蔡書芳　高泉　楊保東

摘 要： 一個城市要實現(xiàn)良性運轉(zhuǎn)，必須理順城市管理綜合執(zhí)法體制。西安市于2005年組建了“城市管理綜合行政執(zhí)法局”（以下簡稱城管執(zhí)法局），對于提高城市管理和服務(wù)水平，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。但同時也存在著城市管理立法滯后、管理體制不暢、執(zhí)法協(xié)作體系不完善、缺乏規(guī)范有效的管理體制等問題。為此，應(yīng)在構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的“大城管”前提下，加強行政立法，構(gòu)建城市管理法治體系，建立城管執(zhí)法人員編制增長機制，完善司法保障機制，形成綜合治理體系。

關(guān)鍵詞： 城市管理； 綜合行政執(zhí)法； 相對集中行政處罰權(quán)

中圖分類號： C931.3 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.026

Abstract： It is necessary for a city to realize the benign operation， strengthen the city management law enforcement system. On the basis of this， Xian government has established the “bureau of city and law enforcement in 2005”（thefollowing refers to Law Enforcement Bureau），which accumulates an abundant of experience to improve the management and service level. But the problems arise abruptly； the lag of legislation； bad management system； imperfect law enforcement system； the lack of standardized and effective management system. This paper shows that in the premise of the construction of the consistent in powers and responsibilities of “big city management”， it is essential to strengthen the administrative legislation， construct management law system， establishcity management and law enforcement personnel establishment growth mechanism， and perfect the judicial guarantee mechanism to form a comprehensive management system.

Key words： city management comprehensive administration； law enforcement； the relative centralized power of administrative punishment

城市管理是促進城市經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性工程，在城市化進程之中如何通過理順綜合執(zhí)法體制來治理好城市就成為一個實踐課題。西安經(jīng)過十余年的探索和研究，在提高城市管理和服務(wù)水平方面積累了豐富的實踐經(jīng)驗，但同時也發(fā)現(xiàn)了一些問題，有必要梳理經(jīng)驗和不足，進一步深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：“深化行政執(zhí)法體制改革。……理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。”這一決定為理順西安城市管理綜合執(zhí)法體制提供了政策指引。[1]

一、西安城市管理綜合行執(zhí)法體制運行現(xiàn)狀

（一）城市管理綜合行政執(zhí)法的基本內(nèi)涵

從現(xiàn)代法治的基本精神來說，職權(quán)法定、權(quán)力產(chǎn)生的來源必須合法。要梳理我國城市管理綜合行執(zhí)法體制運行現(xiàn)狀，就要看其權(quán)力的來源。1996年《行政處罰法》頒布后，各地依據(jù)該法第16條規(guī)定開始實施“相對集中行政處罰權(quán)”試點工作?；谶@種法制實踐，理論界和學(xué)術(shù)界常常將“相對集中行政處罰權(quán)”和“綜合行政執(zhí)法權(quán)”二者混用。但事實上，由于行政處罰僅是眾多執(zhí)法方式的一種，相較于“相對集中行政處罰權(quán)”，“綜合行政執(zhí)法”更能準確地界定城市管理綜合行政執(zhí)法的基本內(nèi)涵。即是指在行政執(zhí)法過程中，當行政事項所歸屬的行政主體不明，或者需要調(diào)整的管理關(guān)系具有職能交叉的狀況時，由相關(guān)機關(guān)轉(zhuǎn)讓一定職權(quán)，并形成一個新的具有獨立法律地位的執(zhí)法主體，對該事項進行處理。[2]

（二）城市管理綜合行政執(zhí)法的職能范圍

依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》（國辦發(fā)[2000]63號）、《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)[2002]17號）[3] 等文件的規(guī)定，西安城管執(zhí)法局嚴格界定城市管理綜合行政執(zhí)法的職能范圍：集中了市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面的全部執(zhí)法職能；集中了園林綠化管理方面的全部執(zhí)法職能；相對集中了城市規(guī)劃管理方面臨街違法建設(shè)的行政處罰職能，配合規(guī)劃部門強制拆除違法建設(shè)；相對集中了市政管理方面大型戶外廣告的行政處罰職能；相對集中了工商行政管理方面出店占道和無照經(jīng)營的行政執(zhí)法職能；相對集中了公安交通管理方面機動車非法侵占人行道的行政執(zhí)法職能；相對集中了環(huán)境保護管理方面臨街商業(yè)門店產(chǎn)生的音響噪聲、城市飲食服務(wù)業(yè)超標排污行為、燒烤攤點未使用清潔燃料以及清運建筑垃圾造成的污染等行政執(zhí)法職能。執(zhí)法依據(jù)涉及市容、綠化、規(guī)劃等七個方面的63部法律法規(guī)。市區(qū)城管執(zhí)法隊伍的職能區(qū)分為：市級城管執(zhí)法隊伍主要負責(zé)大型戶外廣告違法設(shè)置和園林綠化違法案件的行政處罰工作，其余的執(zhí)法職能劃歸區(qū)級執(zhí)法隊伍；縣級執(zhí)法隊伍和開發(fā)區(qū)的執(zhí)法隊伍承擔市區(qū)兩級執(zhí)法職能。

