劉輝

摘 要：完善的制度體系對構(gòu)建和諧黨群關(guān)系起著決定性作用。改革開放以來，我們黨不斷探索通過制度建設(shè)密切聯(lián)系群眾的新路。完善制度體系需要著重從健全促進(jìn)社會(huì)公平正義的制度、黨的建設(shè)制度以及直接聯(lián)系服務(wù)群眾制度著手。

關(guān)鍵詞：制度；和諧；黨群關(guān)系

中圖分類號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）01-0193-03

為了克服黨內(nèi)不良作風(fēng)，繼續(xù)保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，從2013年下半年開始，我們黨在全黨范圍內(nèi)深入開展了群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)。教育活動(dòng)開展一年多來，影響黨群關(guān)系的“四風(fēng)”蔓延問題得到有力整治，黨心民心進(jìn)一步凝聚，黨群關(guān)系出現(xiàn)好轉(zhuǎn)?？傮w來看，當(dāng)前黨群關(guān)系還是比較健康的、和諧的。然而不可否認(rèn)的是，在某些地區(qū)，黨同人民群眾仍然存在著疏遠(yuǎn)、緊張甚至尖銳對立的情況，昔日親密無間、水乳交融的魚水關(guān)系變成了蛙水關(guān)系、油水關(guān)系甚至水火關(guān)系。這些情況的出現(xiàn)，原因是錯(cuò)綜復(fù)雜的，其中，制度機(jī)制的不完善、不健全、不合理是最根本的原因。在世情、國情和黨情發(fā)生深刻變化的新形勢下，營造和諧的黨群關(guān)系，必須從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)和黨的建設(shè)等領(lǐng)域確立一套完整、科學(xué)、嚴(yán)密的制度體系，把密切聯(lián)系群眾的工作制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，這是新的歷史時(shí)期始終保持黨同人民群眾血肉聯(lián)系的治本之策。

一、完善制度體系對構(gòu)建和諧黨群關(guān)系的重要作用

鄧小平同志指出：“制度是決定因素?！盵1]308制度本身具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性以及規(guī)定性、強(qiáng)制性等特征。合理的制度化安排，對構(gòu)建和諧融洽的黨群關(guān)系起著決定性作用。

1.完善制度體系是構(gòu)建和諧黨群關(guān)系的根本途徑。黨成為執(zhí)政黨以來，針對日益脫離群眾的危險(xiǎn)，不斷探索如何繼承和發(fā)揚(yáng)密切聯(lián)系群眾這一優(yōu)良作風(fēng)的方法和途徑，如，加強(qiáng)對黨員干部思想政治教育特別是群眾觀點(diǎn)、群眾路線以及世界觀、人生觀、價(jià)值觀的教育，切實(shí)加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)，深入持久地開展反腐敗斗爭，開展集中運(yùn)動(dòng)整黨整風(fēng)。這些舉措對密切聯(lián)系群眾起著非常重要的作用。然而實(shí)踐證明，它們并不能從根本上保證黨群關(guān)系的和諧。當(dāng)前，脫離群眾已經(jīng)成為黨執(zhí)政以來的最大危險(xiǎn)，黨群關(guān)系面臨重大挑戰(zhàn)，我們必須高度重視制度的根本性這一特征，充分發(fā)揮制度管根本的作用，創(chuàng)新制度機(jī)制，從源頭上確保黨群關(guān)系向良性方向發(fā)展。

2.完善制度體系是確保群眾工作落到實(shí)處、取得實(shí)效的重要手段。當(dāng)前，一些黨員的立場、感情出了問題，他們高高在上，當(dāng)官做老爺，不屑或不愿做群眾工作，對黨群關(guān)系的好壞聽之任之。相反，一些黨員干部熱心做群眾工作，但是缺乏做群眾工作的本領(lǐng)，不知道如何密切聯(lián)系群眾，甚至好心辦成了壞事，解決這兩方面的問題需要以制度做保證。首先，制度具有規(guī)范性，制度的本質(zhì)就是“把人類行為規(guī)范化、有序化、確定化”[2]。良好的制度會(huì)對群眾工作的主體行為做出明確具體的規(guī)定，它通過規(guī)定能做什么、不能做什么，該怎么做、不該怎么做來規(guī)范人們的行為，從而確保群眾工作有規(guī)可依、有章可循。其次，制度具有強(qiáng)制性。制度一經(jīng)產(chǎn)生，便對行為主體具有普遍的約束力，這種剛性約束決定了黨員干部必須照章辦事，否則就要受到懲處。習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)會(huì)議上特別強(qiáng)調(diào)，要把制度約束作為剛性約束，令行禁止。總之，通過科學(xué)合理的制度化設(shè)計(jì)，群眾工作才不會(huì)流于形式、走過場，才會(huì)取得實(shí)實(shí)在在的效果。

