張曉丹等

摘 要： 本文梳理了成都市全過程預算績效管理制度創(chuàng)新的各項重要措施，總結(jié)了成都市預算績效管理改革取得的顯著成效，同時分析了創(chuàng)新實踐過程中尚存在的問題及其原因，并結(jié)合實際從全過程預算績效管理系統(tǒng)構(gòu)建和保障措施完善兩方面，提出了優(yōu)化建議，為成都市預算績效管理改革提供參考，為全國其他地區(qū)提供借鑒。

關(guān)鍵詞： 全過程預算績效管理；財政預算；績效管理；管理制度創(chuàng)新

一. 成都市全過程預算績效管理制度創(chuàng)新的主要措施

2010年以來，成都市從完善制度、強化基礎(chǔ)、目標管理、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等方面開展了大量預算績效管理制度創(chuàng)新實踐工作。

1. 營造績效管理良好氛圍

成都市委、市政府領(lǐng)導高度重視預算績效管理工作，在管理與決策中貫徹落實“重績效、講績效”，“花錢必問效，無效比問責”的績效管理理念，把深入推進預算績效管理作為規(guī)范財經(jīng)權(quán)力運行，經(jīng)濟體制和行政管理體制改革的重要內(nèi)容。成都市財政局不斷健全機構(gòu)人員，專門設(shè)立績效管理處，統(tǒng)籌推進全市預算績效管理改革，同時，將宣傳培訓工作貫穿于預算績效管理始終，積極培育績效管理文化，擴大社會影響，引導政府部門、專家學者、社會公眾共同營銷良好的社會氛圍。

2. 強化績效管理制度基礎(chǔ)

近年來，成都市堅持制度先行，從綜合性制度、專項資金管理辦法和業(yè)務(wù)操作規(guī)范等方面逐步建立了多層次的預算績效管理制度體系。一是出臺綜合性制度。2014年成都市出臺的《關(guān)于全面推進預算績效管理的意見》，是推進預算績效管理的綱領(lǐng)性文件。二是夯實專項資金管理辦法。2014年，成都市出臺了《成都市市級財政專項資金管理辦法》，保障專項資金績效管理有章可循。三是制定業(yè)務(wù)操作規(guī)范。成都市制定的預算績效管理業(yè)務(wù)操作規(guī)范主要包括內(nèi)部協(xié)調(diào)、工作流程、操作規(guī)范、評價范本、指標體系等大量程序性文件和具體辦法。

3. 構(gòu)建全過程預算績效管理機制

主要包括：（1）預算績效目標編制、審核與批復的預算績效目標管理機制；（2）以提升財政資金使用績效為目標，依據(jù)財政資金性質(zhì)特征采取規(guī)范化、制度化、科學化分配手段，實現(xiàn)財政資源的有效配置，財政部門會同預算部門確定財政資金績效分配方法的績效分配機制；（3）財政部門和預算部門對績效信息實時進行跟蹤監(jiān)控和督促檢查的績效運行監(jiān)控機制；（4）財政部門實施重點評價和再評價建立多部門聯(lián)動的工作機制；（5）預算績效評價結(jié)果反饋、公開與問責機制；（6）將預算績效管理工作情況納入政府部門目標考核、干部選拔任用的考核機制。

4. 逐步擴大預算績效評價試點范圍

橫向方面，逐步擴大開展績效評價的部門，增加項目和評價資金，并將預算績效評價擴展到區(qū)（縣），甚至社會區(qū)等基層組織和事業(yè)單位等?？v向方面，預算績效管理范圍在深度與精度方面擴大。成都市將績效目標管理與預算編審工作同步開展。一是統(tǒng)一格式，明確申報要求；二是加強審核，提高編制質(zhì)量。成都市設(shè)置了統(tǒng)一的績效目標審核規(guī)則，注重審核績效目標與項目政策取向的相關(guān)性、績效指標設(shè)置的科學性、實現(xiàn)績效目標所需資金的合理性，并逐年提高細化、量化要求，既確?？冃繕斯芾砉ぷ鞣€(wěn)步推進，又促進部門對績效目標的科學細化、層層落實。

5. 建立預算績效約束機制

成都市主要采用了以下結(jié)果應(yīng)用方式。一是決策支持。將重點評價項目評價結(jié)果向市政府作專題匯報，并針對財政資金管理，專項資金項目決策提出建議意見，為政府決策提供參考；二是反饋整改。將重點評價項目評價結(jié)果正式反饋各主管部門，由主管部門整改問題，落實建議措施，以增強其責任意識，提高管理水平。2014年共計通報68個市級部門問題371個，提出建議266條；三是目標掛鉤。連續(xù)三年將財政支出績效評價工作納入市級部門年度目標考核體系，與部門年度目標考核得分直接掛鉤。