（三） 西安城市管理綜合行政執(zhí)法局的設(shè)立

西安市于2005年組建“城市管理綜合行政執(zhí)法局”（以下簡稱城管執(zhí)法局），并陸續(xù)在城十區(qū)、十個開發(fā)區(qū)和三個郊縣實施了城市管理領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法工作。按照“三定方案”，市城管執(zhí)法局為市政府直屬機構(gòu)，加掛“西安市城市管理綜合行政執(zhí)法總隊”牌子，局機關(guān)內(nèi)設(shè)10個職能處室，總隊下設(shè)4個城管執(zhí)法支隊，處級建制。[4] 另設(shè)有1個公安處突支隊，為西安市公安局派出機構(gòu)，根據(jù)實際需要配合城管執(zhí)法工作。城十區(qū)和縣級城管執(zhí)法局為區(qū)縣人民政府組成部門，業(yè)務(wù)上受市城管執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo)；開發(fā)區(qū)城管執(zhí)法局為市城管執(zhí)法局分局，人、財、物由各開發(fā)區(qū)保障，領(lǐng)導(dǎo)班子由市城管執(zhí)法局黨委任免，業(yè)務(wù)上由市城管執(zhí)法局領(lǐng)導(dǎo)。市、區(qū)、縣城管執(zhí)法局執(zhí)法人員來源按公務(wù)員招錄渠道和每年部隊軍轉(zhuǎn)干部中錄用，各開發(fā)區(qū)城管執(zhí)法分局執(zhí)法人員實行聘任制。目前，全市城管執(zhí)法隊伍共編制4626人，實有6310人，其中市城管執(zhí)法局編制157人，實有220人；城十區(qū)執(zhí)法局編制1699人，實有1617人，另外同時聘用城管執(zhí)法監(jiān)督員1800余人（屬公益性崗位人員，多為企業(yè)下崗失業(yè)人員、城鄉(xiāng)失地居民、未就業(yè)大學(xué)生等，工資待遇低，社會保障不到位）；郊三縣編制339人，實有344人；各開發(fā)區(qū)共編制2431人，實有2329人。另外市公安處突支隊人員編制80人，實有75人。全市城管執(zhí)法隊伍經(jīng)費來源由市、區(qū)、縣各級財政全額保障；執(zhí)法裝備方面，著裝按春秋和冬裝統(tǒng)一配備，執(zhí)法車輛做到了每人一座，每個執(zhí)法中隊配備了執(zhí)法取證設(shè)備，執(zhí)法記錄儀一線執(zhí)法人員達到了每人一部，通訊裝備人手一機，數(shù)字化城市管理設(shè)備已經(jīng)建成。有獨立辦公用房的占80%，其余為臨時租用辦公基地。

二、城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革中面臨的問題

當前城市管理中存在的諸多問題是由快速城市化條件下傳統(tǒng)的社會管理體制對市場經(jīng)濟的不適應(yīng)所造成的。就法治體系建設(shè)本身來說，西安近年取得了巨大成就，包括城市管理的法律法規(guī)體系初步形成。但不可否認，在城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革中還面臨一些問題。

（一）城市管理綜合行政執(zhí)法的法律依據(jù)滯后于城市發(fā)展需求

行政法治體系建設(shè)首要問題就是行政立法制度的建設(shè)。改革開放以來，城市建設(shè)快速發(fā)展，經(jīng)濟指標逐年攀升，但城市管理卻明顯滯后。究其原因，就是我國的立法、執(zhí)法工作堅持奉行“制定一部法律，規(guī)定一項權(quán)力，設(shè)立一支隊伍”的傳統(tǒng)。這種做法對于強化行政相對人的法制觀念，樹立行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)威起到了積極的作用，[5] 但由于我國法治傳統(tǒng)基礎(chǔ)相對薄弱，立法進程又非?？?，粗放和不成熟有其必然性的一面。

