàn)有計劃或政策的增加、減少或者修正上[1]。

3.2 對《船舶最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)》的分析

第一，縱向來看，根據(jù)之前關(guān)于最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)的不斷修訂，我們不難看到——早在2004年出臺的《中華人民共和國船舶最低安全配員規(guī)則》一直沿用至今，在當(dāng)初制定規(guī)則時就留下了修訂標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)條款，以便在需要時及時作出調(diào)整。而后部海事局陸續(xù)在2006年、2008年、2010年、2014年對配員標(biāo)準(zhǔn)作出了修訂的通知，同時在此過程中，還對某些特殊種類的船舶作出了相應(yīng)的專屬其種類的標(biāo)準(zhǔn)制定。

第二，橫向來看，本次修訂的《配員標(biāo)準(zhǔn)》也體現(xiàn)出漸進(jìn)模型的特點(diǎn)。

一方面，標(biāo)準(zhǔn)的修訂分三步走：第一階段（2014年）：對船舶數(shù)量相對較大、配員問題比較集中的1000總噸以下“普通干、散貨船舶”（除集裝箱船、危險品船、客船以外的船舶）的配員標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂。第二階段（2015年）：修訂《中華人民共和國內(nèi)河船舶船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》，制定《內(nèi)河船舶船員值班規(guī)則》（部頒規(guī)章，需列入2015年部一類立法計劃）。第三階段（2016年）：修訂《內(nèi)河船舶配員規(guī)則》（部頒規(guī)章，需列入2016年部一類立法計劃），同時調(diào)整1000總噸及以上船舶、集裝箱船舶、危險品船舶、客船的配員標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，區(qū)別對待，分級管理。全國內(nèi)河不同通航水域之間的差異較大，對船舶配員的要求應(yīng)有所區(qū)別，船舶配員標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合不同水域的特點(diǎn)。采取長江、珠江、黑龍江三大水系及珠港澳航線、長江上游C級航區(qū)J級航段、各省轄區(qū)內(nèi)固定水域航行船舶配員區(qū)別對待的方法，授權(quán)各省級地方海事機(jī)構(gòu)、直屬海事機(jī)構(gòu)參照部海事局《一般標(biāo)準(zhǔn)》制定固定在本省管轄水域航行船舶的配員標(biāo)準(zhǔn)。這也是此次修訂與以往不同的亮點(diǎn)之處。

綜上，不難看到，無論是針對不同大小、種類船舶配員標(biāo)準(zhǔn)的分步修訂，還是從“配員標(biāo)準(zhǔn)”到“船員發(fā)證規(guī)則”及“配員規(guī)則”的修訂，抑或是因地制宜的《配員標(biāo)準(zhǔn)》的推行，在該政策制定上既顯現(xiàn)出漸進(jìn)模型，也有理性的追求，堅持整體設(shè)計、全面統(tǒng)籌。

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