二. 成都市全過程預算績效管理制度創(chuàng)新取得的成效

1. 績效管理意識顯著提升

隨著成都市全過程預算績效管理改革的深入推進，使這項工作逐步成為政府行政、部門管錢、單位花錢的常態(tài)化工作。同時通過績效評價結(jié)果應(yīng)用，市級資金主管部門和項目實施單位對績效管理工作有了更加深刻的理解，對財政支出績效評價工作逐步從被動應(yīng)付、簡單接受向主動推進、自覺行動轉(zhuǎn)變，“花錢必問效、無效必問責”的績效理念在市級部門中明顯增強。

2. 部門責任意識明顯強化

財政支出績效評價工作反映出的管理制度不健全、分配程序不規(guī)范、資金使用進度緩慢、存量資金大等問題已經(jīng)引起市級部門的高度關(guān)注，市級部門關(guān)注點逐步從“要錢”轉(zhuǎn)向“花錢”，由“重分配”轉(zhuǎn)向“重管理”、“重績效”，部門開始主動完善資金管理辦法，制定配套管理措施，客觀上增強了部門項目決策的科學性和預算編制的規(guī)范性，減少資金支出的隨意性，市級部門資金管理的責任意識顯著提升。

3. 預算績效管理基礎(chǔ)進一步夯實

近年來，成都市堅持制度先行，從綜合性制度、專項資金管理辦法和業(yè)務(wù)操作規(guī)范等方面逐步建立了包括《關(guān)于全面推進預算績效管理的意見》、《成都市市級財政專項資金管理辦法》和具體業(yè)務(wù)操作規(guī)范等多層次的預算績效管理制度體系，為順利推進預算績效管理工作中發(fā)揮了重要的制度保障作用。

4. 全過程預算績效管理機制逐步健全

截止2014年8月，成都市已建成了由市政府分管財政的副市長牽頭，財政、紀檢監(jiān)察、組織、目標督查、審計等多部門共同參與的領(lǐng)導協(xié)調(diào)機制和財政局新設(shè)預算績效管理處專職負責、具體組織開展預算績效管理工作的工作執(zhí)行機制，深化績效目標管理與結(jié)果運用的預算目標申報、審批機制和績效評價結(jié)果的反饋整改機制、報告機制和考核機制等全過程預算績效管理機制。

5. 資金使用績效穩(wěn)步提升

成都市通過預算績效管理改革，按照績效原則建立了“分好錢、用好錢”工作機制，財政資源配置效率和使用績效進一步提高。一是大力倡導“因素分配”、“規(guī)劃分配”等績效分配方法，引導部門逐步變“人為分錢”為“制度分錢”，提高資金使用績效；二是考核管理措施執(zhí)行情況，督促部門完善管理制度，加強項目日常監(jiān)管，強化資金使用績效；三是通過結(jié)果應(yīng)用督促問題整改，逐步建立健全資金管理辦法和項目管理制度，有效規(guī)范資金分配、使用行為，提升資金使用績效。

6. 規(guī)范管理作用日益凸顯

成都市預算績效管理工作與預算編審、執(zhí)行管理、中期評估、監(jiān)督檢查等工作相互銜接、統(tǒng)籌推進，為科學編制預算、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)提供了依據(jù)，強化了事前控制；為規(guī)范分配資金、有效推進執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)，強化了事中管理；為健全制度機制、完善項目管理指明了方向，強化了事后監(jiān)督。通過開展預算績效管理，用績效來評判財政資金投入的政策目標實現(xiàn)程度，審視資金分配、使用行為，預算績效管理已經(jīng)成為預算管理體系不可或缺的組成部分。

三.成都市全過程預算績效管理制度創(chuàng)新存在的問題

從管理機制建設(shè)角度而言，主要存在以下問題：

1. 績效目標管理機制有待探索

成都市已經(jīng)推行了項目支出績效目標管理模式，實現(xiàn)了績效目標申報的全覆蓋，但從質(zhì)量上看還亟待提高，存在績效目標不能充分反映項目目的和特點、與項目實際相關(guān)性差、未充分量化等問題?？冃繕嗽u審和預算安排的有機聯(lián)系尚未建立，績效目標的前置作用和約束作用尚未得到有效發(fā)揮。