1. 缺乏上位法的有效支撐。在國家立法層面上除了授權(quán)性條款規(guī)定外，各地仍是以單行法律、法規(guī)為主，自說自話，各行其是，導(dǎo)致城市管理綜合行政執(zhí)法工作的合法性在執(zhí)法實踐中備受質(zhì)疑，直接影響到城管機關(guān)職能定位。

2. 缺乏頂層領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。在前幾輪體制改革中，國家和省級層面均未設(shè)置城管執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，致使城管執(zhí)法隊伍缺乏上級業(yè)務(wù)主管部門。各地城管綜合執(zhí)法機關(guān)的設(shè)立主要依據(jù)為《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條之規(guī)定。這就意味著此條款僅為明確綜合行政執(zhí)法機關(guān)的主體地位提供了法理依據(jù)，并無具體法律依據(jù)。因此，實踐中各地均采用地方性條例和行政規(guī)范性文件來賦予綜合行政執(zhí)法機關(guān)的主體資格。如西安市通過制定《西安市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》來設(shè)立城管綜合行政執(zhí)法機關(guān)，顯然存在違背職權(quán)法定原則的法律隱患。

3. 城市管理綜合行政執(zhí)法是維護城市管理正常秩序行為的方式，應(yīng)當具有事前引導(dǎo)、事中教育和事后懲處的功能。而現(xiàn)有法律規(guī)定，執(zhí)法人員只能采取查封和暫扣的行政強制措施，如遇行政相對人不履行法定義務(wù)時，執(zhí)法人員缺乏必要的行政強制手段，影響了在行政執(zhí)法案件中的執(zhí)行力。

（二）城市管理綜合執(zhí)法機關(guān)職權(quán)配置不合理

現(xiàn)代行政改革幾乎都是以對行政權(quán)力的規(guī)范和調(diào)整為基礎(chǔ)的，對行政權(quán)力的分配與再分配成了現(xiàn)代行政機構(gòu)改革的主流問題。城市管理綜合執(zhí)法機關(guān)體制改革，也是以調(diào)整行政權(quán)力為核心的。它是在對行政機關(guān)權(quán)力內(nèi)容重新分類的基礎(chǔ)上，重新劃分權(quán)力邊界，把同類權(quán)力交由一個新的機關(guān)來行使，以實現(xiàn)行政權(quán)力的重新配置和調(diào)整。這種調(diào)整不但關(guān)系到新機關(guān)和原有機關(guān)職權(quán)配置之間的關(guān)系，而且涉及到新機關(guān)內(nèi)部權(quán)力配置以及具體的權(quán)限范圍。因此，城管執(zhí)法機關(guān)職權(quán)配置不合理也就表現(xiàn)在這兩個方面：

1. 城管綜合執(zhí)法機關(guān)與相關(guān)職能機關(guān)的職權(quán)分配不合理。由于缺乏全國統(tǒng)一規(guī)定，城管機構(gòu)職能界定不科學(xué)的問題越來越突出。一些地方在未經(jīng)過嚴格論證的前提下， 隨意擴大城管機構(gòu)的職能范圍。以國務(wù)院批準的82個地方為計算數(shù)據(jù)基點，從“4+1”（如黑龍江佳木斯市）到“8+1”（如遼寧省沈陽市），至少存在五種模式。有的甚至集中了專業(yè)性很強的行政處罰權(quán)，職能擴展到計劃生育領(lǐng)域。這種模糊的職能界定就導(dǎo)致城管綜合執(zhí)法機關(guān)無法單獨處理某些執(zhí)法事項，需要有對應(yīng)執(zhí)法權(quán)的機關(guān)配合與支持，或者提請人民法院司法執(zhí)行，出現(xiàn)了借法執(zhí)法的困境。由于城管綜合執(zhí)法機構(gòu)的層級地位相對較低，無力督促對應(yīng)執(zhí)法單位的行動，最終影響了執(zhí)法效能。究其原因，是一些部門故意混淆管理與執(zhí)法界限，以執(zhí)法代替管理，弱化管理職能，降低了行政效率。

