作者簡介：王楠，上海圣瑞敕（杭州）律師事務(wù)所，副主任。

摘要：截至2012年，我國共有公路423.75萬公里，其中高速公路9.62萬公里。公路營運車輛1339.89萬輛，其中營運載貨汽車1253.19萬輛，并且隨著物流業(yè)的逐漸發(fā)展壯大，這個數(shù)字逐年遞增。如何管理數(shù)量龐大的營運車輛是公安交通部門的一個重要課題。作為行政處罰的一個手段，罰款被經(jīng)常性的運用到運營車輛的管理當(dāng)中來。特別是針對營運貨車的超載罰款在實際中產(chǎn)生多種社會矛盾。行政部門違法罰款泛濫，以罰代治，造成越罰越超的現(xiàn)象。行政治理基本失靈。

關(guān)鍵詞：超載；罰款；違規(guī)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的逐年發(fā)展，公路建設(shè)里程逐年加大，截至2012年，我國共有公路423.75萬公里，其中高速公路9.62萬公里。公路營運車輛1339.89萬輛，其中營運載貨汽車1253.19萬輛，并且隨著物流業(yè)的逐漸發(fā)展壯大，這個數(shù)字逐年遞增。尤其是近年來電商的崛起，帶動了我國物流業(yè)井噴式發(fā)展。全國960萬平方公里的土地上，貨運汽車通行南北。但是，我國物流成本卻比美國高出近一倍。除過高昂的過路、過橋費、油費以外，最大的支出是各種名目的罰款。根據(jù)央視財經(jīng)的消息，據(jù)物流行業(yè)統(tǒng)計，每年運費的1/10是罰款，每年繳納的罰款高達(dá)2700億。而這個數(shù)字還是一個十分保守的數(shù)字，據(jù)相關(guān)人士測算，全國每年公路貨運罰款規(guī)?？蛇_(dá)5000億。其中90%以上屬于對超載的罰款。那么這些罰款都是怎么來的？這些罰款又到哪里去了？行政部門的罰款依據(jù)究竟是什么？造成怎樣的后果？

一、法律規(guī)定的處罰標(biāo)準(zhǔn)及立法本意

貨運車輛和其他車輛一樣，在路上行使必須遵守相關(guān)的法律法規(guī)，有違反法律的行為，必須收到交通警察部門的處罰。我國的《中華人民共和國道路交通安全法》，對于營運車輛超載罰款有一條規(guī)定，該法第九十二條第二款規(guī)定：貨運機(jī)動車超過核定載質(zhì)量的，處二百元以上五百元以下罰款；超過核定載質(zhì)量百分之三十或者違反規(guī)定載客的，處五百元以上二千元以下罰款。按此規(guī)定，即使把全國1253.19萬輛貨運汽車都按照最高額2000元罰款一次，總數(shù)額也只有250億，與2700億相差懸殊，更別說5000億的規(guī)模。更何況，按照立法者本意來說，對于超載，特別是高速超載罰款并不是目的。

根據(jù)前面提到的《中華人民共和國道路交通安全法》第九十二條，該條第三條規(guī)定：有前兩款行為的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門扣留機(jī)動車至違法狀態(tài)消除。同時，《中華人民共和國道理交通安全法實施條例》第一百零六條規(guī)定：公路客運載客汽車超過核定乘員、載貨汽車超過核定載質(zhì)量的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門依法扣留機(jī)動車后，駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)將超載的乘車人轉(zhuǎn)運、將超載的貨物卸載，費用由超載機(jī)動車的駕駛?cè)嘶蛘咚腥顺袚?dān)。也就是說，立法者的本意是禁止超載車輛行駛，一旦發(fā)現(xiàn)就必須立即停止這種行為，將超載貨物卸載。對于不可分割的貨物，必須經(jīng)過相關(guān)部門同意，按照規(guī)定路線行駛。同時，各個省制定的高速公路管理條例也規(guī)定了對與貨車的限制，例如《浙江省公里路政管理條例》第二十九條在公路上行駛的車輛的車貨總質(zhì)量，軸載質(zhì)量，車貨總長度、總寬度和總高度，不得超過以下最高限值：（一）車貨總質(zhì)量為四十噸，其中集裝箱半掛列車為四十六噸；（二）軸載質(zhì)量：雙輪組單軸的標(biāo)準(zhǔn)軸載為十噸；（三）車貨總長度為十八米；車貨總寬度為二點五米；車貨總高度為從地面算起四米，其中集裝箱車貨總高度為從地面算起四點二米。