3.完善制度體系是保持和諧黨群關(guān)系持久不衰的最好辦法。人民群眾是黨的力量源泉和勝利之本，離開了人民群眾，黨將一事無成。因此，黨需要時(shí)刻保持與人民群眾的密切聯(lián)系。要做到這一點(diǎn)并不容易。唯一的途徑就是從制度入手，建立健全密切聯(lián)系群眾的長效機(jī)制，使群眾工作制度化、常態(tài)化。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，靠不定期的思想教育、反腐倡廉、開展運(yùn)動(dòng)集中整治等方式只能在短期內(nèi)起作用，管不了永久，很容易出現(xiàn)雨過地皮濕的情況，黨群關(guān)系往往出現(xiàn)反彈。而制度具有穩(wěn)定性、長期性，不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變，確保和諧黨群關(guān)系長期保持穩(wěn)定。

二、中國共產(chǎn)黨通過制度建設(shè)構(gòu)建和諧黨群關(guān)系的歷程

長期以來，我們黨對密切聯(lián)系群眾的認(rèn)識(shí)局限于黨的作風(fēng)建設(shè)這一層面，把黨群關(guān)系的好壞與黨的作風(fēng)建設(shè)狀況直接掛鉤。十一屆三中全會(huì)以來，我們黨對密切聯(lián)系群眾的認(rèn)識(shí)提升到一個(gè)新的高度，突出的標(biāo)志就是突破傳統(tǒng)觀念的束縛，跳出作風(fēng)建設(shè)談黨群關(guān)系，把加強(qiáng)黨群關(guān)系同制度建設(shè)聯(lián)系起來，通過黨群關(guān)系的制度化實(shí)現(xiàn)黨群關(guān)系的和諧。

這一時(shí)期，我們黨探索通過制度建設(shè)構(gòu)建和諧黨群關(guān)系經(jīng)歷如下歷程：

1.初步探索階段（1978年十一屆三中全會(huì)—1992年十四大）。十一屆三中全會(huì)揭開了我國改革開放的大幕，從此，改革開放在中國大地上興起，極大地改變了我國的落后面貌，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)蒸蒸日上。然而，一些黨員干部經(jīng)不起改革開放的考驗(yàn)，享樂主義、以權(quán)謀私、貪贓枉法等腐敗現(xiàn)象滋長，人民群眾強(qiáng)烈不滿，1989年爆發(fā)的政治風(fēng)波從一個(gè)側(cè)面暴露出黨內(nèi)存在的嚴(yán)重問題。鄧小平尖銳地指出：“在這次事件中，沒有反對改革開放的口號(hào)，口號(hào)比較集中的是反對腐敗?！盵3]3131990年黨的十三屆六中全會(huì)通過了《關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，從八個(gè)方面就如何保持與人民群眾的血肉聯(lián)系做出詳細(xì)部署。值得一提的是，《決定》提出要深化政治體制改革，完善人民代表大會(huì)制度與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。在黨的建設(shè)以外尋求構(gòu)建和諧黨群關(guān)系的途徑，把密切黨群關(guān)系與制度建設(shè)聯(lián)系起來，這在我們黨的正式文件中尚屬首次，標(biāo)志著我們黨探索通過制度建設(shè)處理黨群關(guān)系的開始。

