李艷

摘要：現(xiàn)階段，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高，基礎(chǔ)設(shè)施需求擴(kuò)大，而財(cái)政收入增速放緩，財(cái)政資金捉襟見肘，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很大。在此背景下，通過公私合作（PPP）模式，在公共服務(wù)提供中引入社會(huì)資本無疑是一劑良方。雖然PPP模式尤其內(nèi)在的優(yōu)勢(shì)和巨大的作用空間，但也應(yīng)有其明確的適用范圍，著力用于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供或生產(chǎn)上。而在這其中，公共部門需要做的就是項(xiàng)目的甄選與招標(biāo)、明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同中的權(quán)利與義務(wù)，適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管控以及健全的法律保障。

關(guān)鍵詞：PPP模式；政府；活動(dòng)邊界

經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度由高速轉(zhuǎn)入中高速，財(cái)政收入增長(zhǎng)也已連續(xù)兩年維持在9%以內(nèi)，告別兩位數(shù)增長(zhǎng)時(shí)代。與此同時(shí)，地方政府面臨巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，“政府——地方融資平臺(tái)——基礎(chǔ)設(shè)施”的老路已是危機(jī)四伏。在此背景下，如何提高財(cái)政資金的使用效率，把有限的資金使在“刀刃”上，并進(jìn)一步發(fā)帶動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，無疑是政府和社會(huì)必須更加理性面對(duì)的一個(gè)問題。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制”，“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。近幾年，公私合作（PPP）模式逐漸在政府提供公共服務(wù)的過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。如何理性看待政府在這一模式中的作為是一個(gè)值得深入探討的問題。

一、PPP模式的內(nèi)涵及其在我國(guó)的運(yùn)用

西方國(guó)家最早出現(xiàn)的公私合作（PPP）案例是17世紀(jì)英國(guó)領(lǐng)港公會(huì)和私人投資者合作建造燈塔。彼時(shí)，英國(guó)財(cái)政大臣肯尼斯·克拉克為解決財(cái)政資金短缺，提高財(cái)政資金使用效率而引入公私合作共同提供公共產(chǎn)品的方式。公私合作（PPP）模式是一種由政府和社會(huì)（或私人）資本共同出資提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，通過簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，利用其產(chǎn)生的收益彌補(bǔ)社會(huì)資本投入，在這一過程中形成的國(guó)有資本與社會(huì)資本收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的一種模式。PPP的形式多種多樣，廣義的PPP模式包括BT、BOT、BTO、PFI、ROT等多種模式。PPP模式并非簡(jiǎn)單的項(xiàng)目融資工具，更是提升公共治理水平，完善公共產(chǎn)品供給方式的一個(gè)新思路。PPP模式以公共需求和效率為出發(fā)點(diǎn)，以現(xiàn)代關(guān)系性契約為紐帶，反映公共偏好、公私責(zé)任，強(qiáng)調(diào)公私合作共贏。PPP模式鮮明地體現(xiàn)出在準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供中的市場(chǎng)化特點(diǎn)。

我國(guó)最早的公私合作案例是1984年以BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）方式建設(shè)的深圳沙頭角B電廠項(xiàng)目。而今，隨著PPP模式地不斷創(chuàng)新，BOT、TOT、BT、股權(quán)投資等國(guó)際上大量應(yīng)用的投融資模式得到了一定程度的推廣。尤其是在供水、供氣、供暖、垃圾處理、污水處理、軌道交通、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域，PPP模式更是發(fā)揮了不可替代的作用。未來PPP模式可能還將在城鎮(zhèn)化、社會(huì)保障等領(lǐng)域發(fā)揮日益重要的作用。

二、PPP模式的適用范圍

雖然PPP模式尤其內(nèi)在的優(yōu)勢(shì)和巨大的作用空間，但也應(yīng)有其明確的適用范圍。為此，需要從公共產(chǎn)品的特征去分析。公共財(cái)政理論認(rèn)為，兼具非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的物品是公共產(chǎn)品（或稱公共物品），而具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的物品是私人產(chǎn)品（私人物品）。而介于兩者之間的物品是混合產(chǎn)品或準(zhǔn)公共物品，他們或者只具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性中一個(gè)屬性，或者在不完全程度具有兩種特性。與此相關(guān)聯(lián)的一個(gè)問題是，公共產(chǎn)品的提供與生產(chǎn)。無論是純公共產(chǎn)品還是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府都有全部或部分義務(wù)提供，但公共提供并不意味著公共生產(chǎn)。許多公共產(chǎn)品是由政府出資購(gòu)買的私人產(chǎn)品。公私合作（PPP）模式就具有非常鮮明的公共提供，私人生產(chǎn)的特點(diǎn)。

