成嘉舟

[摘要]當(dāng)前我國環(huán)保工程項(xiàng)目正在遭遇資金瓶頸，然而生態(tài)可持續(xù)發(fā)展已是國際趨勢。優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新投融資機(jī)制因此成為迫在眉睫的任務(wù)。PPP融資模式有著不可取代的優(yōu)勢，在環(huán)保工程項(xiàng)目中日益發(fā)揮著重要的作用，但同時(shí)也存在著許多風(fēng)險(xiǎn)。本文以宜興環(huán)科園環(huán)科新城生態(tài)項(xiàng)目為例，運(yùn)用層次分析法，對(duì)PPP模式在環(huán)保工程中的應(yīng)用作了介紹，進(jìn)而分析了未來PPP模式可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]環(huán)保工程;PPP模式;層次分析法;風(fēng)險(xiǎn)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.13.168

1引言

2014年11月12日的APEC中美新聞發(fā)布會(huì)上，習(xí)近平主席和奧巴馬總統(tǒng)首次達(dá)成了全球最大兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體之間的碳排放協(xié)議：中國承諾到2030年前停止增加二氧化碳排放，美國承諾到2025年減排26%。中國最新涌現(xiàn)的一批生態(tài)項(xiàng)目工程，成為此次履行碳減排承諾的排頭兵，此次協(xié)議的達(dá)成同時(shí)為這些生態(tài)工程帶來了全新的機(jī)遇和融資模式。

國務(wù)院于2014年11月26日發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號(hào)），要求建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制。意見指出，要積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴，引入社會(huì)資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。意見還要求創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運(yùn)營機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)資本投資運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施工程、推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營市場化和投資主體多元化。

中國最早的低碳城市規(guī)劃機(jī)構(gòu)——零碳中心，曾推出生態(tài)城規(guī)劃——融資一體化解決方案，即通過基建PPP，碳交易收益和P2P資金綜合化化解傳統(tǒng)生態(tài)工程投資成本高、風(fēng)險(xiǎn)大的問題，如今，該融資方案已經(jīng)在宜興國家環(huán)科園等多個(gè)項(xiàng)目上試點(diǎn)。

2當(dāng)前我國環(huán)保工程項(xiàng)目現(xiàn)狀

2.1投資總量嚴(yán)重不足

從20世紀(jì)80年代初至今，中國環(huán)保工程項(xiàng)目的投資總量呈現(xiàn)穩(wěn)定的上升趨勢，但占GDP的比重仍然很小。據(jù)預(yù)測，“十一五”期間，我國環(huán)保投資需求在9000億元左右，占同期GDP的1.1%～1.3%。主要原因如下：一是重視不夠，當(dāng)前環(huán)保工程項(xiàng)目并沒有作為一個(gè)獨(dú)立的支出科目出現(xiàn)在政府財(cái)政預(yù)算中，因此政府的環(huán)保投資很難得到保證。二是民間環(huán)保投資的積極性沒有得到很好的調(diào)動(dòng)，環(huán)保工程因其特殊的正外部效應(yīng)特點(diǎn)，使得私人資本不愿積極主動(dòng)地介入該領(lǐng)域。

2.2投資結(jié)構(gòu)不合理

我國環(huán)保工程投資的重點(diǎn)較為集中在工業(yè)污染防治領(lǐng)域，而對(duì)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境管理部門建設(shè)、跨區(qū)域環(huán)境綜合整治、中小企業(yè)污染防治方面等投資甚少。

2.3投資渠道單一

當(dāng)前我國環(huán)保工程項(xiàng)目投融資主要依靠政府的財(cái)政撥款。雖然存在銀行貸款、外資、國債等輔助融資渠道，但由于受到各種制約，大多已名存實(shí)亡。

2.4結(jié)論

因此，要解決環(huán)保工程投資的諸多問題，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)當(dāng)今世界環(huán)保投資市場化的潮流，創(chuàng)新投資機(jī)制，發(fā)展多元化投資主體。