2.發(fā)展階段（1992年十四大—2007年十七大）。這一時(shí)期，我們黨進(jìn)一步提出黨群關(guān)系制度化的理論并在實(shí)踐中制定了一些密切聯(lián)系群眾的具體工作制度。1992年鄧小平南行講話后，我國改革開放進(jìn)入加快推進(jìn)階段，尤其是黨的十四大做出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的決定。市場經(jīng)濟(jì)極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，迅速提高了我國的綜合國力，然而也產(chǎn)生了一些新問題，如唯利是圖、拜金主義、貧富分化、貪污腐敗，這些問題都困擾著黨群關(guān)系。以江澤民為核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，進(jìn)一步提出了通過加強(qiáng)制度建設(shè)改善黨群關(guān)系的論斷。2001年，江澤民指出：“密切同人民群眾的聯(lián)系，要在繼承過去的優(yōu)良傳統(tǒng)和總結(jié)歷史、現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從思想教育和制度規(guī)定兩個(gè)方面入手，提出一套管用的教育辦法和制度規(guī)定，讓全體黨員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部一體遵循?！盵4]同年召開的黨的十五屆六中全會(huì)提出：“健全聯(lián)系群眾的制度，是新形勢下堅(jiān)持黨的群眾路線的重要課題?！盵5]全會(huì)列舉了群眾接待日制度，領(lǐng)導(dǎo)干部處理來信來訪制度，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)干部到基層特別是貧困地區(qū)鍛煉和幫助工作的制度等具體制度。這次會(huì)議后，我們黨出臺(tái)了幾項(xiàng)密切黨群關(guān)系的制度，如2005年國務(wù)院下發(fā)了《信訪條例》。與此同時(shí)，一些地方黨委政府制定了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部信訪下訪制度、群眾接待日制度、蹲點(diǎn)調(diào)研制度等，對緩和黨群、干群矛盾起了積極的作用。

3.深化階段（2007年十七大至今）。這一時(shí)期，理論上，我們黨對黨群關(guān)系制度化的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深入。實(shí)踐中，上至中央下至基層出臺(tái)了大量密切聯(lián)系群眾的制度。2009年黨的十七屆四中全會(huì)提出以思想教育、完善制度、集中整頓、嚴(yán)肅紀(jì)律為抓手，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。在完善制度方面，全會(huì)系統(tǒng)闡述了各項(xiàng)具體制度，如領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)查研究制度，信訪聯(lián)席會(huì)議制度，領(lǐng)導(dǎo)干部定期接訪、下訪制度。2010年黨的十七屆五中全會(huì)提出，群眾工作是貫穿黨和國家工作各領(lǐng)域各方面的經(jīng)常性工作，采取臨時(shí)抱佛腳、三天打魚兩天曬網(wǎng)的態(tài)度是做不好的，必須建立健全制度、認(rèn)真執(zhí)行制度，提高規(guī)范化、制度化水平。全會(huì)進(jìn)一步詳細(xì)闡述了密切聯(lián)系群眾的各項(xiàng)制度。2012年十八大提出完善黨員干部直接聯(lián)系群眾制度。2013年黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)和十八屆三中全會(huì)明確提出要完善直接聯(lián)系和服務(wù)群眾制度。2012年底，中共中央政治局會(huì)議審查通過了關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定。按照八項(xiàng)規(guī)定的要求，我們黨在聯(lián)系服務(wù)群眾方面制定和修訂了一批工作制度和管理制度，扎緊了制度籠子，強(qiáng)化了對不良作風(fēng)的剛性約束。如中央辦公廳、國務(wù)院先后印發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》。在中央精神的指引下，全國各地各級黨組織也紛紛出臺(tái)了大量地方性的規(guī)章制度，特別是直接聯(lián)系服務(wù)群眾制度，對促進(jìn)黨群干群關(guān)系的和諧起著重要的作用。

總體來看，截至目前，密切聯(lián)系群眾的長效機(jī)制和剛性約束已經(jīng)形成，但是今后還有很長的路要走。這就需要我們黨在實(shí)踐過程中反復(fù)探索，廢止不合理的制度，補(bǔ)充不完善的制度，制定新的制度，把密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)發(fā)揚(yáng)光大。

三、以完善制度體系為抓手，密切新形勢下黨群關(guān)系

鄧小平在南方談話時(shí)指出：“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！盵3]372目前來看，我國尚沒有形成一整套結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、層次分明、內(nèi)容合理的完備的制度體系，制度不健全在各個(gè)領(lǐng)域均不同程度地存在著。解決影響黨群關(guān)系的突出問題，實(shí)現(xiàn)黨群關(guān)系的根本好轉(zhuǎn)，關(guān)鍵在于建章立制。今后，完善制度體系需要著重抓以下幾個(gè)關(guān)鍵方面：

