李聰

摘要：本文對中石油總部計(jì)劃規(guī)劃部提供的2011年至2014年油氣管道月報(bào)和周報(bào)事件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并對相關(guān)核準(zhǔn)工作人員的走訪調(diào)研，進(jìn)一步解析了其中對諸多事件的細(xì)節(jié)。運(yùn)用以上工作得到的材料，從企地關(guān)系的角度，對油氣管道建設(shè)的核準(zhǔn)策略做出了相關(guān)的實(shí)證分析，填充了國內(nèi)外對于油氣管道核準(zhǔn)策略實(shí)證分析的空白，最后給出了相應(yīng)的核準(zhǔn)策略建議。核準(zhǔn)過程中，油氣管道公司方面可以利用自己的整體規(guī)模優(yōu)勢，在核準(zhǔn)時(shí)應(yīng)善于運(yùn)用與省部級政府的重點(diǎn)主管部門的交際，促成下級政府積極配合。此外，在基層核準(zhǔn)工作中，要認(rèn)知到地區(qū)間的差異，因地制宜的設(shè)計(jì)管道路由，注意與不同地區(qū)的溝通方法。同時(shí)，要注意到許多地方政府近些年來對環(huán)保的訴求加大，因此管道公司在路由設(shè)計(jì)過程中要重點(diǎn)注意環(huán)保問題，與向地方政府審批過程中，應(yīng)當(dāng)著重強(qiáng)調(diào)天然氣項(xiàng)目當(dāng)?shù)丨h(huán)境的積極作用。

關(guān)鍵詞：油氣管道核準(zhǔn)策略；企地關(guān)系；實(shí)證分析

引言

2004年，國家投資體制改革對企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制，油氣管道核準(zhǔn)制度的要求是油氣管道公司在路由設(shè)計(jì)完成后，需要取得政府批準(zhǔn)文件才可開工。實(shí)行這一制度的初衷是還企業(yè)投資自主權(quán)，簡化項(xiàng)目投資管理，但經(jīng)過近年來的演變，企業(yè)投資項(xiàng)目需要辦理要規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)境評價(jià)、節(jié)能評估、社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估等，涉及的部門也越來越多，有的附件比環(huán)境評價(jià)前面還設(shè)置了水土保持、文物調(diào)查、環(huán)境敏感點(diǎn)審批等一系列要件，項(xiàng)目獲得核準(zhǔn)的周期越來越長，投入成本大幅增加，核準(zhǔn)難度越來越大。

一、實(shí)證分析

本文基于中石油總部計(jì)劃規(guī)劃部提供的2011年至2014年油氣管道月報(bào)和周報(bào)，以及對相關(guān)部門的走訪調(diào)研，對期間中石油油氣管道核準(zhǔn)過程中遇到的問題進(jìn)行了搜集和整理。

（1）爭議對象分析

管道工程核準(zhǔn)中主要的爭議對象是地方政府和中央政府。其中，地方政府爭議主要產(chǎn)生于利益訴求，這種爭議往往延誤核準(zhǔn)進(jìn)度，并極大增加了管道公司的成本。在爭議政府部門中，中央政府部門在不同省份的分布較為平均，而地方政府部門較為集中在陜甘寧地區(qū)。陜甘寧地區(qū)地方政府較多的爭議來自于當(dāng)?shù)卣亩喾N訴求（如索取原油、捐款和修建文物）和對核準(zhǔn)工作排斥和推諉。結(jié)果顯示，核準(zhǔn)遇到的問題主要集中于規(guī)劃選址、環(huán)境評價(jià)和土地審批，此三類問題占據(jù)了全部問題的一半以上。

（2）管道問題異質(zhì)性分析

從表格1看，油氣管道核準(zhǔn)過程中所遇到的問題及類型依附于不同的油氣管道項(xiàng)目，具有各自的獨(dú)特性，這與管道途經(jīng)地區(qū)的訴求差異也有關(guān)。為了讓研究結(jié)果具有普適性，作者對于此類問題的研究應(yīng)當(dāng)注重重點(diǎn)油氣管道項(xiàng)目（如西氣東輸三線和陜京四線等）的案例研究。

二、基于具體案例的分析

1、陜京四線

在所有核準(zhǔn)流程中，規(guī)劃選址核準(zhǔn)的核準(zhǔn)文件數(shù)最大。而在規(guī)劃選址核準(zhǔn)工作中，在工作量和核準(zhǔn)方面在不同省份也呈現(xiàn)出顯著的差異。

北京：獲益最大，對管道核準(zhǔn)最為支持。

陜西：天然氣輸出省份，既得利益有限，境內(nèi)核準(zhǔn)過程阻礙多。

河北：省內(nèi)配氣量卻相對較少，所以政府對管道工程也并不太支持。

內(nèi)蒙古：烏蘭察布，當(dāng)?shù)赜刑烊粴夤?，為避免市場沖突，排斥管道核準(zhǔn)；鄂爾多斯，當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)云計(jì)算產(chǎn)業(yè)園區(qū)，需要假設(shè)光纜，當(dāng)?shù)卣蠊饫|與管道并行，實(shí)現(xiàn)雙贏，因此地方政府核準(zhǔn)工作很積極。