3PPP融資模式簡介

PPP融資模式（Public-Private-Partnership，PPP），即公私合營模式，是指政府與私人組織之間，以特許權(quán)協(xié)議作為基礎(chǔ)的一種伙伴式合作關(guān)系，通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或提供某種公共物品和服務(wù)。通常表現(xiàn)為建立社會(huì)競爭機(jī)制，在公用事業(yè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，將項(xiàng)目所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)交給社會(huì)投資者，政府發(fā)揮引導(dǎo)和監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享。從而提高公共事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和效率，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

聯(lián)合國培訓(xùn)研究院和美國PPP國家委員會(huì)對(duì)PPP的定義中指出：PPP涵蓋了不同社會(huì)系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的合作方式，它介于外包和私有化之間，并結(jié)合了兩者的特點(diǎn)。它能夠充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。因此在某種程度上能夠解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域的一些復(fù)雜問題，與其他融資模式相比有著不可替代的優(yōu)越性。

4PPP融資模式在宜興環(huán)科園環(huán)科新城生態(tài)項(xiàng)目上的應(yīng)用

4.1項(xiàng)目簡介

宜興環(huán)科園環(huán)科新城生態(tài)項(xiàng)目是由被譽(yù)為“中國園林第一股”的北京東方園林股份有限公司在宜興西郊建設(shè)的環(huán)科新城生態(tài)項(xiàng)目，環(huán)科新城規(guī)劃和建設(shè)面積達(dá)15平方公里，與其相連的西氿南岸的10平方公里濕地，也將建成宜興重要的生態(tài)景觀。項(xiàng)目內(nèi)容包括上述區(qū)域內(nèi)道路、景觀、園林、綠地、給水、雨水、污水管網(wǎng)、河道截污、水利疏浚、濕地的投資、規(guī)劃、勘察、設(shè)計(jì)、建造、設(shè)備采購安裝和移交等工作，項(xiàng)目總投資額約為20億～50億元，建設(shè)工期約5年。

4.2宜興環(huán)科園環(huán)科新城生態(tài)項(xiàng)目PPP融資基本運(yùn)作模式

該項(xiàng)目采用PPP模式之中的BLT模式（Build-Lease-Transfer，即建設(shè)—租賃—移交），即北京東方園林股份有限公司及其引入的第三方公司與中國宜興環(huán)?？萍脊I(yè)園管委會(huì)下屬國有投資公司共同出資成立合資公司，合資公司由北京東方園林股份有限公司相對(duì)控股。項(xiàng)目資金構(gòu)成如表1所示。

上述合資公司為項(xiàng)目的實(shí)施主體。北京東方園林股份有限公司作為項(xiàng)目的承攬方，具體承擔(dān)項(xiàng)目的規(guī)劃、勘察、設(shè)計(jì)、建造和設(shè)備采購安裝、移交等工作。合資公司按單項(xiàng)工程分批建設(shè)、分批租賃給中國宜興環(huán)?？萍脊I(yè)園管委會(huì)使用，租賃期內(nèi)資產(chǎn)由合資公司持有，由中國宜興環(huán)保科技工業(yè)園管委會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行管理、運(yùn)營并支付租賃費(fèi)。租賃期滿后，北京東方園林股份有限公司將項(xiàng)目移交給中國宜興環(huán)保科技工業(yè)園管委會(huì)。

4.3優(yōu)勢評(píng)價(jià)

4.3.1擁有國家政策支持

依前所述，作為生態(tài)項(xiàng)目工程，宜興環(huán)科園環(huán)科新城生態(tài)項(xiàng)目不僅順應(yīng)當(dāng)前國際趨勢，該項(xiàng)目采用PPP模式，更是對(duì)國務(wù)院“建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制”號(hào)召的積極響應(yīng)。無疑將得到國家的支持與關(guān)注，也將因此受益。

4.3.2經(jīng)濟(jì)效益好

該項(xiàng)目在建設(shè)資金來源方面，采用金融合作的方式，通過引入第三方金融機(jī)構(gòu)為合資公司融資;并將所得全部款項(xiàng)定向用于支付本項(xiàng)目的實(shí)施，“?？顚Ｓ谩钡姆绞竭M(jìn)一步保障了公司在資金回收上的安全性，并且能夠有效地改善現(xiàn)金流狀況。