1.密切黨群關(guān)系，首要的是建立健全促進(jìn)社會(huì)公平正義的制度，保障人民群眾的合法權(quán)益。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是執(zhí)政黨獲得人民群眾擁護(hù)的先決條件。人民群眾自古以來就有“不患寡而患不均”的思想觀念，縱觀歷史上每次農(nóng)民起義提出的口號(hào)，主題都是公平正義。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，制度是根本保證。習(xí)近平指出：“不論處在什么發(fā)展水平上，制度都是社會(huì)公平正義的保證。我們要通過創(chuàng)新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現(xiàn)象，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利?！盵6]

建立健全促進(jìn)社會(huì)公平正義的制度，一是切實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義民主的制度化、規(guī)范化和程序化，真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主，這是密切黨群關(guān)系最根本的制度保證。新中國成立以來，我國實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度這種間接民主的形式，因此，進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度尤為重要。目前，老百姓對人大代表意見很大，部分群眾對黨很失望。原因是一些地方選出的代表不是領(lǐng)導(dǎo)干部，就是腰纏萬貫的企業(yè)家或者是地方名流，造成了基層群眾的“失語”。今后，要提高基層工人、農(nóng)民、知識(shí)分子的比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例，讓人民代表真正代表人民。二是加快完善城鄉(xiāng)一體化的制度機(jī)制，給農(nóng)民以實(shí)實(shí)在在的利益。“城市像歐洲、農(nóng)村像非洲”是我國一些地區(qū)城鄉(xiāng)差別的真實(shí)寫照，農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市是不爭的事實(shí)，對革命、建設(shè)和改革事業(yè)付出最多、占人口比重多數(shù)的農(nóng)民沒有享受到改革應(yīng)得的成果。因此，要按照十八大的要求，健全制度機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。三是全面深化社會(huì)體制改革，著力解決民生問題。要完善公民教育制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、收入分配制度、社會(huì)管理制度，使學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，讓人民群眾都能分享改革發(fā)展的果實(shí)。

2.密切黨群關(guān)系，關(guān)鍵是建立健全黨的建設(shè)方面的制度。黨群關(guān)系與黨的作風(fēng)呈正相關(guān)，黨風(fēng)正，黨就會(huì)贏得人民群眾的信任和擁護(hù)，黨群關(guān)系就密切；黨風(fēng)不正，黨就受到人民群眾的背離和遺棄，黨群關(guān)系就疏遠(yuǎn)。黨的優(yōu)良作風(fēng)要靠制度做保證，鄧小平指出：“制度問題不解決，思想作風(fēng)問題也解決不了?！盵1]80習(xí)近平在黨的群眾路線教育活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“這么多年，作風(fēng)問題我們一直在抓，但很多問題不僅沒有解決、反而愈演愈烈，一些不良作風(fēng)像割韭菜一樣，割了一茬長一茬。癥結(jié)就在于對作風(fēng)問題的頑固性和反復(fù)性估計(jì)不足，缺乏常抓的韌勁、嚴(yán)抓的耐心，缺乏管長遠(yuǎn)、固根本的制度?！盵7]

改革開放以來，我們黨的領(lǐng)導(dǎo)人高度重視黨的建設(shè)制度化。鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中反復(fù)強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的重要性。江澤民提出要把制度建設(shè)貫穿在黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)之中。胡錦濤指出：“在新的歷史條件下提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，必須堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，健全民主集中制，不斷推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化?！盵8]習(xí)近平在十八屆三中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)要緊緊圍繞科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，深化黨的建設(shè)制度改革。

為了貫徹十八屆三中全會(huì)精神，2013年11月17日中共中央發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，2014年8月29日又審議通過了《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》，按照該方案的部署，今后一段時(shí)期，黨的制度建設(shè)主要包括四個(gè)方面：一是深化黨的組織制度改革，主要是進(jìn)一步完善民主集中制。為此，需要完善黨內(nèi)生活制度、黨委工作制度、黨的代表大會(huì)制度和黨內(nèi)選舉制度。二是深化干部人事制度改革。著眼于構(gòu)建科學(xué)合理的選人用人機(jī)制，培養(yǎng)選拔黨和人民需要的好干部，建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊(duì)伍，建立健全干部選拔任用、考核評價(jià)、教育培訓(xùn)、實(shí)踐鍛煉、管理監(jiān)督，以及激勵(lì)保障制度。三是深化黨的基層組織建設(shè)制度改革。重點(diǎn)是完善各領(lǐng)域基層黨組織建設(shè)制度、創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織、完善黨員隊(duì)伍建設(shè)制度。四是深化人才發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)改革。重點(diǎn)是健全黨管人才領(lǐng)導(dǎo)體制、創(chuàng)新集聚人才體制機(jī)制、完善人才流動(dòng)配置、評價(jià)激勵(lì)、服務(wù)保障機(jī)制。