2. 績效評價管理機制有待完善

財政支出績效評價是推進預算績效管理改革的重要抓手，但目前成都市的績效評價還處于事后評價階段，多方參與的工作機制有待建立?？冃гu價主體單一，部門自我評價多，財政主體評價少，第三方評價尤為欠缺，績效評價的權(quán)威性、公信力有待提高。

3. 績效執(zhí)行監(jiān)控機制有待強化

在項目支出執(zhí)行過程中如何進行動態(tài)監(jiān)控仍然是難點。成都市對績效過程的監(jiān)控主要依靠每年9月的預算中期評估調(diào)整制度，對執(zhí)行績效不好或無法執(zhí)行的項目提出處理意見，視情節(jié)輕重調(diào)整該項目預算。還未能實現(xiàn)對績效偏差的及時跟蹤和實時監(jiān)控，相關(guān)工作機制和方法有待進一步完善和創(chuàng)新。

4. 績效評價結(jié)果運用機制有待開拓

從成都市的現(xiàn)實情況看，績效評價結(jié)果與預算編制的掛鉤機制、反饋整改機制、結(jié)果通報和公開機制、納入目標考核制度等雖已起步，但實施還不充分，對績效提升的促進作用還十分有限。評價結(jié)果與預算安排還未完全有機結(jié)合，相應(yīng)的激勵約束機制尚未完全建立，考核問責機制尚未有效實施，對后續(xù)政策的完善和相關(guān)問題的整改落實追蹤不夠。

四.成都市全過程預算績效管理制度創(chuàng)新的優(yōu)化建議

1. 構(gòu)建PDCA模式下的全過程預算績效管理系統(tǒng)

（1） 以績效目標為導向，提升預算編制的科學性

預算編制以目標管理為抓手，強化目標管理理念，把目標管理與績效考評相結(jié)合，把個人績效目標與單位年度目標任務(wù)相結(jié)合，逐步構(gòu)建和完善全面的、自上而下的績效管理體系，有力推進單位整體目標的全面落實?？冃繕藨?yīng)該隨同預算編制的流程報送，預算單位在申報下一年預算時就必須設(shè)定目標，應(yīng)加快建立完備的績效目標及指標庫，初步形成涵蓋各類各項支出、符合目標內(nèi)容、突出績效特色、細化量化的績效目標及指標庫，構(gòu)建符合各預算單位戰(zhàn)略發(fā)展定位的，科學、完善、多層次的財政支出績效評價指標體系。

（2） 以績效監(jiān)控為核心，提升預算執(zhí)行的規(guī)范性

開展全程績效跟蹤，全程參與評價項目的建設(shè)與管理，檢驗預期績效目標實現(xiàn)程度，強化過程監(jiān)控。每年從項目庫中遴選一定比例的專項項目進行全程工作督查，詳細了解項目實施進度、預期績效目標設(shè)置、實施組織措施等情況，對評價項目績效目標實現(xiàn)情況實施全程跟蹤。

（3） 以績效評價為依據(jù)，切實提升預算支出的效益性

按照“增點擴面、整體推進”的工作思路，積極推進財政支出績效評價工作。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障、基本建設(shè)、行政運行等支出方向入手，選擇一定比例、一定資金規(guī)模的專項項目進行評價，進一步推進整體支出績效評價試點工作。同時，形成多方聯(lián)動，共同實施績效評價的工作機制。建立“評價報告抽檢制度”。

（4）以績效應(yīng)用為手段，提升評價結(jié)果的權(quán)威性

根據(jù)績效評價的結(jié)果，采取相應(yīng)的措施，推動反饋整改機制、結(jié)果報告機制、結(jié)果通報機制、績效問責機制的建立。績效評價結(jié)束后，將績效評價結(jié)果及時反饋，把成功的經(jīng)驗盡可能納入標準，進行標準化，遺留問題則轉(zhuǎn)入下一個PDCA循環(huán)去解決；根據(jù)績效評價結(jié)果，完善相應(yīng)管理制度，改進管理措施，提高管理水平；為發(fā)揮各相關(guān)部門對資金管理的主動性，將績效評價結(jié)果納入年終目標考核內(nèi)容，并作為隔年安排項目和分配經(jīng)費的重要考量因素；對于績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的共性問題，經(jīng)研究提出解決辦法，促進財政資金的規(guī)范、高效使用；為增加財務(wù)信息透明度，堅持財務(wù)公開，接受社會監(jiān)督。