4.3.3商業(yè)模式實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

PPP近年來已成為公共產(chǎn)品市場的新方向，該模式在完全推廣后能夠有效地緩解地方債務(wù)對(duì)公共產(chǎn)品需求的約束，并將在一定程度上擴(kuò)大從事政府項(xiàng)目的企業(yè)的項(xiàng)目需求，提高投資收益率和工程回款的效率，從而使得從事政府工程項(xiàng)目的企業(yè)得以擁有一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的商業(yè)模式。

4.4宜興環(huán)科園環(huán)科新城生態(tài)項(xiàng)目引入PPP模式的建議

事實(shí)已經(jīng)證明PPP模式在環(huán)保工程項(xiàng)目中的應(yīng)用的確是一種行之有效的方式，值得推廣。然而，任何一種投融資模式都存在一些風(fēng)險(xiǎn)與問題。為了保障PPP模式在宜興環(huán)科園環(huán)科新城生態(tài)項(xiàng)目上得以順利進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)注意合理預(yù)測并應(yīng)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)。

環(huán)保工程在建設(shè)中不確定因素較多，其中最大的風(fēng)險(xiǎn)來自投資總額大、回報(bào)周期長。北京東方園林股份有限公司與中國宜興環(huán)?？萍脊I(yè)園管委會(huì)簽署的 《宜興環(huán)科園環(huán)科新城生態(tài)項(xiàng)目合作框架協(xié)議書》中明確指出，項(xiàng)目建設(shè)工期為預(yù)估數(shù)，受征地拆遷進(jìn)度等因素的影響，實(shí)際的開竣工時(shí)間具有不確定性。因此，合作雙方對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)盡可能地約定并預(yù)先制定好應(yīng)對(duì)機(jī)制及措施，并使其貫徹整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)過程，如建立科學(xué)的建設(shè)管理模式等。

此外，由于環(huán)保工程所具有的公共性、地域性和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有重要影響的性質(zhì)，政府部門必然會(huì)對(duì)項(xiàng)目加以監(jiān)管，因此采取的監(jiān)管措施有可能對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行產(chǎn)生一定影響。項(xiàng)目有關(guān)人員在此方面也應(yīng)積極應(yīng)對(duì)。

5層次分析研究方法與融資方式的選擇

5.1層次分析法簡介

層次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）是將與決策有關(guān)的元素分解成目標(biāo)、準(zhǔn)則、方案等層次，在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行定性和定量分析的決策方法。該方法是美國運(yùn)籌學(xué)家薩蒂教授提出的一種應(yīng)用于多目標(biāo)綜合評(píng)價(jià)的層次權(quán)重決策分析方法。

5.2相關(guān)指標(biāo)與評(píng)價(jià)模型的建立

首先建立環(huán)保工程項(xiàng)目融資模式評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表（見表2）。通過對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行專家打分，并計(jì)算權(quán)重，在此基礎(chǔ)上計(jì)算綜合得分，最終得出最佳融資模式。

對(duì)準(zhǔn)則層及其指標(biāo)層進(jìn)行專家打分（見表3～表6），標(biāo)度按重要程度從1～9遞增，得到權(quán)重之后，對(duì)三種融資模式，即完全財(cái)政投資、完全市場投資、政府主導(dǎo)市場投資進(jìn)行打分（評(píng)價(jià)指標(biāo)為1～6分）。指標(biāo)打分結(jié)果與對(duì)應(yīng)權(quán)重值之積為該項(xiàng)指標(biāo)的得分值，得出單項(xiàng)評(píng)價(jià)得分（見表7～表9）。進(jìn)而計(jì)算出各種融資方式的綜合評(píng)價(jià)得分（見表10）。

其中λmax=3.0055，CI=0.0028，RI=0.52，CR=0.0054< 0.1。通過一致性檢驗(yàn)。經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)及環(huán)境效益、運(yùn)營能力指標(biāo)權(quán)重值分別為0.2974、0.5393、0.1633。同理，可分別確定各評(píng)價(jià)準(zhǔn)則內(nèi)部指標(biāo)權(quán)重值，計(jì)算結(jié)果如下。

其中λmax=3.0247，CI=0.0124，RI=0.52，CR=0.0238< 0.1。通過一致性檢驗(yàn)。融資能力、投資效益、融資成本指標(biāo)權(quán)重值分別為0.6806、0.2014、0.1179。