由于超載嚴(yán)重，交通運輸部針對這種情況，于2011年6月10日通過了《公路超限檢測站管理辦法》該辦法自2011年8月1日起施行。該辦法第四條規(guī)定公里超限檢測站作為公里管理機(jī)構(gòu)派出機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)當(dāng)中規(guī)定有“監(jiān)督當(dāng)事人對超限運輸車輛采取卸載、分裝等消除違法狀態(tài)的改正措施?！?/p>

從以上論述可見，我國對于超載車輛的治理罰款只是手段而不是目的，禁止超載才是目的，因為超載帶來的危害是顯而易見的，其一，容易誘發(fā)各種嚴(yán)重的交通事故；其二，對公路包括高速公路帶來巨大的破壞。那么為什么超載現(xiàn)象屢禁不絕，罰款規(guī)模卻達(dá)到幾千億的標(biāo)準(zhǔn)呢？

二、貨車超載罰款亂象

由于超載給高速路帶來巨額損失，山東高速集團(tuán)董事長孫亮曾在央視財經(jīng)論壇現(xiàn)場炮轟高速超載罰款。由于高速公路管理者沒有執(zhí)法權(quán)，孫亮稱交警和路政部門在查違章，查超載，罰了款的話，高速公路是無條件放行的?！案咚俟肥菫榇蟊姺?wù)的，本身也是受害者！”，孫亮覺得高速公路管理者的處境比較尷尬，有些應(yīng)該追究超載事故，例如護(hù)欄損壞沒有賠償人。孫亮認(rèn)為，高速日常的維修費用明顯加大首要原因是超載。“49噸的載重量能拉到100噸、120噸，高速公路原來是10年一次大修，現(xiàn)在是6年一次大修，成本從150萬到了600萬，日常的維修費用天天都有?！倍d不但導(dǎo)致維修費用加大，而且使得高速路破壞，導(dǎo)致高速公路不再“高速”，天天施工。作為高速公路管理部門工作人員，孫亮認(rèn)為超載是要把貨物卸下來一部分，而不是罰款。

但是，事實是現(xiàn)在交警和路政普遍采取了罰款的方法。近期，各大媒體集中報道了多起對于超載車輛亂罰款的事件。

江西省樂平市眾埠鎮(zhèn)因盛產(chǎn)瓷土，拉瓷土的貨車隨處可見，在當(dāng)?shù)?，對超載貨車的罰款，交警居然采取包月的形式，某司機(jī)一次性繳納3600元，交警就保證半年之內(nèi)不再被罰款。而且這種罰款是沒有任何票據(jù)。交警表示，如果不交“包月”罰款，抓一次罰款1900元。

這種交警按月收罰款的事情在內(nèi)蒙古自治區(qū)烏蘭察布市察右后旗已經(jīng)持續(xù)了六七年之久。罰款的金額不斷增加，從2009年初，改成每月1000元。交警會給交過錢的車輛排號，用白色油漆在車前寫上車號，車前有號的就說明已交過錢，以后出現(xiàn)了超載等違章行為，交警也不會再處罰。

在河南永城，一位女車主，被路政和運政部門相繼罰款，苦苦哀求無果，憤而服毒自殺。這位女車主兩輛車跑運輸也就半年多，但光罰款就將近20萬元，有時一次還要罰幾萬元。車主不堪重負(fù)。