2. 城管綜合執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部的職權(quán)分配不合理。權(quán)責(zé)對等是行政執(zhí)法活動的基本原則。國務(wù)院明確規(guī)定不在中央和省設(shè)上級主管機關(guān)，故綜合執(zhí)法機關(guān)職權(quán)配置只涉及到市、區(qū)和街道辦三級之間的權(quán)力配置。從各地的實踐看，初步建立了以市、區(qū)二級城管執(zhí)法隊伍為主，各街道城管力量為輔，“橫向到邊、縱向到底”的市、區(qū)、街道三級城管執(zhí)法體制。市級城管執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)比較宏觀，區(qū)級城管執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)相對具體，街道城管執(zhí)法機關(guān)的職權(quán)則非常直接。這就導(dǎo)致在內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)未能理順，削弱了原有穩(wěn)定的管理力量，不僅沒有表現(xiàn)出綜合執(zhí)法的優(yōu)勢，而且違背了城市管理綜合執(zhí)法體制設(shè)計的初衷。

（三）缺乏規(guī)范有效的管理體制，城管執(zhí)法隊伍建設(shè)有待進一步提高

國辦〔2002〕17號文件規(guī)定，實行“相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)應(yīng)作為本級政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個獨立的行政執(zhí)法部門，依法獨立履行規(guī)定的職權(quán)，并承擔相應(yīng)的法律責(zé)任”，同時強調(diào)“城市管理行政執(zhí)法人員的身份必須是公務(wù)員”。[6] 但各地在實施過程中，“由于行政系統(tǒng)整體的編制名額有限，而編制的分配問題又牽涉到政府的統(tǒng)一籌劃及各職能部門的利益，導(dǎo)致各地幾乎都是行政與事業(yè)混編、混崗，一些地方仍然沒有解決執(zhí)法人員參照公務(wù)員管理這一問題，給隊伍建設(shè)、人員管理、工資福利待遇等方面帶來了許多難題”。[1] 從西安城市管理綜合行政執(zhí)法部門的實際情況來看，市城管執(zhí)法局不屬于市政府組成部門，不符合行政法中“公權(quán)法定”的原則，行政執(zhí)法人員是事業(yè)單位身份或參照公務(wù)員管理；各開發(fā)區(qū)城管執(zhí)法隊伍是聘任制，有的還是勞務(wù)派遣制，與國務(wù)院“執(zhí)法人員的身份必須是公務(wù)員”的要求差距很大。

三、進一步深化城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革的建議

為了全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，西安市委出臺了《關(guān)于全面深化城市管理和社會治理改革的若干意見》（以下簡稱《意見》）。為使《意見》中深化城管綜合行政執(zhí)法改革相關(guān)措施得到盡快落實，借鑒其他城市先進經(jīng)驗，結(jié)合西安市工作實際，提出幾點建議。

（一）相對集中行政執(zhí)法權(quán)，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的“大城管”

整合城鄉(xiāng)建設(shè)、市政、市容園林等部門城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用服務(wù)設(shè)施及市容市貌等城市管理職能，相對集中行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政確認、行政給付、行政裁決等七類行政執(zhí)法權(quán)，組建城市管理局，與城管綜合行政執(zhí)法局合署辦公，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的“大城管”體系，消除職能交叉、管理空檔和管理盲點，克服以罰代管、末端治理等弊端。城市管理局負責(zé)城鄉(xiāng)建設(shè)、市政、市容園林等部門城市基礎(chǔ)設(shè)施建成移交后的管理，參與建設(shè)項目的規(guī)劃制定、方案審查、工程驗收等，負責(zé)臨時占用城市道路、市政設(shè)施的行政許可、日常監(jiān)管維護職能。城管執(zhí)法局相對集中體現(xiàn)城市管理各部門的行政確認、行政裁決、行政強制等執(zhí)法權(quán)。明確城市管理綜合行政執(zhí)法總隊職能設(shè)置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)及人員編制，集中行使城市管理部門的所有行政處罰權(quán)。賦予區(qū)級城市管理部門所有行政執(zhí)法職能，強化區(qū)級政府城市管理的主體地位。賦予街道辦事處城市容貌秩序管理、市容環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化養(yǎng)護職能，組織社區(qū)和居民小區(qū)開展城市管理活動等職能，充分發(fā)揮街道辦事處的基礎(chǔ)管理作用。