2.完善預算績效管理制度創(chuàng)新的保障措施

（1）加大宣傳教育力度，培育預算績效管理理念和文化

理念的培育和文化的塑造絕非一朝一夕之功，而是在長期的管理實踐中，結(jié)合宣傳和培訓等手段進行有效的滲透。各級政府主管部門的重視支持、大力宣傳和組織推動，是施行全過程預算績效管理的組織保障和關(guān)鍵因素。同時，通過績效文化的建立與宣傳推廣使績效價值觀在全體工作人員中形成相對統(tǒng)一的認知理念，促使預算績效管理觀念深入人心，并貫徹于各項預算績效管理工作之中。

（2）完善制度建設(shè)，加強執(zhí)行力度

要確保績效管理工作順利開展，國家需要從立法方面不斷完善預算績效管理的相關(guān)法律制度，各級預算主管部門和預算單位更需在國家預算法律制度的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的實施細則或具體辦法，尤其要針對預算績效管理中存在的突出問題，要研究制定解決問題的辦法措施。另外，針對管理制度不健全、相關(guān)制度執(zhí)行不到位、會計核算不規(guī)范的現(xiàn)狀，主管部門應(yīng)加強管理制度建設(shè)，落實管理責任，夯實管理基礎(chǔ)，規(guī)范會計核算，通過建立健全內(nèi)部控制制度，為績效管理提供高效的內(nèi)部環(huán)境。

（3）切實做好預算績效管理基礎(chǔ)工作

1）搭建政府與研究機構(gòu)的科研合作平臺?；谪斦С隹冃Ч芾硌芯康木o迫性和長期性，需要建設(shè)一個持續(xù)穩(wěn)定的研究平臺，以“第三方”的視域，取得地方政府相關(guān)機構(gòu)的信任，收集數(shù)據(jù)，分析數(shù)據(jù)，提供實踐改進方向，為政府決策的準確性服務(wù)。為此，搭建政府與研究機構(gòu)的科研合作平臺，有利于促進優(yōu)質(zhì)科研資源的有效配置和各種創(chuàng)新要素的有機集合，還將會探索出符合人文社會科學研究規(guī)律的新型科研組織模式，為區(qū)域和地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供強大的智力支持。

2）形成上下聯(lián)動的長效機制。在預算績效管理工作實施過程中，著力加強財政部門、主管部門和各預算單位的融合與多方聯(lián)動，明確各方職責，形成工作合力。財政部門主要負責預算績效管理制度設(shè)計，組織、指導有關(guān)部門、單位開展預算績效管理，主動協(xié)調(diào)與溝通；主管部門主要負責本部門的預算績效管理辦法制定、工作組織和指導監(jiān)督；項目單位主要負責預算績效管理的具體實施工作。

3）加快信息系統(tǒng)建設(shè)。加快信息系統(tǒng)的建設(shè)，完善績效評價指標庫，健全專家學者庫、中介機構(gòu)庫和監(jiān)督指導庫三個智庫，探索建立預算績效管理信息共享平臺，與其他財政業(yè)務(wù)融為有機整體，分建共享、動態(tài)管理。第一，向社會廣泛征集績效評估專家，建立涵蓋不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同專業(yè)的預算績效管理專家學者庫，實現(xiàn)多層次人才的互補，按照其在績效管理中的工作實績、能力、道德水平和民主評議結(jié)果，實行科學分類、優(yōu)勝劣汰。第二，建立與績效評價需求相適應(yīng)的中介機構(gòu)庫，充實管理咨詢機構(gòu)、資產(chǎn)評估機構(gòu)等中介力量，改善過去由會計師事務(wù)所單一機構(gòu)參與評價工作的現(xiàn)狀，克服注冊會計師財務(wù)視野的局限性。第三，積極接受人大、紀檢監(jiān)察、審計等部門的監(jiān)督，探索建立由人大、紀檢監(jiān)察、審計等部門以及專家學者、群眾代表參與的監(jiān)督指導人員庫。

4）強化素質(zhì)培訓。加大預算績效管理培訓的力度，形成對預算績效管理工作人員培訓的長效機制，增強預算績效管理工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，建設(shè)一支踏實肯干、素質(zhì)過硬、作風優(yōu)良的預算績效管理隊伍，有效提高預算績效管理工作的水平。除了采用專題培訓、以會代訓、選送深造等多種方式外，還可以通過現(xiàn)代信息技術(shù)手段，采用碎片化“微課”教學方式，打破學習過程中的時間、空間的限制，創(chuàng)新績效管理培訓方式。