3.密切黨群關(guān)系，當(dāng)務(wù)之急是完善黨員干部直接聯(lián)系服務(wù)群眾制度。完善黨員干部直接聯(lián)系服務(wù)群眾制度，是新形勢下堅(jiān)持黨的群眾路線，始終保持黨同人民群眾血肉聯(lián)系的重要課題。我們黨成為執(zhí)政黨以來，脫離群眾的危險(xiǎn)日益增大并成為黨執(zhí)政的頭號(hào)危險(xiǎn)。如今，黨員干部經(jīng)常深入田間地頭、工廠企業(yè)，與人民群眾打成一片的情況少了，與老百姓同吃同住同勞動(dòng)的情況少了，經(jīng)常為老百姓做實(shí)事的情況少了。相反，黨員干部埋頭于文山會(huì)海的情況多了，沉湎于燈紅酒綠的情況多了，陶醉于清閑自在的情況多了。上述情況表明，我們黨的一些領(lǐng)導(dǎo)干部與人民群眾的距離在拉遠(yuǎn)，感情在淡漠。

為了防止黨同人民群眾的疏遠(yuǎn)，繼續(xù)保持密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，黨的十八大進(jìn)一步提出完善黨員干部直接聯(lián)系群眾制度。在十八大精神的指引下，全國各省市縣紛紛制定出臺(tái)了相關(guān)制度，如河北出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行干部直接聯(lián)系群眾制度意見》，云南出臺(tái)了《云南省干部直接聯(lián)系和服務(wù)群眾制度》，江蘇出臺(tái)了《關(guān)于完善黨員干部直接聯(lián)系群眾制度的實(shí)施辦法》。此外，全國各地積極探索直接聯(lián)系服務(wù)群眾的方法途徑，取得了顯著效果。如陜西延安開展“千名領(lǐng)導(dǎo)干部幫扶低收入村”活動(dòng)，河北饒陽實(shí)施“1+10”黨員聯(lián)系戶制度，河南鶴壁推行鄉(xiāng)村干部“三下三進(jìn)”工作機(jī)制、“黨員中心戶”制度，浙江余姚持續(xù)實(shí)施“四日聯(lián)動(dòng)”制度，江蘇儀征推行黨群干群“連心卡”制度。這些具體做法架起了黨群干群關(guān)系的“連心橋”，拉近了黨同人民群眾的距離。

完善黨員干部直接聯(lián)系服務(wù)群眾制度是新時(shí)期我們黨密切黨群干群關(guān)系的重大舉措，對于改變黨員干部工作作風(fēng)，重構(gòu)和諧黨群關(guān)系具有深遠(yuǎn)影響。目前全國各地均在努力探索并加緊推行各項(xiàng)具體制度，從大的方面來看，這些制度主要包括：領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)查研究制度、領(lǐng)導(dǎo)干部基層聯(lián)系點(diǎn)制度、結(jié)對幫扶制度、機(jī)關(guān)干部到基層掛職任職制度、干部群眾談心談話制度、征集處理群眾意見制度、黨代表直接聯(lián)系群眾制度、領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪制度、黨員承諾踐諾制度、黨員參加社會(huì)公益活動(dòng)制度。

當(dāng)前，各級黨委政府積極探索建立健全黨員干部直接聯(lián)系服務(wù)群眾制度的熱潮仍在持續(xù)，各地踐行聯(lián)系服務(wù)群眾的做法異彩紛呈，我們黨應(yīng)趁此東風(fēng)，廣泛開展調(diào)研，系統(tǒng)總結(jié)歸納，使黨員干部直接聯(lián)系服務(wù)群眾制度日臻完善，使群眾工作做得更深更細(xì)更實(shí)，使人民群眾更加滿意。

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