（二）加強行政立法，構(gòu)建城市管理法治體系

加強城管行政立法，形成完整的城市管理法規(guī)體系，是推進西安市城市管理依法治市的基礎(chǔ)。修訂和完善《西安市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》，[7] 出臺制定《西安市城市治理條例》、《西安市城市管理綜合行政執(zhí)法處罰實施細則》；根據(jù)工作實際修訂完善《門頭牌匾設(shè)置管理辦法》、《機動車輛停放站點管理辦法》等操作層面的實施細則；依據(jù)相關(guān)法規(guī)政策制定、細化城市管理方面的標準。廣泛征求社會各界意見，細化違法建筑拆除、戶外廣告整治、停車秩序規(guī)范、渣土秩序等領(lǐng)域的管理依據(jù)，治理城市頑疾，以嚴格執(zhí)法樹立社會威信。加強城市管理信息平臺建設(shè)和資源整合，提高城管執(zhí)法信息化應(yīng)用水平。建立城管、交警銜接機制，將拒不執(zhí)行城管執(zhí)法部門機動車違法占用人行道罰款決定的強制執(zhí)行交由交警部門執(zhí)行。實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)平臺上報、立案、審批、蓋章、打印等流程公開透明運行，審定電子執(zhí)法文書法律效力。

（三）充分動員社會力量，構(gòu)建公眾參與綜合治理體系

參照南京市城市治理委員會模式，撤銷現(xiàn)有“城市管理綜合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”，成立“城市治理委員會”，突出社會公眾參與城市管理行政的決策職能。由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔任“城市治理委員會”主任，分管城市管理和社會治理工作的副市長任副主任，相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)任委員，其他委員則由市民代表、專家學(xué)者、社會組織代表組成。其中，市民代表、專家學(xué)者、社會組織等人員比重要達到50%以上。委員會每季度召開一次會議，專題研究決策城市治理中的重大問題。委員會下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在城市管理局，由城市管理局主要領(lǐng)導(dǎo)兼任主任，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)任副主任，辦公室增加專項處級編制1-2名，區(qū)、街參照成立相應(yīng)機構(gòu)。制定《西安市城市治理委員會章程》和《西安市城市治理規(guī)劃》，從機構(gòu)建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)以及頂層設(shè)計等層面構(gòu)建城市治理體系。建立市、區(qū)兩級城市管理目標考評體系和激勵與懲罰機制，引入社會力量參與考評，實現(xiàn)區(qū)、街道城市治理常態(tài)化。

（四）強化執(zhí)法隊伍建設(shè)，構(gòu)建網(wǎng)格化的綜合巡防體系

按照常住人口萬分之四標準重新核定區(qū)（縣）城管行政執(zhí)法專項編制，并按計劃逐步配置到位。由市公務(wù)員局牽頭，聯(lián)合西北政法大學(xué)、西安文理學(xué)院、西安行政學(xué)院開辦“西安市城管綜合行政執(zhí)法人員培訓(xùn)中心”，按照不同崗位需求編寫教材、制定教學(xué)計劃，開展城管執(zhí)法人員專題培訓(xùn)教育。比照公安警察管理模式，建立城市管理行政執(zhí)法法官制度。整合城市管理、社會治理資源，建立行政執(zhí)法公安協(xié)助、司法監(jiān)督、社會服務(wù)、群眾評議跟蹤機制和信息資源共享平臺；明確責(zé)任網(wǎng)格、區(qū)級巡防路段，形成網(wǎng)格化綜合巡防體系；全面提升城市管理執(zhí)法工作的防范能力、執(zhí)行能力和應(yīng)急處置能力。

（五）建立司法保障機制，形成綜合治理體系

建立城市管理行政執(zhí)法和司法保障聯(lián)動機制，加強行政執(zhí)法信息溝通和工作協(xié)作，實現(xiàn)行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)執(zhí)法動態(tài)交流和業(yè)務(wù)探討，案件跟蹤和監(jiān)控，形成整治合力。按照任務(wù)與人員配置相適應(yīng)的原則，配強配齊政府屬地基層法院行政審判庭、執(zhí)行法庭的法警隊伍。對違反城市管理規(guī)定的行為，按照法律程序分別進行行政處罰；對拒不執(zhí)行行政處罰的，交由法院強制執(zhí)行，充分發(fā)揮司法引領(lǐng)城市建設(shè)管理的作用，用司法的最終強制力和違法成本的付出保障城市長效管理。

城市管理和社會治理能力是城市政府的基本職能。在新的形勢下，城市管理綜合行政執(zhí)法還會面臨更多的矛盾和問題，改革不可能一蹴而就。要在實踐中解放思想，大膽探索，完善法規(guī)體系，理順管理體制，深化城管綜合行政執(zhí)法改革，推進西安市城市管理水平再上新臺階。

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[責(zé)任編輯：任山慶；校對：黨 婷]