其中λmax=3.0154，CI=0.0077，RI=0.52，CR=0.0148<0.1。通過一致性檢驗(yàn)。對(duì)自然與生態(tài)環(huán)境的影響、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響、對(duì)社會(huì)環(huán)境的影響指標(biāo)權(quán)重值分別為0.1223、0.3203、0.5573。

其中λmax=3.0471，CI=0.0236，RI=0.52，CR=0.0452<0.1。通過一致性檢驗(yàn)。人力資源運(yùn)營能力、生產(chǎn)資料運(yùn)營能力、服務(wù)水平指標(biāo)權(quán)重值分別為0.2515、0.5898、0.1589。

三種融資模式各項(xiàng)指標(biāo)的打分情況與評(píng)分結(jié)果如下。

5.3結(jié)論

從上述評(píng)價(jià)結(jié)果可以看出，政府主導(dǎo)市場投資（4.0604）的綜合融資效率最高，市場化投資（3.5904）次之，完全財(cái)政投資（1.7742）最弱。該評(píng)價(jià)結(jié)果反映了PPP融資模式在環(huán)保工程項(xiàng)目中的優(yōu)越性。

6風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)措施

PPP模式作為一種新的機(jī)制變革，影響深遠(yuǎn)，但在未來的發(fā)展道路上，也將面臨許多風(fēng)險(xiǎn)與難題，必須得到重視。

6.1過分依賴PPP模式解決地方政府債務(wù)壓力

北京科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙曉表示，財(cái)政部推出PPP模式后，地方政府的積極性很高，但一個(gè)誤區(qū)也隨之出現(xiàn)，即認(rèn)為PPP模式是化解地方政府債務(wù)壓力、解決融資難題的萬靈藥，大有一哄而上的趨勢。由此伴隨而來的是一批條件不達(dá)標(biāo)，卻依然使用PPP模式的項(xiàng)目。此外，還存在著項(xiàng)目因采用PPP模式而使得服務(wù)質(zhì)量下降的現(xiàn)象。應(yīng)對(duì)此問題的一個(gè)解決辦法是提高公眾參與度，同時(shí)發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用，增加PPP項(xiàng)目的透明度，把好項(xiàng)目質(zhì)量關(guān)。

6.2局部利益與社會(huì)整體利益難平衡

學(xué)者賈康指出，在PPP模式中，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)整體風(fēng)險(xiǎn)最小化的目標(biāo)，但融資者更多的是考慮個(gè)人利益最大化，矛盾難以避免。PPP模式是以社會(huì)綜合效益最大化為導(dǎo)向，合作雙方過分追求局部利益是不應(yīng)被允許的，因?yàn)檫@一模式涉及更多的公眾利益。這就需要政府的靈活調(diào)控，在面對(duì)經(jīng)濟(jì)回報(bào)能力相對(duì)較弱的項(xiàng)目時(shí)，政府可以采用適當(dāng)?shù)募?lì)措施，如保證最低經(jīng)營收入、給予適當(dāng)補(bǔ)貼等;但在遇到收益過高的情況時(shí)，政府也應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)控制措施。

6.3政府定位難

PPP模式將市場機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，這必然對(duì)政府自身的定位有著較高的要求，政府既要平衡好與市場主體之間的關(guān)系，做到不“越位”也不“缺位”;同時(shí)要健全PPP模式的法規(guī)體系，保障項(xiàng)目順利運(yùn)行。這就要求從國家層面設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新各部門管理機(jī)制，對(duì)PPP的全過程進(jìn)行管理，包括項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)控制。目前我國尚未建立完善的PPP模式管理體系，這方面的問題在未來還有賴于具備專業(yè)知識(shí)的人才解決。

7結(jié)論

綜上所述，PPP模式以其顯著的自身優(yōu)勢，成為當(dāng)前中國環(huán)保工程融資方式革新的重要力量。然而，這一模式要想得到進(jìn)一步的發(fā)展，維持其生命力，還需要政府的監(jiān)管，體系的完善，機(jī)制的創(chuàng)新，以及相關(guān)人員時(shí)刻保持清醒的頭腦。

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