不同性質(zhì)的產(chǎn)品理應(yīng)由不同的提供方式和生產(chǎn)模式。對(duì)于純公共產(chǎn)品必須由政府全資提供，可以通過政府采購(gòu)的方式購(gòu)買私人生產(chǎn)的物品提供給社會(huì)。由此可以看出，在純公共產(chǎn)品領(lǐng)域是不存在盈利空間的，社會(huì)公眾可以無償?shù)叵硎苓@些公共產(chǎn)品。因此，在這一領(lǐng)域政府盡管可以通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免和其他政策扶持私人部門生產(chǎn)，但其并不是嚴(yán)格意義的公私合作（PPP）模式。而對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，存在一定程度的公共產(chǎn)品性質(zhì)，政府只提供一部分公共產(chǎn)品或服務(wù)，往往體現(xiàn)為政府補(bǔ)貼與價(jià)格管制。這一領(lǐng)域往往具有一定的盈利空間，因此追逐利潤(rùn)最大化的社會(huì)資本完全可以進(jìn)入這一領(lǐng)域發(fā)揮作用。而這恰恰是PPP模式充分發(fā)揮作用的地方。由于許多物品都具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，因此PPP模式大有可為。

對(duì)于PPP模式的科學(xué)運(yùn)用在于既要看清其在準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供過程中的巨大作用，也應(yīng)該充分警惕一些部門唯PPP模式論，而把許多本應(yīng)由政府全部承擔(dān)責(zé)任的領(lǐng)域交給社會(huì)資本，造成公民福利的損失?？傊?，PPP模式運(yùn)作的關(guān)鍵在于界定其發(fā)揮作用的領(lǐng)域，并依據(jù)不同行業(yè)和地區(qū)的特點(diǎn)，選擇合適的具體運(yùn)營(yíng)方式。

三、PPP模式實(shí)施中的政府作為

合理界定公共部門與私人部門在PPP模式中的活動(dòng)邊界對(duì)于保證PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是至關(guān)重要的。簡(jiǎn)言之，公共部門需要做的就是項(xiàng)目的甄選與招標(biāo)、明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同中的權(quán)利與義務(wù)，適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管控以及健全的法律保障。

首先，要完善PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律。現(xiàn)階段，適用PPP項(xiàng)目管理的法律法規(guī)主要是《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》。在部分領(lǐng)域的規(guī)定有一定重疊需要加以厘清。同時(shí)，健全法律法規(guī)體系，國(guó)務(wù)院應(yīng)出臺(tái)有關(guān)PPP項(xiàng)目的更為細(xì)致的管理?xiàng)l例，并實(shí)時(shí)立法。優(yōu)化法律環(huán)境，清理不利于民間資本投資的相關(guān)規(guī)定，為社會(huì)資本的進(jìn)入政府壟斷性領(lǐng)域清障開道。

其次，在PPP項(xiàng)目中，政府發(fā)起項(xiàng)目選擇特許經(jīng)營(yíng)者，在甄選階段應(yīng)起主導(dǎo)作用。項(xiàng)目甄選要注意明確準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，同時(shí)考慮政府的財(cái)政能力，不能過度、過早地提供現(xiàn)階段公共需要不強(qiáng)烈的項(xiàng)目。一些地方政府為求政績(jī)而“超前發(fā)展”基礎(chǔ)設(shè)施，形成許多PPP項(xiàng)目投融資機(jī)制死循環(huán)，成為誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。

再次，政府部門要積極建立行政監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督和履約管理“三位一體”的監(jiān)管框架?？煽紤]設(shè)立由財(cái)政部門、發(fā)改委、各行業(yè)主管機(jī)構(gòu)、第三方機(jī)構(gòu)以及社會(huì)團(tuán)體等共同參與的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，從而提升監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，更好地政府、私人部門與公眾利益三者間關(guān)系。此外，政府部門要做好風(fēng)險(xiǎn)防控，績(jī)效監(jiān)測(cè)、質(zhì)量控制和價(jià)格管理，保證PPP項(xiàng)目成為提升效率惠及民生的工程，而非串謀損害公共利益的壟斷利益集團(tuán)。

最后，政府部門要著力培養(yǎng)契約精神，及時(shí)做好信息披露，提升政府公信力，切實(shí)把握好由于公私部門風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享。（作者單位：天津華維諾電子有限公司）

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