對貨車超載的罰款，已經(jīng)成為一個令人矚目的社會問題。貨車不超載不賺錢，超載就面臨著數(shù)不清的罰款。而這樣的現(xiàn)實，甚至催生了黑社會性質(zhì)的團(tuán)伙以此來牟利。

位于湘粵邊界的京珠高速公路小塘、宜章兩個收費站廣場，一些不法分子幫貨車司機(jī)減少過磅重量，以此收取司機(jī)的好處費。這里的現(xiàn)場秩序十分混亂，國家設(shè)立的收費站變成了私人牟利的場所。在這兩個收費站，不法分子收取司機(jī)的好處費，用鋼板、木板墊在通道的磅秤上，指揮司機(jī)通行時壓在墊好的鋼板或者木板上面，在磅秤動態(tài)輪軸稱重系統(tǒng)上墊了鋼板后，這塊鋼板架在磅秤兩邊的路面上，壓在鋼板上的汽車等于部分“懸空”，重量就會大幅降低。這些人收了錢之后，甚至可以按照超載貨車司機(jī)的要求多次過秤稱重。而國家收費站形同虛設(shè)。

三、罰款亂象背后的原因、后果及罰款的去向

我國公里上面跑的貨車，除了空車，只要載貨，幾乎100%的車輛超載。是什么造成這種情況？高昂的油費、高昂的高速公里過路費以及名目繁多的各種收費。據(jù)統(tǒng)計，目前我國社會物流總成本占國內(nèi)生產(chǎn)總值的18%，運輸費用占國內(nèi)生產(chǎn)總值9%以上，分別高出發(fā)達(dá)國家80%和50%。中國各種過路過橋費已高達(dá)運輸企業(yè)成本的1/3，車輛通行費占人均GDP比例超過2%，居世界首位。除此之外，罰款儼然成了很多地方的發(fā)財致富的捷徑。罰款成了一種斂財?shù)耐緩?，超載、超速的違法現(xiàn)象越來越多，執(zhí)法者就賺得越多。當(dāng)交警、路政、城管、運管、收費站五管齊下，把運貨車輛當(dāng)成唐僧肉之時，在罰款重壓之下，貨車司機(jī)要想盈利，只好選擇超載，多拉快跑消減成本?；蛟S，對執(zhí)法者而言，違法是好事，合法卻是壞事。雖然運輸企業(yè)也明白超載的危害和潛在的危險，但是如果不超載，中國的貨運企業(yè)就無法生存，更不要提發(fā)展。但是超載，卻要面臨更高額的罰款，使得成本更是居高不下，形成惡性循環(huán)。

超載造成的后果是顯而易見的。對路面的損壞，尤其是對高速路的損害極其嚴(yán)重。僅山東省，高速公里從10年一次大修縮短到6年一次大修，成本從150萬到了600萬，而且導(dǎo)致高速路常年處于修理狀態(tài)，嚴(yán)重影響通行速度。超載造成另外一個后果就是造成重大交通事故多發(fā)。超載對汽車使用壽命危害極大，它可以導(dǎo)致車輛油耗增加，氣缸磨損加大，離合器片燒毀，車架和鋼板彈簧片斷裂等情況。嚴(yán)重超載會造成爆胎，引起車輛突然偏駛。超載還嚴(yán)重影響汽車轉(zhuǎn)向性能，造成轉(zhuǎn)向沉重，容易造成翻車事故。同時，據(jù)有關(guān)部門實驗證明，每超載一噸，機(jī)動車制動距離就增加1米。特別是在高速路上高速行駛的情況下，駕駛?cè)藛T稍有差池就容易釀成車毀人亡的慘劇。

既然超載有百害而無一利，為何在我國卻成為無法治愈的頑疾？究其原因就是兩個字：利益。

根據(jù)《中華人民共和國道理交通安全法》第一百零八條，當(dāng)事人的行政罰款應(yīng)該去指定銀行繳納，并且罰款應(yīng)當(dāng)開具省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)。根據(jù)《行政處罰法》第四十六條作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離。除依照本法第四十七條、第四十八條的規(guī)定當(dāng)場收繳的罰款外，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款。銀行應(yīng)當(dāng)收受罰款，并將罰款直接上繳國庫。