甘肅、寧夏和山西：民風(fēng)淳樸，不合理要求少；但在沒有利益驅(qū)使的情況下，政府部門行政效率不高、相互推諉、怠政惰政和回避責(zé)任等。

2、西氣東輸三線

其中有部分資料是缺失的，從表中已有的信息可以看到，這個(gè)項(xiàng)目基本是每個(gè)類型的工作都只需要一個(gè)地方的一個(gè)部門出具文件（除了線路上遇上特殊情況），而其他的比如壓礦，防洪，地震問題，是每個(gè)省一份文件，到省廳辦理，相關(guān)的核準(zhǔn)文件很少，核準(zhǔn)問題主要集中在規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)境評價(jià)、這三個(gè)方面。其中規(guī)劃選址涉及到住建局廳，用地預(yù)審涉及到國土局廳，環(huán)評涉及到地方人民政府和國土局廳林業(yè)局廳等。此外，核準(zhǔn)過程中，不同地區(qū)關(guān)注的核準(zhǔn)重點(diǎn)也存在差異：南部省份（如福建、廣東和江西）明顯重視環(huán)境保護(hù)；個(gè)別省份（如江西?。ι鐣€(wěn)定（或居民的意見）最為重視。

三、基于調(diào)研訪談的總結(jié)分析

由于上述資源中提供的都是管道核準(zhǔn)的相關(guān)工作總結(jié)，其中存在很大部分的問題仍需要更進(jìn)一步的信息。因此，本課題組到訪中石油管道建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)理部計(jì)劃處和中石油北京天然氣管道公司陜京四線項(xiàng)目部，對韓冷和李松分別進(jìn)行了長達(dá)兩個(gè)小時(shí)的調(diào)研訪談。得到了以下幾方面的結(jié)果：

（1）對管道核準(zhǔn)的態(tài)度，地區(qū)之間存在著差異性。這與從周報(bào)年報(bào)中分析得到的結(jié)果一致。

（2）各核準(zhǔn)問題的重要程度也存在差異。核準(zhǔn)工作中難度最大、最費(fèi)精力的是規(guī)劃選址、環(huán)保評價(jià)和用地預(yù)審三個(gè)環(huán)節(jié)。其中，環(huán)境影響評價(jià)最為重要。這些核準(zhǔn)工作涉及的政府部門較多，涉及的利益訴求也先對復(fù)雜。

（3）與當(dāng)?shù)卣疁贤ɡщy。在核準(zhǔn)過程中，90%的時(shí)間花費(fèi)在前期調(diào)研中，所有相關(guān)事項(xiàng)都須同政府相關(guān)部門商定以后才進(jìn)入正式的電子行政審批程序（正式程序一般7至15個(gè)工作日完成）。在與政府部門調(diào)研協(xié)商的過程中，部分地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)遇到核準(zhǔn)工作避而不談、互相推諉，需要工作人員軟磨硬泡，甚至需要用酒杯解決問題。在與政府的部門打交道過程中，企業(yè)往往處于被動。

由此可見，核準(zhǔn)工作能否順利進(jìn)行與當(dāng)?shù)卣募吹美嬗嘘P(guān)。受益方辦事更快，提出附加要求更少；無利益或者利益受損方辦事拖拉，提出各種附加要求。管道核準(zhǔn)過程中產(chǎn)生的問題多數(shù)屬由于利益沖突引起的。獲利較多的地方，核準(zhǔn)工作較為順利；獲利較少的地域，核準(zhǔn)工作困難重重，而且往往提出多種訴求。

結(jié)論

基于以上分析，本文提出如下兩方面建議：

1.設(shè)法促成當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一協(xié)調(diào)

在到縣區(qū)一級地方去具體設(shè)計(jì)路由之前，應(yīng)當(dāng)利用好公司的規(guī)模優(yōu)勢，最好在省部級先進(jìn)行有關(guān)公關(guān)工作，促成下級政府積極配合，實(shí)施全面計(jì)劃管理。比如在湖南省修建西二線的支線湘婁邵線過程中，當(dāng)時(shí)首先由湖南省發(fā)改委牽頭，召集各個(gè)相關(guān)部門主持召開了核準(zhǔn)工作協(xié)調(diào)會，使得核準(zhǔn)工作的高效順利的完成，雖然這是當(dāng)?shù)厥≌菫槊裆攵鲃咏M織的協(xié)調(diào)會，其他地區(qū)政府思想覺悟不一定會這樣高，有懶政怠政的可能，不一定都會行得通。但是作為管道建設(shè)公司，在核準(zhǔn)過程中要主動考慮這種做法，想辦法促成地方政府積極參與。

2.注重溝通方法

現(xiàn)在環(huán)保問題十分重要，比如在錦鄭線在陡河水庫路由方案核準(zhǔn)過程中中，當(dāng)時(shí)規(guī)劃局，住建局，環(huán)保局和中石油管道公司協(xié)商出三種方案，最后通過討論，選擇了對環(huán)境影響最小的方案才通過核準(zhǔn)，盡管這種方案比最省錢的方案多花費(fèi)了一億元左右。所以在實(shí)際工作中要著重宣傳項(xiàng)目對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的重要意義，以便引起高層領(lǐng)導(dǎo)和地方政府的重視，然后合法合理地適當(dāng)滿足地方政府其他訴求，盡量再路由設(shè)計(jì)時(shí)避開環(huán)境敏感點(diǎn)，提高核準(zhǔn)效率。（作者單位：中國石油大學(xué)工商管理學(xué)院）

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