在實際中，超載罰款基本上都是當(dāng)場罰沒。而相當(dāng)大的一部分根本沒有出具法律規(guī)定的統(tǒng)一收據(jù)。比如上面提到的江西和內(nèi)蒙古的“包月”罰款。這些罰款都到哪里去了？北京科技大學(xué)社會學(xué)系黃家亮博士表示，一些地方長期存在“以罰代管”亂象，很可能已經(jīng)形成一個利益鏈條。這種“以罰代管”的情形，是公權(quán)力的變異，用公權(quán)力謀私利，公權(quán)力濫用、私用，滋生腐敗。為什么執(zhí)法者這里沒有人來管？因為基本上罰來的款是和當(dāng)?shù)卣幢壤殖?，?dāng)?shù)卣髦菫E用職權(quán)多罰款，卻是睜一只眼閉只眼，甚至充當(dāng)保護(hù)傘。有的地方政府不但不撥給執(zhí)法部門辦案經(jīng)費，而且下任務(wù)要他們?nèi)?chuàng)收；有的地方政府把罰款作為地方財政的“支柱產(chǎn)業(yè)”，采取多罰多獎勵，執(zhí)法工作人員的績效與罰款額成正比，這顯然調(diào)動了工作人員多罰款的積極性。最終形成的結(jié)果是，開票的罰款先上繳財政再返還，不開票的罰款進(jìn)了執(zhí)法者私人腰包，也就是說，路上有多少車在跑，就可以收到多少罰款，這真是一門無本萬利的“好生意”。監(jiān)管部門違規(guī)“養(yǎng)魚執(zhí)法”，損失的是國家和老百姓的利益，肥了濫用權(quán)利者的腰包。

四、如何治理超載罰款亂象？

治病要從根上治，要治理超載就必須從以下兩個方面著手：1.解決貨運不超載不賺錢的局面；2.執(zhí)法者濫用權(quán)利。

第一個問題的解決牽扯面相當(dāng)廣泛，一個是汽柴油價格，另外一個是各種過路過橋費用?？梢钥紤]引對汽柴油引進(jìn)競爭機(jī)制形成價格，而不是兩桶油獨大壟斷。過路過橋費的降低需要國家改變“貸款修路、收費還貸”的經(jīng)營理念。另外也按照地方對相關(guān)的運輸進(jìn)行扶持，建立類似于農(nóng)產(chǎn)品“綠色通道”機(jī)制，擴(kuò)大綠色通道適用范圍，比如說當(dāng)?shù)剡\煤車輛多，就對運煤車輛實施“綠色通道”，在實施“綠色通道”制度的同時，嚴(yán)格管理，杜絕超載。

第二個問題的解決有賴于權(quán)利的制約與監(jiān)督。建立健全對于相關(guān)部門執(zhí)法的監(jiān)督，嚴(yán)格依法行政，依法管理。違法違規(guī)這加重處罰。加大反腐力度，嚴(yán)禁“以罰代治、養(yǎng)魚執(zhí)法?！?/p>

超載罰款問題的愈演愈烈，凸顯了地方政府管理的弊病。只注重經(jīng)濟(jì)效益，任何問題都經(jīng)濟(jì)掛帥，迷信領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，無視法律法規(guī)。最終導(dǎo)致一個國家形象的損害，國民利益受損害。甚至?xí)せ鐣?，影響社會的和諧與穩(wěn)定。此類問題的解決已經(jīng)刻不容緩。（作者單位：上海圣瑞敕（杭州）律師事務(wù)所）

參考文獻(xiàn)：

[1]本文所有資料均來自于人民網(wǎng)、新華網(wǎng)及央視網(wǎng)。